長江怎么“大保護(hù)”

[欄目主持人] 湖北省社會科學(xué)院副院長、研究員秦尊文

[主持人語] 十八大以來，黨中央、國務(wù)院以改革激發(fā)活力、以創(chuàng)新增強(qiáng)動力、以開放提升競爭力，依托長江黃金水道，大力推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)這一重大國家戰(zhàn)略。2016年1月5日，習(xí)近平總書記在重慶召開推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會時指出：推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，這不僅是對自然規(guī)律的尊重，也是對經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會規(guī)律的尊重。如何貫徹落實(shí)這一精神？本期刊發(fā)拙作《長江怎么“大保護(hù)”》、中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）區(qū)域經(jīng)濟(jì)與投資環(huán)境研究中心主任鄧宏兵教授的《強(qiáng)力推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展》、湖北省社會科學(xué)院長江中游城市群研究中心副主任路洪衛(wèi)副研究員的《完善長江經(jīng)濟(jì)帶健康發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)體制機(jī)制》一組文章，就是學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記重慶講話精神的體會和建議，都站在全流域的角度，落實(shí)“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”，切實(shí)把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置。當(dāng)然，“不搞大開發(fā)”并不是不開發(fā)，而是要大力提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化水平，讓綠水青山成為金山銀山，促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶健康可持續(xù)發(fā)展。作為國家確定的“十三五”時期我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)區(qū)，長江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”將成為我國國土開發(fā)和區(qū)域發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。我們希望通過對這一問題的討論，為決策者提供借鑒，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“綠色富國、綠色惠民”的美好理想。

2016年1月5日，習(xí)近平總書記在重慶召開推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會時指出：“當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個時期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)?！绷?xí)總書記講話具有很強(qiáng)的針對性。近幾十年來，長江生態(tài)系統(tǒng)不斷退化，水域面積不斷減少，水生生物賴以繁衍、生存的環(huán)境嚴(yán)重惡化，長江物種減少、資源衰竭。國寶白鰭豚難覓蹤跡，長江鰣魚多年不見，中華鱘、白鱘數(shù)量急劇減少。特別是水污染情況比較嚴(yán)重。根據(jù)水利部門發(fā)布的最新水資源公報，劣于Ⅲ類水河長占到總評價河長的22.6%，在164個省界斷面中全年水質(zhì)劣于Ⅲ類的占10.4%，在60個重點(diǎn)湖泊中全年水質(zhì)劣于Ⅲ類的占76.7%，在1150個重要水功能區(qū)中按全指標(biāo)評價個數(shù)達(dá)標(biāo)率僅為68.5%，在評價的329個水源地中全年水質(zhì)均合格的僅占58.7%。長江流域廢污水排放量年年增長，2014年達(dá)到338.8億噸，排污主要集中在太湖水系、洞庭湖水系、鄱陽湖水系和江西湖口以下干流，中游干流和漢江、上游岷沱江支流也有一定的排污量。此外，由于部分地區(qū)地下水過量開采，致使地下水位逐年下降，形成了地下水漏斗，面積最大的長三角蘇錫常漏斗地下水埋深大于40米的范圍達(dá)到1124平方公里。保護(hù)長江流域生態(tài)環(huán)境，已經(jīng)到了刻不容緩的地步。

一、以法治手段推進(jìn)長江水污染防治

為貫徹執(zhí)行《中華人民共和國水污染防治法》，長江經(jīng)濟(jì)帶有關(guān)省市制定了嚴(yán)格的法規(guī)，如《浙江省水污染防治條例》《湖北省水污染防治條例》《湖北省漢江流域水污染防治條例》《湖南省湘江流域水污染防治條例》《江蘇省長江水污染防治條例》《江蘇省太湖水污染防治條例》《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》《巢湖流域水污染防治條例》《重慶市長江三峽庫區(qū)流域水污染防治條例》等，再如上海市委通過了《上海市水污染防治行動計劃實(shí)施方案》，云南省政府印發(fā)了《云南省水污染防治工作方案》，貴州省制定了《貴州三峽庫區(qū)上游區(qū)及影響區(qū)水污染防治規(guī)劃》，四川省也正在推進(jìn)水污染防治立法工作。

