進一步推進陜西“簡政放權(quán) 放管結(jié)合 優(yōu)化服務(wù)”改革的建議

劉培倉++左貴元++王彩梅++王坤

摘 要： 2014年以來，陜西省委、省政府把推進“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革放在貫徹中央“四個全面”戰(zhàn)略布局中謀劃和推進，并取得了一定成效。但仍存在簡政放權(quán)同步性、系統(tǒng)性不強，行政審批規(guī)范化、信息化水平不高，監(jiān)管機制、責(zé)任機制不完善等問題。建議加強改革的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)推進，以法治思維和方式加大改革力度，大力推進行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、信息化和基層政府承接能力建設(shè)，強化中介組織的規(guī)范與管理，制定規(guī)范、高效的監(jiān)管制度框架。

關(guān)鍵詞： 陜西； 政府職能轉(zhuǎn)變； 審批制度改革

中圖分類號： D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.001

一、陜西推進“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革的特點

（一）高度重視、統(tǒng)一部署全省“簡、放、優(yōu)”改革

陜西省委、省政府把推進“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革放在貫徹中央“四個全面”戰(zhàn)略布局中謀劃和推進。2015年6月成立了職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)小組，7月印發(fā)了《推進簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，分解落實了55項重點工作任務(wù)。同時，按照分層推進的思路，加強對市縣行政審批制度改革工作的指導(dǎo)。根據(jù)省委書記趙正永的批示，總結(jié)了渭南市簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能“6張清單、6大平臺、5項重點改革、5大監(jiān)管體系”的改革經(jīng)驗，積極推動各市縣行政審批制度改革的深入開展。全省各市縣工作力度進一步加大，紛紛出臺改革措施，并取得成效。

（二）簡政放權(quán)力度加大，企業(yè)和市場活力進一步釋放

在將國務(wù)院取消下放的審批項目承接落實到位的同時，陜西主動推進本級政府行政審批制度改革。2013年以來，經(jīng)過五批次清理，省級部門行政審批事項減少了556項，精簡比例達(dá)52.65%。公布了《省級部門行政許可項目匯總目錄》，實現(xiàn)了“目錄之外無審批”。特別是2015年5月以來，按照李克強總理提出的“五個再砍掉一批”的要求，全面清理行政審批中介事項，推進非行政許可審批事項取消的改革。同時，率先在全國推行工商注冊制度改革，實施“先照后證”和“三證合一”制度。咸陽市結(jié)合實際，將企業(yè)公章刻制許可納入改革，實現(xiàn)了“四證合一”。通過改革，大幅減少了行政審批事項，進一步降低了創(chuàng)業(yè)門檻，提高了辦事效率，使市場主體和社會活力得到釋放。截止2015年上半年，全省累計登記各類市場主體183.53萬戶，比上年同期增長17.90%，在全國排第17位。2015年上半年，全省新登記各類市場主體18.75萬戶，同比增長34.14%，在全國排第15位；全省中小企業(yè)營業(yè)收入1.3萬億，同比增長15.22%，增速居全國各省市第7位，處于全國增速“第一方陣”；全省實現(xiàn)生產(chǎn)總值7898.36億元，同比增長7.3%，超過7%的全國平均水平。

（三）簡政放權(quán)和精簡機構(gòu)編制同步推進

2014年，陜西按照國務(wù)院關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的相關(guān)規(guī)定，對省政府45個工作部門重新核定“三定”規(guī)定，整合職能交叉、相近或者簡政放權(quán)后職能弱化的機構(gòu)，共調(diào)整職能327項、精簡內(nèi)設(shè)機構(gòu)57個、核減編制632名。2015年，對省級黨群機關(guān)40個部門重新核定“三定”規(guī)定，精簡內(nèi)設(shè)機構(gòu)19個、核減編制323名。同時，市縣兩級同步推進黨政群機關(guān)機構(gòu)改革，按比例精簡內(nèi)設(shè)機構(gòu)和編制，嚴(yán)控領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。積極推進鎮(zhèn)村綜合改革，實施新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量207個。這些舉措為簡政放權(quán)提供了組織保證，鞏固了行政審批制度改革的成果。

