基于公共政策視角的村莊規(guī)劃與建設(shè)研究*——以珠海市為例

Study on the Village Planning and Construction Based on Public Policy Perspective —A Case Study of Zhuhai

王紀(jì)武 張念思

WANG Jiwu, ZHANG Niansi

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基于公共政策視角的村莊規(guī)劃與建設(shè)研究*——以珠海市為例

Study on the Village Planning and Construction Based on Public Policy Perspective —A Case Study of Zhuhai

王紀(jì)武 張念思

WANG Jiwu, ZHANG Niansi

摘 要在分析我國村莊規(guī)劃領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀與趨勢基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)探討村莊規(guī)劃的公共政策屬性并將之應(yīng)用于村莊發(fā)展規(guī)劃之中的研究，是當(dāng)前村莊規(guī)劃研究領(lǐng)域的發(fā)展方向。認(rèn)為各地普遍存在的實(shí)施多輪次村莊規(guī)劃現(xiàn)象的原因既是對村莊規(guī)劃公共政策屬性認(rèn)識的缺位，同時也是作為公共政策的村莊規(guī)劃其政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、實(shí)施與保障措施的不斷修正過程。以公共政策的政策過程理論為研究邏輯，針對珠海市的新農(nóng)村規(guī)劃、宜居村莊規(guī)劃、幸福村居規(guī)劃等三輪次的村莊規(guī)劃進(jìn)行全景式的比較分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)研究，進(jìn)而提出村莊規(guī)劃與鄉(xiāng)村發(fā)展的合理途徑與模式。

關(guān)鍵詞公共政策；村莊規(guī)劃；珠海市

王紀(jì)武, 張念思. 基于公共政策視角的村莊規(guī)劃與建設(shè)研究——以珠海市為例[J]. 西部人居環(huán)境學(xué)刊, 2016, 31(01): 50-55.

* 浙江省自然科學(xué)基金資助項目（LY13E080001）

Abstract:On the basis of analyzing the current situation and trend of village planning in China, it is found that the study of the public policy attributes of village planning and its application to the village planning is a new direction of current research field. Deem the prevalent phenomenon that the implementation of multiple rounds of the village planning in many places is due to a lack of the understanding of public policy attributes of the village planning, but also as a continuous process of revision for the public policy of the village planning: the policy objectives, policy content, implementation and guarantee measures. This paper takes the public policy cycle as the research logic, and gives a panoramic analysis of Zhuhai’s village planning and construction, then summarizes the experience of it, and discusses the reasonable ways and model of village planning and construction.

Keywords:Public Policy; Village Planning; Zhuhai

0 引 言

對農(nóng)村問題的關(guān)注與我國社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、城市化水平的快速提高密切相關(guān)。村莊規(guī)劃建設(shè)是實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要著力點(diǎn)。因此，近年來我國開展了大量的村莊規(guī)劃實(shí)踐及理論研究。根據(jù)萬方數(shù)據(jù)平臺2000—2015年期間相關(guān)文獻(xiàn)的整理分析，我國村莊規(guī)劃研究的內(nèi)容與趨勢可梳理為以下3個層次。

第一層次：以村莊規(guī)劃實(shí)踐為基礎(chǔ)的規(guī)劃設(shè)計方法研究。這一層面的研究關(guān)注村莊物質(zhì)形態(tài)的建設(shè)，相關(guān)研究主要針對不同類型的村莊開展規(guī)劃方法的研究。例如，根據(jù)村莊的區(qū)位特征、發(fā)展條件等，對城郊村[1-2]、空心村[3]、外來人口聚集村[4]、旅游特色村[5]等進(jìn)行的規(guī)劃方法研究。