長江流域各省市關(guān)于水污染防治的法規(guī)已基本形成，關(guān)鍵是要穩(wěn)抓落實(shí)，即要堅決杜絕有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的行為。要加強(qiáng)水污染預(yù)防，排放水污染物不得超過國家或者地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo)。向水體直接或間接排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個體工商戶，必須執(zhí)行排污申報、排污許可制度。新建、改建、擴(kuò)建直接或者間接向水體排放污染物的建設(shè)項目，必須依法進(jìn)行環(huán)境影響評價。禁止違反排污許可證的規(guī)定排放水污染物，禁止餐飲、洗滌、洗車經(jīng)營者直接向水體排放污水，禁止私設(shè)暗管排污或者以其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物。嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理，加強(qiáng)南水北調(diào)水源地和飲用水源區(qū)保護(hù)，優(yōu)化沿江取水口和排污口布局。

提高違法成本是水污染治理的重中之重。建議推廣湖北省的經(jīng)驗(yàn)?！逗笔∷廴痉乐螚l例》規(guī)定：違反水污染防治法律法規(guī)造成水污染事故的，由環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限期采取治理措施消除污染；不按照要求采取治理措施或者不具備治理能力的由環(huán)境保護(hù)主管部門依法確定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)；對造成重大或者特大水污染事故的，應(yīng)責(zé)令關(guān)閉；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處上一年度從本單位取得的收入30%-50%的罰款。建設(shè)項目的水污染防治設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，擅自將主體工程投入生產(chǎn)或者使用的，由環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)、使用，直至驗(yàn)收合格，處30-50萬元罰款。受到罰款處罰，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰，或者提請縣級以上人民政府責(zé)令停產(chǎn)整頓、關(guān)閉；對排污單位主要負(fù)責(zé)人處5萬元以上10萬元以下罰款。特別是其中“按日連續(xù)處罰”和對主要負(fù)責(zé)人處罰的規(guī)定，是前所未有的，力度也是空前的?！逗笔∷廴痉乐螚l例》規(guī)定：污染水環(huán)境違法行為涉嫌犯罪的，負(fù)有水污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)及時將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。這大大提高了違法成本，增強(qiáng)了對水污染違法的震懾力。

二、全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度

強(qiáng)化水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”的先導(dǎo)作用和剛性約束，加快建立水資源水環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。落實(shí)十八屆五中全會提出的“以水定產(chǎn)、以水定城”要求，加強(qiáng)重大規(guī)劃和建設(shè)項目水資源論證，引導(dǎo)長江經(jīng)濟(jì)帶合理安排產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，推動實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。

加強(qiáng)水資源開發(fā)利用控制紅線管理。嚴(yán)格控制流域和區(qū)域取用水總量，嚴(yán)格規(guī)范取水許可審批管理，對取用水總量已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項目新增取水；對取用水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū)，限制審批建設(shè)項目新增取水。對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策或列入國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄中淘汰類的，產(chǎn)品不符合行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)的，在城市公共供水管網(wǎng)能夠滿足用水需要卻通過自備取水設(shè)施取用地下水的，以及地下水已嚴(yán)重超采的地區(qū)取用地下水的建設(shè)項目取水申請，審批機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)。

嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)。建立健全地下水監(jiān)管體系，實(shí)行地下水取用水總量控制和水位控制，加強(qiáng)地下水動態(tài)監(jiān)測。長江流域各省市人民政府要盡快核定并公布地下水禁采和限采范圍。在地下水超采區(qū)特別是長三角地區(qū)，禁止農(nóng)業(yè)、工業(yè)建設(shè)項目和服務(wù)業(yè)新增取用地下水，并逐步削減超采量，實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡。深層承壓地下水原則上只能作為應(yīng)急和戰(zhàn)略儲備水源。依法規(guī)范機(jī)井建設(shè)審批管理，限期關(guān)閉在城市公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備水井。啟動建立地下水監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)，在已有的地下水監(jiān)測工作基礎(chǔ)上，充分銜接“國家地下水監(jiān)測工程”監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)地下水監(jiān)測信息共享。