（四）積極探索審批機制創(chuàng)新，邁出了實質(zhì)性步伐

在審批機制改革創(chuàng)新的實踐中，一方面根據(jù)《行政許可法》提出的“相對集中行政許可權(quán)制度”，探索推進部門行政審批服務(wù)科室向政務(wù)大廳集中的審批運行模式，如：省住建廳組建了綜合便民服務(wù)中心，將建筑業(yè)、質(zhì)量安全、勘察設(shè)計等分散在多個業(yè)務(wù)處室辦理的7個方面，27類專業(yè)，830多個事項納入便民服務(wù)中心，實行“一廳式”辦理。另一方面“以規(guī)范權(quán)力運行為基礎(chǔ)、以強化監(jiān)督為抓手、以便民利民為目標(biāo)”探索形成了“事進權(quán)不進、權(quán)力受監(jiān)督”“集中服務(wù)、分散權(quán)力”的新的政務(wù)大廳運作的“銅川模式”?！般~川模式”既不同于過去行政審批權(quán)分散于各部門的審批模式，又不同于審批權(quán)高度集中的“濱海模式”，而是吸收了二者的優(yōu)點，能夠最大限度地實現(xiàn)政務(wù)大廳整體性的組織管理、一體化的業(yè)務(wù)運作、無縫隙的對外服務(wù)，較好地實現(xiàn)了高效合法審批、服務(wù)便捷優(yōu)化和對權(quán)力運行的有效監(jiān)督。

（五）推動市場監(jiān)管體系建設(shè)，事中事后監(jiān)管加強

認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，加大對事中事后監(jiān)管工作的督查力度，加強對重點區(qū)域、重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)和重點產(chǎn)品的監(jiān)管，成效明顯。僅2015年上半年，全省查處食品藥品安全案件5991起，搗毀食品藥品違法窩點49個，食品藥品安全狀況得到改善。加強事中事后監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基本建成了涵蓋省市兩級的全省統(tǒng)一信用信息平臺，30個省級部門已經(jīng)與之實現(xiàn)了互聯(lián)互通。省工商局建成了全省工商部門企業(yè)信息公示平臺，實現(xiàn)了企業(yè)信息網(wǎng)上公示、查詢和監(jiān)督，與全省統(tǒng)一信用信息平臺實現(xiàn)了有效銜接和實時信息交換，為全省各級部門共享企業(yè)信用信息提供了技術(shù)支持。為了加強企業(yè)信用監(jiān)管，省政府出臺了《關(guān)于落實<企業(yè)信息公示暫行條例>促進企業(yè)誠信建設(shè)的實施意見》。同時，陜西積極探索推進大市場監(jiān)管體制、推動市場監(jiān)管體系建設(shè)，整合了縣區(qū)工商、質(zhì)監(jiān)等部門職責(zé)，成立了縣級市場監(jiān)管局。在韓城市推進綜合行政執(zhí)法體制改革試點，著力解決多頭執(zhí)法等問題。

（六）積極探索實施“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，政務(wù)服務(wù)不斷優(yōu)化

2014年以來，陜西各地借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，成為推進簡政放權(quán)改革中的最大亮點。如：寶雞、安康兩市公安部門按照“互聯(lián)網(wǎng)+交通管理創(chuàng)新”的思路，積極推進互聯(lián)網(wǎng)交通安全綜合服務(wù)管理平臺建設(shè)，預(yù)期實現(xiàn)130多項在線服務(wù)。咸陽市實施了互聯(lián)網(wǎng)“優(yōu)政四大工程”（即：網(wǎng)絡(luò)安全共享、系統(tǒng)平臺共享、信息數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)絡(luò)媒體共享工程）和惠民“六個一”項目（即：群眾辦事“一站通”、便民服務(wù)“一號通”、智慧醫(yī)療“一卡通”、治理社區(qū)“一格通”、掌上咸陽“一點通”、協(xié)同辦公“一網(wǎng)通”項目[1]），通過借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，轉(zhuǎn)變了落后的服務(wù)方式，整合了分散的服務(wù)資源，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿，把“服務(wù)群眾最后一公里”延伸到了群眾家門口、案頭電腦和掌中手機，真正落實了簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)的要求。