第二層次：適應(yīng)鄉(xiāng)村社會實(shí)際的村莊規(guī)劃編制體系研究。一方面城市規(guī)劃的技術(shù)方法在村莊規(guī)劃領(lǐng)域的套用已顯現(xiàn)出諸多不適；另一方面純粹的物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃不僅在城市規(guī)劃領(lǐng)域而且在村莊規(guī)劃中也受到眾多質(zhì)疑。對村莊規(guī)劃的科學(xué)性、適用性、實(shí)效性等問題的關(guān)注，使學(xué)界開始對村莊規(guī)劃編制體系進(jìn)行研討。葛丹東、華晨基于城鄉(xiāng)差異性的研究提出了適應(yīng)農(nóng)民發(fā)展訴求的村莊規(guī)劃體系[6]。周軼男、劉綱從分區(qū)層面提出了村莊規(guī)劃編制的框架與方法[7]。張軍民等研究了村莊規(guī)劃控制的技術(shù)方法[8]。張俊杰等對村莊規(guī)劃的人均建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行了研究[9]。

上述研究使我國村莊的規(guī)劃技術(shù)方法與編制體系架構(gòu)日趨完善。

第三層次：村莊規(guī)劃由“技術(shù)問題”向“政策問題”的轉(zhuǎn)向，即開始以“公共政策”的視角審視村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃的要義在于達(dá)成村民的發(fā)展訴求和一定時期內(nèi)鄉(xiāng)村社會發(fā)展機(jī)制的設(shè)計。由此，村莊規(guī)劃作為城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的重要環(huán)節(jié)，理應(yīng)具有“公共政策”的屬性。陳瑜雯、李開猛等先后提出了村民不同程度參與村莊規(guī)劃過程的思路與方法[10-11]。曹春華從現(xiàn)代法學(xué)的角度，討論了村莊規(guī)劃編制的法治化問題[12]。但總體來看，對村莊規(guī)劃公共政策屬性的考察，并將之應(yīng)用于村莊發(fā)展規(guī)劃之中的研究和實(shí)踐還比較欠缺。

綜上，作為技術(shù)手段的村莊規(guī)劃方法及技術(shù)體系日益完善。顯然，純粹的物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃建設(shè)并不是保證村莊以及鄉(xiāng)村社會發(fā)展的充分條件。研究村莊規(guī)劃的公共政策屬性并將之融入村莊規(guī)劃與管理的工作之中，既是村莊規(guī)劃研究的發(fā)展趨勢，也是確保村莊規(guī)劃的實(shí)效，切實(shí)起到促進(jìn)鄉(xiāng)村社會發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容。

1 村莊規(guī)劃的公共政策屬性及政策過程分析

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008）以立法形式將村莊規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。因此，村莊規(guī)劃也是以空間為載體的公共政策，不僅具備公共政策的一般屬性，而且也具有其自身的特殊性。

（1）村莊規(guī)劃與建設(shè)具有公共政策過程的一般性特征，即動態(tài)性、目的性、系統(tǒng)性、開放性、公益性、規(guī)范性。

公共政策是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益的方案[13]。公共政策過程包括公共問題（目標(biāo)）認(rèn)定、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估與終結(jié)等多個環(huán)節(jié)。村莊規(guī)劃要達(dá)成政策目標(biāo)（實(shí)現(xiàn)村民的公共利益、解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題）需要對規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行充分的論證；需要有符合村民心理滿意度的規(guī)劃方案；需要有切合地方實(shí)際的規(guī)劃實(shí)施保障措施；需要對規(guī)劃實(shí)施效果及達(dá)成規(guī)劃目標(biāo)的程度進(jìn)行實(shí)時評估，以修正政策目標(biāo)、調(diào)整政策（規(guī)劃方案編制或修改）。

（2）村莊規(guī)劃實(shí)施具有特殊性，即政策周期短、政策受眾明確。

較之城市，村莊規(guī)劃建設(shè)的周期短且受眾明確。因此，村莊規(guī)劃的實(shí)施效果具有很強(qiáng)的“可見性”?！罢咝Ч迸c“受眾利益”高符合度的實(shí)現(xiàn)，既在于對“受眾利益”的準(zhǔn)確把握，也需要對政策制定與執(zhí)行過程的進(jìn)行系統(tǒng)把控。尤其在村莊規(guī)劃建設(shè)管理部門的責(zé)權(quán)與組織架構(gòu)尚需進(jìn)一步明晰的條件下，遵循公共政策過程理論，合理組織促進(jìn)村莊建設(shè)與發(fā)展的規(guī)劃工作，對于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)和村民公共利益具有重要作用。