加強(qiáng)用水效率控制紅線管理。全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，建立健全有利于節(jié)約用水的體制和機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)水價改革。各項引水、調(diào)水、取水、供用水工程建設(shè)，必須首先考慮節(jié)水要求。水資源短缺、生態(tài)脆弱地區(qū)要嚴(yán)格控制城市規(guī)模過度擴(kuò)張，限制高耗水工業(yè)項目建設(shè)和高耗水服務(wù)業(yè)發(fā)展，遏制農(nóng)業(yè)粗放用水。要強(qiáng)化用水定額管理，建立用水單位重點(diǎn)監(jiān)控名錄。加快推進(jìn)節(jié)水技術(shù)改造，加大農(nóng)業(yè)節(jié)水、工業(yè)節(jié)水、城市生活節(jié)水工作力度。加快城市污水處理回用管網(wǎng)建設(shè)，逐步提高城市污水處理回用比例。

三、強(qiáng)化重要生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)與保育

加強(qiáng)森林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)。加強(qiáng)源頭區(qū)和河流兩岸防護(hù)林建設(shè)，開展重要水源地、三峽庫區(qū)、南水北調(diào)水源區(qū)、石漠化和山洪地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的陡坡耕地退耕還林，加強(qiáng)天然林、野生動植物和自然保護(hù)區(qū)、森林公園建設(shè)，強(qiáng)化生物多樣化保護(hù)。加強(qiáng)長江流域防護(hù)林建設(shè)，在管理和培育好現(xiàn)有防護(hù)林基礎(chǔ)上，通過人工造林、封山育林、退耕還林、低效林改造，營造以水源涵養(yǎng)、水土保持、護(hù)岸護(hù)堤為主導(dǎo)功能的生態(tài)防護(hù)林，打造功能穩(wěn)定的長江生態(tài)屏障。大力實(shí)施山區(qū)綠化、平原綠化、通道綠化、鄉(xiāng)村綠化和門戶綠化，著力構(gòu)建綠色生態(tài)屏障和城鄉(xiāng)綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，努力建設(shè)完備的生態(tài)安全體系。

強(qiáng)化水生態(tài)修復(fù)和保護(hù)，促進(jìn)人水和諧。進(jìn)一步健全現(xiàn)代生態(tài)水網(wǎng)體系，因地制宜推進(jìn)江河湖庫水系連通，著力構(gòu)建布局合理、生態(tài)良好，引排得當(dāng)、循環(huán)通暢，蓄泄兼籌、豐枯調(diào)劑，多源互補(bǔ)、調(diào)控自如的現(xiàn)代江河湖庫生態(tài)水網(wǎng)體系，提高水資源調(diào)控能力，改善長江生態(tài)環(huán)境容量。加強(qiáng)長江干流、主要支流河道崩岸治理，推進(jìn)鄱陽湖、洞庭湖和長江口綜合治理，開展中小河流治理，加強(qiáng)重要河流及河段堤岸加固和清淤疏浚。進(jìn)一步擴(kuò)大干支流水庫的防洪庫容，推進(jìn)長江中下游重要蓄滯洪區(qū)建設(shè)，提高重點(diǎn)防洪保護(hù)區(qū)的防洪保安能力。加強(qiáng)城市防洪排澇體系建設(shè)，強(qiáng)化山洪災(zāi)害防治。

加強(qiáng)濕地保護(hù)與恢復(fù)。完善以國際重要濕地、國家重要濕地、濕地公園和濕地自然保護(hù)區(qū)（小區(qū)）為主體的濕地保護(hù)體系。大力實(shí)施退耕還濕、退漁還濕等濕地恢復(fù)工程，擴(kuò)大濕地面積，恢復(fù)濕地功能。在全面掌握并科學(xué)分析長江流域濕地資源的前提下，合理劃定濕地保護(hù)紅線并將濕地紅線保護(hù)納入地方政府考核體系。

加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)。劃定生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域，有效遏制生物多樣性維護(hù)功能持續(xù)下降趨勢。加強(qiáng)麋鹿、金絲猴等重點(diǎn)野生動物的拯救和保護(hù)，加強(qiáng)極小種群野生動植物的保護(hù)，積極開展自然保護(hù)區(qū)建設(shè)。在重要野生植物遺傳資源分布地、重要生物廊道、野生動物遷徙停歇地等敏感區(qū)域，研究建立生物多樣性保護(hù)小區(qū)。建設(shè)生態(tài)廊道，增加重要棲息地之間的連通性，保護(hù)植被群落及生境的完整性。加強(qiáng)外來物種監(jiān)管，建立外來物種預(yù)警系統(tǒng)，提升檢疫能力，加大外來有害物種防治力度。加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因生物環(huán)境安全的檢測，建立轉(zhuǎn)基因生物環(huán)境釋放監(jiān)管機(jī)制，組織開展轉(zhuǎn)基因生物環(huán)境釋放跟蹤監(jiān)測。