二、改革中存在的突出問題

（一）簡政放權(quán)同步性、系統(tǒng)性需進一步加強

橫向上不同部門共同負(fù)責(zé)審批的項目，在取消或下放審批權(quán)時缺乏溝通，沒有同步進行，企業(yè)投資建設(shè)項目審批難；個別部門認(rèn)為行政審批制度改革是牽頭單位的事，自己是改革的對象，主體作用發(fā)揮不明顯，工作中只是被動應(yīng)付?？v向上由于事權(quán)下放與財權(quán)、要素配置不配套，少數(shù)部門和部分基層由于對改革認(rèn)識不到位，行動不自覺，專業(yè)人才和經(jīng)費缺乏等原因，導(dǎo)致基層政府承接能力不足的問題日益凸顯，成為改革的“梗阻”。

（二）行政審批規(guī)范化、信息化水平需進一步提高

目前，全省在行政審批目錄編制和取消下放方面取得了一定的進展，但在規(guī)范和優(yōu)化方面，僅提出了一些原則性的要求，尚需進一步全面深入推進。一些審批項目內(nèi)部審查標(biāo)準(zhǔn)不明、內(nèi)控機制不嚴(yán)、前置要件多、程序繁雜、效率低下。由于種種原因，省級政務(wù)大廳建設(shè)滯后于改革發(fā)展需要。各地、各級政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展水平參差不齊，部分地方政務(wù)服務(wù)中心以窗口為主導(dǎo)的行政審批運行機制尚未真正建立，企業(yè)和群眾辦事依然存在“兩頭跑路、兩頭送材料”問題。行政審批事項數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)上辦事平臺建設(shè)落后于實際工作需要。

（三）事中事后監(jiān)管機制、責(zé)任機制需進一步完善

簡政放權(quán)后，盡管省級各部門，普遍具有“既放又管，放管結(jié)合”的理念，但對加強和創(chuàng)新事中、事后監(jiān)管缺乏研究，有效的監(jiān)管機制、監(jiān)管方式還沒有完全形成，在日常監(jiān)管、綜合監(jiān)管、聯(lián)動監(jiān)管等方面缺乏相應(yīng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)等；對法律、市場和技術(shù)手段運用不夠，成為取消和下放行政審批事項的軟肋；部分基層部門仍然存在“重審批、輕監(jiān)管”的意識和“嚴(yán)準(zhǔn)入、松管理”的現(xiàn)象，一些部門和地方不同程度地存在“會批不會管”的情況，有的甚至對“審批很迷戀，對監(jiān)管很迷?！?。

（四）社會中介組織管理需進一步規(guī)范

目前，我省和各市區(qū)正在集中清理行政審批中介服務(wù)事項和機構(gòu)，但對中介機構(gòu)還缺乏有效的管理制度和方法。中介機構(gòu)和服務(wù)存在底數(shù)不清、流程不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不公開等問題，導(dǎo)致企業(yè)重復(fù)評估，變相增加了行政審批難度，影響了企業(yè)效率，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。 三、進一步深化改革的建議

（一）加強改革的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)推進

1. 橫向間協(xié)同推進，避免改革的短板效應(yīng)。當(dāng)前，應(yīng)以權(quán)力下放的整體性、匹配性和有效性為重點，對省級、市級部門下放的審批事項運行情況進行綜合評價，全面評估權(quán)力運行的實際效果，提出具體的調(diào)整措施，切實解決企業(yè)群眾“上下找、兩頭跑”的問題。