2 珠海市村莊規(guī)劃建設(shè)研究

2.1 基本概況

近年來，珠海市社會經(jīng)濟(jì)與城市建設(shè)快速發(fā)展，至2012年城市化率已達(dá)89.9%。而在市域西部大面積的農(nóng)村地區(qū)，仍存在以第一產(chǎn)業(yè)為主、服務(wù)設(shè)施不健全、村容村貌混雜等問題，農(nóng)村居民收入與城鎮(zhèn)居民收入差距明顯（圖1）。

自2006年，珠海市先后開展了新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、宜居村莊規(guī)劃（包括名鎮(zhèn)名村規(guī)劃）、幸福村居規(guī)劃等三輪次的村莊規(guī)劃與建設(shè)工作，并取得了顯著效果。2015年開展的幸福村居規(guī)劃的評估與總結(jié)工作，使珠海市的村莊規(guī)劃形成了一個完整的政策周期，為村莊規(guī)劃研究提供了一個“全周期的研究樣本”。

圖1　2001-2014年珠海市農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民年人均收入對比圖Fig.1 a comparison of per capita incomes of rural residents and urban residents in Zhuhai from 2001 to 2014

2.2 不同階段的村莊規(guī)劃分析

2.2.1 新農(nóng)村建設(shè)階段——全面鋪開進(jìn)行村莊規(guī)劃

2006—2009年，珠海市在全市范圍內(nèi)全面開展了新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。這一輪規(guī)劃的政策目標(biāo)指向“促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”。但由于農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)薄弱，規(guī)劃的重點(diǎn)在于村莊環(huán)境的整治。具體內(nèi)容主要包括危舊農(nóng)房改造、村莊道路硬底化、文體活動場地建設(shè)、以及給水等系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)，規(guī)劃布局“形態(tài)化”取向顯著。

一方面，雖然新農(nóng)村規(guī)劃的“鋪開面”極廣，但對廣闊農(nóng)村地區(qū)存在的片區(qū)關(guān)系（即相互聯(lián)系的村莊之間的關(guān)系）以及城鄉(xiāng)之間的關(guān)系的研究和規(guī)劃引導(dǎo)涉及較少。另一方面，村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的研究與規(guī)劃相對薄弱，鄉(xiāng)村發(fā)展的自我造血功能缺乏問題并未得到根本改觀。同時，村莊規(guī)劃布局具有顯著的城市居住區(qū)特征（圖2）。應(yīng)該認(rèn)識到，雖然在新農(nóng)村規(guī)劃的推動下鄉(xiāng)村居住環(huán)境得到了較大的改善。但是，即便是單純的“建設(shè)性政策目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)也需要巨量資金的保障（前期的規(guī)劃建設(shè)、后期的長期維護(hù)）。因此，這種政府“單向、全面投入式”的規(guī)劃建設(shè)缺乏政策的可持續(xù)性。如何形成促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有組織、有計劃的村莊發(fā)展建設(shè)，成為下一輪規(guī)劃急需解決的問題。

圖2　珠海市大濠沖村新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃總平面圖（2007）Fig.2 site plan of new countryside construction planning in Dahaochong village, Zhuhai (2007)

2.2.2 宜居村莊建設(shè)階段——重點(diǎn)發(fā)展、示范帶動的村莊規(guī)劃建設(shè)

面對量大面廣的村莊規(guī)劃難以全面取得持續(xù)發(fā)展與建設(shè)成效的問題，珠海市在2009—2012年間開展了宜居村莊規(guī)劃（規(guī)劃對象為珠海市發(fā)展條件較好的村莊），規(guī)劃重點(diǎn)在進(jìn)一步完善村莊服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的培育與發(fā)展。珠海市以“政府投入+民間資本”為途徑，利用鄉(xiāng)村自然資源、人文資源等優(yōu)勢，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，促進(jìn)村莊的建設(shè)并實(shí)現(xiàn)相關(guān)村莊的聯(lián)動發(fā)展。從實(shí)施效果來看，相關(guān)村莊的環(huán)境品質(zhì)與社會經(jīng)濟(jì)都得到了較大的改善。例如，蓮洲鎮(zhèn)的蓮江村利用自然景觀資源，引入民間企業(yè)參與旅游開發(fā)，建設(shè)了“十里蓮江”風(fēng)情旅游帶，村莊建設(shè)與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)都得到了極大發(fā)展。較之上一輪的新農(nóng)村規(guī)劃，此輪規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了“由政府包辦建設(shè)到多渠道融資的轉(zhuǎn)變，由個案村莊建設(shè)向農(nóng)村片區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，由輸血式發(fā)展向自我造血式發(fā)展的轉(zhuǎn)變”。在顯著的社會經(jīng)濟(jì)效益面前，村民的發(fā)展建設(shè)意愿被充分激活。