加強(qiáng)水土流失治理。以小流域?yàn)閱卧?，推進(jìn)荒山綠化和水土保持工程。強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督管理，嚴(yán)格實(shí)行水土保持“三同時”制度。建立健全水土保持、建設(shè)項目占用水利設(shè)施和水域等補(bǔ)償制度。大力實(shí)施重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)生態(tài)自然修復(fù)和預(yù)防保護(hù)，加快水土流失及巖溶地區(qū)石漠化治理，實(shí)施退耕還林還濕，恢復(fù)河湖生態(tài)功能，建設(shè)沿江、沿河、環(huán)湖水資源保護(hù)帶、生態(tài)隔離帶，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)和水土保持能力。

四、大力提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化水平

加快推進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級。首先，壯大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模。加快制定長江經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方案，以沿江國家級、省級開發(fā)區(qū)為載體，以大型企業(yè)為骨干，打造電子信息、高端裝備、汽車、家電、紡織服裝等世界級制造業(yè)集群。其次，堅決實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加大淘汰落后或過剩產(chǎn)能力度。加快淘汰電力、鋼鐵行業(yè)以及化肥、電解鋁、鐵合金、水泥、平板玻璃、造紙、紡織等行業(yè)落后產(chǎn)能，重點(diǎn)加強(qiáng)城市小鍋爐、小熱電、小化工等專項治理工作。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，妥善做好淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)的職工安置和相關(guān)穩(wěn)定工作。再次，深入推進(jìn)“兩化融合”。重點(diǎn)支持傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)應(yīng)用信息技術(shù)、產(chǎn)品和裝備，發(fā)揮影響力大、創(chuàng)新能力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)鏈帶動作用明顯的骨干企業(yè)在“兩化融合”中的示范作用。

加快發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。保護(hù)和利用好長江流域?qū)氋F農(nóng)業(yè)資源，推進(jìn)國家有機(jī)食品生產(chǎn)基地建設(shè)，建設(shè)一批生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)。推行種植業(yè)清潔生產(chǎn)。進(jìn)一步加大測土配方施肥的推廣力度，加強(qiáng)緩釋肥的推廣使用，指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)施用配方肥。嚴(yán)格控制農(nóng)藥污染，全面禁止使用高毒高殘留農(nóng)藥，加強(qiáng)替代產(chǎn)品和技術(shù)的研究推廣。在畜禽養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模較大區(qū)域，建立一批標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖小區(qū)，使畜禽養(yǎng)殖從低水平、分散性養(yǎng)殖向規(guī)模化、集約化、生態(tài)化養(yǎng)殖發(fā)展。根據(jù)水域、灘涂等資源狀況，確定合理的養(yǎng)殖規(guī)模、養(yǎng)殖方式，建設(shè)一批清潔水產(chǎn)養(yǎng)殖基地。大力推廣循環(huán)生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化和產(chǎn)業(yè)化。

加快發(fā)展服務(wù)業(yè)。一是優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。優(yōu)先發(fā)展以物流、金融、科技、商務(wù)為代表的集約高效、綠色低碳的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，積極推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)、農(nóng)業(yè)的互動融合發(fā)展，提升科技服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐能力。要特別注重發(fā)展綠色航運(yùn)業(yè)，通過“油改汽”等措施減輕航運(yùn)船舶對長江水體的污染。二是積極發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)。拓展服務(wù)領(lǐng)域，重點(diǎn)促進(jìn)商貿(mào)、旅游、文化、體育、房地產(chǎn)、家庭服務(wù)的繁榮發(fā)展，滿足廣大人民群眾多層次、多樣化的需求。三是培育壯大新興服務(wù)業(yè)。推進(jìn)動漫、通用航空、軟件與服務(wù)外包、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)，搶占新興服務(wù)業(yè)發(fā)展制高點(diǎn)。

[責(zé)任編輯：馬昌運(yùn)]