2. 縱向上統(tǒng)籌推進，進一步加強對市、縣以及基層政府審改工作的指導(dǎo)。定期掌握各地工作進展，針對審改工作中存在的問題，及時研究提出處理意見，細(xì)化政策解釋，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)口徑；加強對審改工作一線人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，[2]提升政策水平及業(yè)務(wù)能力；發(fā)揮典型示范作用，以現(xiàn)場交流等形式宣傳先進市、縣的經(jīng)驗，推動全省改革深入開展。

（二）以法治思維和方式加大改革力度

1. 按照李克強總理提出的“五個再砍掉一批”的要求，進一步加大簡政放權(quán)力度，在對省市下放的權(quán)力事項運行情況進行綜合評價的基礎(chǔ)上，結(jié)合改革實際并嚴(yán)格按照《行政許可法》的規(guī)定、遵循法定權(quán)限和程序?qū)?quán)力事項進行調(diào)整和取消。

2. 加快推進非行政許可審批事項取消的改革。嚴(yán)格執(zhí)行《陜西省人民政府關(guān)于取消非行政許可審批等事項的決定》（陜政發(fā)〔2015〕38號），及時研究解決改革中出現(xiàn)的問題，保證改革過程順暢，改革措施落到實處并取得實效。

3. 加快權(quán)力清單、責(zé)任清單編制和公布工作進度。在認(rèn)真組織實施并保證按期公布權(quán)力清單、責(zé)任清單的基礎(chǔ)上，超前謀劃后續(xù)工作。要狠抓清單制度的貫徹執(zhí)行，確保清單制度落地見效。根據(jù)法律、法規(guī)的頒布、修訂、廢止以及部門職能變化，及時調(diào)整完善政府權(quán)責(zé)清單，建立動態(tài)管理機制。

4. 繼續(xù)堅持開門搞改革。要進一步創(chuàng)新思路，拓寬渠道，以多種方式廣泛征集企業(yè)、專家和社會各方的意見，提高群眾參與的組織化水平，使社會參與落到實處，真正變“政府端菜”為“群眾點菜”。

（三）大力推進行政審批標(biāo)準(zhǔn)化和信息化建設(shè)

1. 充分發(fā)揮省政務(wù)服務(wù)中心的龍頭作用，統(tǒng)籌推進政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)。將省政務(wù)大廳建設(shè)上升到進一步深入推進全省改革的戰(zhàn)略高度，加大建設(shè)力度和建設(shè)步伐。建議省政務(wù)大廳參照“銅川模式”進行建設(shè)。

2. 加大行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的力度。盡快制定《陜西省行政審批標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》，編寫“審批事項業(yè)務(wù)手冊”、“辦事指南編寫規(guī)范”，推動各級、各部門開展行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、審批流程標(biāo)準(zhǔn)化、審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

3. 推行“制度+技術(shù)”的先進理念和有效工作方式，進一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)。借鑒咸陽、銅川等地的有益經(jīng)驗，運用大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)等創(chuàng)新技術(shù)，依托電子政務(wù)平臺，整合省、市、縣三級政府的審批事項和服務(wù)資源，探索構(gòu)建省、市、縣一體化的集行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開、效能監(jiān)督、互動交流于一體的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺。

（四）切實加強基層政府承接能力建設(shè)

1. 省級各相關(guān)部門、各市、區(qū)應(yīng)組織開展下放權(quán)力“回頭看”。要認(rèn)真分析權(quán)力下放后基層承接能力不夠的主要原因，研究提出加強承接能力建設(shè)的具體方案，重點解決審批力量不足、業(yè)務(wù)能力不強、技術(shù)支撐不到位等問題，確保下放的權(quán)力事項有效落實、高效運行。