2.2.3 幸福村居建設(shè)階段——系統(tǒng)的規(guī)劃控制與建設(shè)

珠海市在2012年底開始新一輪的系統(tǒng)性的村莊規(guī)劃——幸福村居規(guī)劃。幸福村居規(guī)劃圍繞“以人為本，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的理念，將幸福村居建設(shè)目標(biāo)拆分為6項具體的規(guī)劃發(fā)展內(nèi)容（即六大工程：特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境宜居提升、民生改善保障、特色文化帶動、社會治理建設(shè)和固本強(qiáng)基）。圍繞“六大工程”，設(shè)計了縱向統(tǒng)籌與橫向協(xié)調(diào)的規(guī)劃編制體系。重點(diǎn)聚焦于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、特色挖掘、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、村莊建設(shè)和規(guī)劃保障等方面。例如：毗鄰富山工業(yè)園的斗門鎮(zhèn)大濠沖村（圖3），此輪的規(guī)劃布局、功能配置與新農(nóng)村規(guī)劃階段的成果具有顯著的差異性。體現(xiàn)出了“結(jié)合自身區(qū)位和資源稟賦，促進(jìn)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展（工業(yè)配套服務(wù)和生態(tài)旅游）與村莊環(huán)境品質(zhì)提升相結(jié)合的發(fā)展理念”。

幸福村居的規(guī)劃編制體系和內(nèi)容，體現(xiàn)了村莊的區(qū)域協(xié)調(diào)和整體發(fā)展的理念；實(shí)現(xiàn)了以資源稟賦特征為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村自我造血功能的培養(yǎng)。村莊特色風(fēng)貌塑造與村民訴求（農(nóng)居建設(shè)報建難）均得到了妥善解決，并實(shí)現(xiàn)了村莊建設(shè)與管理的長效化、規(guī)范化。村莊規(guī)劃與建設(shè)取得了巨大成效，長期以來村民對村莊規(guī)劃漠不關(guān)心的狀態(tài)得到了根本改觀。

圖3　珠海市大濠沖村幸福村居建設(shè)規(guī)劃總平面圖（2012）Fig.3 site plan of happiness village construction planning in Dahaochong village,Zhuhai (2012)

2.3 基于政策目標(biāo)達(dá)成的幸福村居規(guī)劃編制體系與方法

2.3.1 規(guī)劃編制體系架構(gòu)——公共政策的系統(tǒng)性

幸福村居規(guī)劃兼顧整體與局部的關(guān)系，從市域、鎮(zhèn)域、村域和村莊等層級出發(fā)，先后編制了宏觀、中觀、微觀三個層面的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)縱向統(tǒng)籌推進(jìn)幸福村居的建設(shè)，同時編制了多個專項規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)橫向之間的協(xié)調(diào)聯(lián)系（圖4）。

圖4　珠海市幸福村居規(guī)劃編制體系架構(gòu)圖Fig.4 produce frame of Zhuhai happiness village planning

（1）縱向規(guī)劃編制體系

宏觀層面：《城鄉(xiāng)（空間）統(tǒng)籌發(fā)展總體規(guī)劃》

該規(guī)劃注重市域?qū)用娴馁Y源配置和村莊的分類協(xié)調(diào)發(fā)展。對接城市總體規(guī)劃，將市域范圍內(nèi)209個村莊分為農(nóng)業(yè)村、涉農(nóng)村和城郊村三種類型，并根據(jù)區(qū)位條件、環(huán)境特征、特色資源及發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩?，分別從區(qū)域性設(shè)施共享、分批推進(jìn)時序、設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)、村莊發(fā)展方向（圖5）、建設(shè)考核指標(biāo)等方面提出針對性的發(fā)展規(guī)劃策略和要求。