2. 進一步下放審批權(quán)限時，放權(quán)部門應(yīng)提出相應(yīng)的監(jiān)管方案，承接方應(yīng)提出承接配套的具體措施。放權(quán)部門要加強相關(guān)政策、法律法規(guī)及業(yè)務(wù)能力方面的指導(dǎo)，要定期組織專項督查，著重查找普遍性問題，研究提出改進對策，確保下放權(quán)限“放得下、接得住、管得好”。

3. 注重發(fā)揮機制的作用，提高基層部門自我改革的積極性和主動性。結(jié)合目前審改工作中積極性、主動性不高的問題，重點建立通報機制、比較機制、約談機制和倒逼機制，[2]促進基層部門提高自我改革的積極性和主動性。

（五）強化社會中介組織的規(guī)范和管理

在清理社會中介組織、摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)謀劃我省社會中介組織管理的體制、機制及制度設(shè)計。

1. 制定頒布中介組織管理的地方性法規(guī)。將社會中介組織的發(fā)展納入法制化軌道，優(yōu)化社會中介組織的發(fā)展環(huán)境，加強對社會中介組織的依法監(jiān)管。

2. 理順社會中介組織的管理體制。加快實現(xiàn)政社分開，探索社會中介組織分類管理體制；規(guī)范政府轉(zhuǎn)移程序，探索委托授權(quán)的轉(zhuǎn)移方式，協(xié)助中介組織做好轉(zhuǎn)換，使放、接、管、服務(wù)上下貫通，實現(xiàn)政府職能有效轉(zhuǎn)移。[3]

3. 健全和完善社會中介組織的管理機制。加強社會中介組織的信用管理機制建設(shè)，建立守信激勵、失信懲戒制度；建立健全對社會中介組織的監(jiān)管及中介組織承接服務(wù)的責(zé)任追究機制，強化責(zé)任意識和服務(wù)能力。

4. 提高社會中介組織自我管理能力。建立健全社會中介組織內(nèi)部治理制度及行業(yè)自律制度，完善職業(yè)道德準(zhǔn)則和懲戒措施，推動行業(yè)誠信建設(shè)，規(guī)范中介組織發(fā)展。

（六）探索制定規(guī)范、高效的監(jiān)管制度框架

1. 完善監(jiān)管依據(jù)，健全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范。盡快出臺《陜西省事中、事后監(jiān)管實施辦法》，本著“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”的原則，明確制定對企業(yè)、社會組織、審批主體等不同對象的監(jiān)管辦法、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管責(zé)任。

2. 改革完善監(jiān)管機制，推動治理模式創(chuàng)新。完善跨部門、跨區(qū)域監(jiān)管協(xié)作聯(lián)動機制，調(diào)動社會力量參與市場監(jiān)管，強化監(jiān)察、審計機關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，鼓勵支持新聞媒體、社會組織和廣大公眾參與監(jiān)督，形成監(jiān)管合力。

3. 探索打造監(jiān)管大平臺，推動監(jiān)管方式創(chuàng)新。在加快打造全省統(tǒng)一的電子政務(wù)公共平臺的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的政務(wù)信息資源系統(tǒng)；健全完善全省統(tǒng)一的信用信息平臺建設(shè)，完善市場主體信用信息記錄；建立健全守信激勵和失信懲戒制度，將市場主體的信用信息作為政府監(jiān)管的重要參考。

4. 著力提高基層監(jiān)管能力。在韓城市試點的基礎(chǔ)上，大力推行基層綜合執(zhí)法，并與基層網(wǎng)格化治理和服務(wù)機制相結(jié)合，建立監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，推動政府部門、行業(yè)協(xié)會、社會組織全面履行監(jiān)管職責(zé)。同時，明確基層相關(guān)監(jiān)管隊伍執(zhí)法資格，提升基層監(jiān)管隊伍專業(yè)化水平，加強基層監(jiān)管隊伍建設(shè)。

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[責(zé)任編輯、校對：任山慶]