圖5　《城鄉(xiāng)（空間）統(tǒng)籌發(fā)展總體規(guī)劃》村莊發(fā)展方向指引示意圖Fig.5 guidance of village development direction in Zhuhai

中觀層面：《區(qū)域村居統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展專題研究》

以宏觀層面規(guī)劃為指導(dǎo)，以鎮(zhèn)（區(qū)）為統(tǒng)籌發(fā)展的基本單位，從區(qū)域空間、產(chǎn)業(yè)、交通、設(shè)施、旅游和風(fēng)貌等六大方面（圖6），實(shí)施中觀層面的村莊協(xié)調(diào)發(fā)展和建設(shè)指引。通過該專題研究，整合了區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。

微觀層面：《幸福村居建設(shè)規(guī)劃》

幸福村居建設(shè)規(guī)劃以宏觀、中觀層面的規(guī)劃為指導(dǎo)，結(jié)合村莊發(fā)展現(xiàn)狀、村莊發(fā)展訴求、特色挖掘等提出具體的發(fā)展規(guī)劃策略。

村域規(guī)劃：以“對外協(xié)調(diào)對接，對內(nèi)共建共享”為原則，促進(jìn)相鄰村居的功能定位協(xié)調(diào)和村內(nèi)各自然村間的設(shè)施共享；通過挖掘村莊資源優(yōu)勢，提出切合村莊實(shí)際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略。

村莊規(guī)劃：在摸清舊村“一戶多宅、分戶需求”的基礎(chǔ)上（圖7），對接土地利用規(guī)劃。以“集約土地利用，化解報建難”為基本原則，優(yōu)先考慮舊村場挖潛和村莊風(fēng)貌特色塑造，確定新增村莊建設(shè)用地規(guī)模，制定村莊的具體規(guī)劃建設(shè)方案。

（2） 橫向?qū)ｍ椧?guī)劃的協(xié)調(diào)與控制

專項規(guī)劃不僅包括規(guī)劃文件，還包括技術(shù)規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)等文件。其中，《幸福村居·農(nóng)民建房標(biāo)準(zhǔn)圖集》起到了引導(dǎo)和控制幸福村居建設(shè)凸顯嶺南鄉(xiāng)村特色的作用；《珠海市幸福村居建設(shè)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》則統(tǒng)籌規(guī)范了幸福村居建設(shè)規(guī)劃的編制內(nèi)容，為村莊建設(shè)的管理和實(shí)施提供了技術(shù)保障。

2.3.2 規(guī)劃編制組織管理——公共政策的開放性和公益性

市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃是一種開放程度極高且主動性極強(qiáng)的公共政策[14]，作為本質(zhì)相同的空間政策載體，村莊規(guī)劃同樣具有開放性，規(guī)劃參與主體包括政府、規(guī)劃部門、規(guī)劃師和各種利益相關(guān)主體（主體是村民）。規(guī)劃政策目標(biāo)的最終達(dá)成，必然要求充分了解各方的發(fā)展訴求和意見建議，使發(fā)展目標(biāo)最大限度地滿足各方的需求，體現(xiàn)公益性。

幸福村居規(guī)劃在編制初期階段，以座談會的形式組織規(guī)劃管理部門、規(guī)劃設(shè)計單位、村委、村民進(jìn)行交流，然后規(guī)劃設(shè)計單位入村進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查和入戶訪談，形成現(xiàn)狀調(diào)研報告，以明確村居發(fā)展條件和發(fā)展建設(shè)訴求。

在規(guī)劃編制過程中，城市規(guī)劃主管部門協(xié)助各鎮(zhèn)組織安排村居規(guī)劃各階段匯報。規(guī)劃項目作為“六大工程”的細(xì)化環(huán)節(jié)，有國土、教育、衛(wèi)生、文化、建設(shè)、民政、水利、環(huán)保等部門參與其中，增強(qiáng)規(guī)劃方案的科學(xué)性、可實(shí)施性。

2.3.3 規(guī)劃編制成果管理——公共政策的規(guī)范性

幸福村居規(guī)劃通過創(chuàng)新編制技術(shù)，提高編制的效率和規(guī)劃成果的可實(shí)施性，從技術(shù)層面保證、推動鄉(xiāng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

在幸福村居規(guī)劃編制中，組織開展了《珠海市幸福村居建設(shè)規(guī)劃編制建庫標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計、規(guī)整、入庫一體化工具》的開發(fā)，并制定了《珠海市村居建設(shè)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》。通過對幸福村居規(guī)劃編制數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)理和建庫，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)狀調(diào)研成果標(biāo)準(zhǔn)化、編制成果建庫標(biāo)準(zhǔn)化、編制審查機(jī)制及提交成果標(biāo)準(zhǔn)化。該工作為村莊規(guī)劃編制的輔助設(shè)計、數(shù)據(jù)質(zhì)量驗(yàn)核、電子報審、數(shù)據(jù)入庫、技術(shù)審查、成果輸出管理形成技術(shù)支撐，不但提高了規(guī)劃管理效率，實(shí)現(xiàn)幸福村居建設(shè)規(guī)劃編制數(shù)據(jù)的統(tǒng)一存儲、動態(tài)更新和數(shù)據(jù)調(diào)用，而且為多規(guī)融合、城鄉(xiāng)用地統(tǒng)一管理奠定了基礎(chǔ)。

2.4 基于政策目標(biāo)達(dá)成的規(guī)劃實(shí)施保障體系

為達(dá)成幸福村居規(guī)劃的發(fā)展建設(shè)目標(biāo)，珠海市建構(gòu)完善的實(shí)施保障機(jī)制，從組織保障、服務(wù)保障和資金保障三方面來提高規(guī)劃的實(shí)施績效。

2.4.1 組織保障——自上而下的政策保障幸福村居建設(shè)以“六大工程”為具體抓手，市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局、市發(fā)展和改革委等多個相關(guān)部門作為牽頭單位，由“珠海市創(chuàng)建幸福村居工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”協(xié)調(diào)各相關(guān)部門實(shí)施。建立設(shè)立“領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)，聯(lián)動共推”的聯(lián)系服務(wù)機(jī)制和幸福村居建設(shè)綜合評價體系和獎懲激勵機(jī)制。將幸福村居創(chuàng)建列入各級黨政干部政績和村居建設(shè)競聘資金綜合考核，促進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施。

圖6　《珠海市平沙鎮(zhèn)十一社區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展研究》統(tǒng)籌規(guī)劃示意圖Fig.6 overall planning of Pingsha town’s villages

圖7　珠海市孖灣村分戶調(diào)查登記指引示意Fig.7 the registration guideline of household investigation in Mawan village, Zhuhai

2.4.2 服務(wù)保障——自下而上的技術(shù)保障由于村民對規(guī)劃（政策）文件的理解存在一定困難，客觀上為規(guī)劃（政策）的順利實(shí)施帶來了不確定性。為確保規(guī)劃方案的實(shí)施，珠海市實(shí)施了“規(guī)劃師下鄉(xiāng)”政策。為村莊配備村鎮(zhèn)規(guī)劃師（專職）、村居規(guī)劃建設(shè)協(xié)管員（兼職為主、專職為輔）和鄉(xiāng)村規(guī)劃師志愿者（兼職）?！耙?guī)劃師下鄉(xiāng)”政策對村民了解規(guī)劃意圖和規(guī)劃方案的最終落地起到了關(guān)鍵性的作用。

2.4.3 資金保障——多方合作的資金保障珠海市采取政府扶持加社會投入的多元融資機(jī)制推動幸福村居創(chuàng)建的資金投入。在政府投入層面引入競爭機(jī)制，甄選一批示范村、精品村、生態(tài)村等，從市級財政中分別予以1000萬、500萬、300萬的激勵補(bǔ)助。在社會投入層面，廣泛調(diào)動社會資源，采取“我供資源，你投錢建”的村企合作模式，按照“投資、經(jīng)營、按比例分紅”的方式明確雙方收益分配，鼓勵市場經(jīng)濟(jì)條件下的各類投資主體參與村莊規(guī)劃項目開發(fā)[15]，推動規(guī)劃的實(shí)施。

2.5 基于政策目標(biāo)達(dá)成的評估修正研究

基于政策目標(biāo)的規(guī)劃方案，除了高效的規(guī)劃實(shí)施外，還需要對規(guī)劃實(shí)施績效進(jìn)行評價。珠海幸福村居創(chuàng)建兩年多，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為政策目標(biāo)，在規(guī)劃的引領(lǐng)和“六大工程”的帶動下，大部分村莊村莊生產(chǎn)生活環(huán)境改善明顯，政策績效逐步顯現(xiàn)。珠海市在2014年底啟動了《珠海市幸福村居建設(shè)的綜合評價體系研究》的工作，從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、公共服務(wù)設(shè)施和市政設(shè)施配置、村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展等角度對幸福村居的創(chuàng)建進(jìn)程、實(shí)施成效等進(jìn)行評價與分析，并設(shè)定了珠海市創(chuàng)建幸福村居的綜合評價指標(biāo)體系與考核驗(yàn)收辦法。通過評價研究，對幸福村居創(chuàng)建政策的實(shí)施效果和價值進(jìn)行了全面的評價。

3 結(jié) 語

同一村莊短時期內(nèi)經(jīng)歷多輪村莊規(guī)劃的現(xiàn)象在我國普遍存在?！鞍l(fā)展—建設(shè)”是雙向互動的辯證關(guān)系，即發(fā)展促進(jìn)建設(shè)、建設(shè)推動發(fā)展。而“形態(tài)化”取向的村莊規(guī)劃則陷入片面強(qiáng)調(diào)“建設(shè)推動發(fā)展”的誤區(qū)。如此，要么營造出一個“發(fā)展的表象”，用“美麗的村貌”代表鄉(xiāng)村的“繁榮發(fā)展”，背后則是需要長期的維護(hù)資金投入；要么“美麗的村貌”只能停留在“圖紙空間”之中，不具有可實(shí)施性。無論哪種情況，都沒有從根本上解決鄉(xiāng)村的實(shí)際發(fā)展問題。對珠海市村莊建設(shè)的“全景式”分析顯示，村莊的規(guī)劃及發(fā)展不能采取“政府包辦式”的村莊建設(shè)，即自上而下式的、輸血式的發(fā)展模式。村莊物質(zhì)形態(tài)建設(shè)成效的取得，在于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的培育與發(fā)展，在于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視野下的整體協(xié)作與發(fā)展指引。從公共政策角度審視村莊規(guī)劃，并架構(gòu)切合地方實(shí)際的村莊規(guī)劃編制體系，對村莊規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展實(shí)施長效的管理與指引，是村莊規(guī)劃研究領(lǐng)域需要著重研究的問題，也是真正破解城鄉(xiāng)二元制并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要切入點(diǎn)。

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圖片來源：

圖1、4：作者繪制

圖2：《珠海市斗門鎮(zhèn)大濠沖村新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃》. 廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院

圖3：《珠海市斗門區(qū)斗門鎮(zhèn)大濠沖村幸福村居建設(shè)規(guī)劃》. 廣州市城市規(guī)劃勘察設(shè)計研究院

圖5：《珠海市幸福村居城鄉(xiāng)（空間）統(tǒng)籌發(fā)展總體規(guī)劃》. 珠海市規(guī)劃設(shè)計研究院

圖6：《珠海市平沙鎮(zhèn)十一社區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展研究》. 華南理工大學(xué)建筑設(shè)計研究院

圖7：《珠海市斗門區(qū)白蕉鎮(zhèn)孖灣村幸福村居建設(shè)規(guī)劃》. 浙江大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司

（編輯：申鈺文）

收稿日期：2015-10-23

作者簡介王紀(jì)武： 浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院，副教授，wangjiwu@zju.edu.cn張念思： 浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院，碩士研究生

DOI:10.13791/j.cnki.hsfwest.20160109

文 章 編 號2095-6304(2016)01-0050-06

文獻(xiàn)標(biāo)識碼B

中圖分類號TU984.11+1