包容性發(fā)展下政府績效評估的困境及改革路徑

劉濤，閏彩霞

（1.華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院，上海 200237；2.華東理工大學(xué)社會學(xué)博士后科研流動站，上海 200237）

包容性發(fā)展下政府績效評估的困境及改革路徑

劉濤1，2，閏彩霞1，2

（1.華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院，上海 200237；2.華東理工大學(xué)社會學(xué)博士后科研流動站，上海 200237）

針對中國傳統(tǒng)政府績效評估不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題，對包容性發(fā)展的發(fā)展理念和發(fā)展方式進(jìn)行分析。研究認(rèn)為，應(yīng)對傳統(tǒng)政府績效評估中的經(jīng)濟(jì)增長速度與增長數(shù)量等指標(biāo)進(jìn)行改革和調(diào)整；用包容性發(fā)展精神價值取代傳統(tǒng)評估價值理念，彰顯績效評估人本性、公正性、發(fā)展性與民主性以消解評估困境；用包容性發(fā)展精神引領(lǐng)轉(zhuǎn)變評估理念、創(chuàng)新評估體制機(jī)制以及踐行包容性發(fā)展戰(zhàn)略，深化推進(jìn)政府績效評估改革與完善，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展包容性。

包容性發(fā)展；政府績效評估；改革；治道路徑

黨的十八大以來，黨中央多次強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，改革績效管理。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，積極適應(yīng)新常態(tài)，必須統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，打造以人為本的包容性發(fā)展。當(dāng)前中國許多地方政府績效考核仍然十分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長速度和增長數(shù)量的決定性作用，甚至是唯經(jīng)濟(jì)決定論。這種長期唯經(jīng)濟(jì)指標(biāo)或者以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為重心的評估模式呈現(xiàn)出非持續(xù)性和非協(xié)調(diào)性特征，不利于經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，必然對其深化改革。黨的十八屆三中全會明確指出：“要嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致?！保?］這是對政府績效改革做出的具體部署，推進(jìn)這一改革必須打破傳統(tǒng)評估模式，尤其是堅持包容性發(fā)展的價值與理念，建構(gòu)一種新型高效的評估體制。

一、包容性發(fā)展的戰(zhàn)略地位及其精神內(nèi)涵

以習(xí)近平總書記為核心的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人曾明確指出要用包容性發(fā)展代替經(jīng)濟(jì)增長主義，并逐漸成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略思維。在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第六次會晤大會上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)我們要調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)更包容性發(fā)展。李克強(qiáng)總理在第24屆世界經(jīng)濟(jì)論壇非洲峰會上也指出包容性發(fā)展已成為世界普遍認(rèn)同的發(fā)展理念，一國之內(nèi)實現(xiàn)就業(yè)、公平和平衡發(fā)展是包容性發(fā)展，國家和地區(qū)之間平衡發(fā)展也是包容性發(fā)展。包容性發(fā)展與科學(xué)發(fā)展觀一脈相承，內(nèi)在統(tǒng)一，凝聚了幾代黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體的艱辛探索。當(dāng)前，中國正處于經(jīng)濟(jì)社會急劇轉(zhuǎn)型期，走包容性發(fā)展道路顯得尤為迫切與重要，必須深刻把握其精神蘊涵，特別是在發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展理念、發(fā)展方式、發(fā)展機(jī)制等方面要體現(xiàn)發(fā)展的“包容性”。

第一，從目標(biāo)上看，包容性發(fā)展體現(xiàn)了以人為本的發(fā)展目標(biāo)，堅持一切發(fā)展為了人?！鞍菪园l(fā)展突出社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的在于以人為本?！保?］“它是關(guān)系到人本發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展以及和諧持續(xù)發(fā)展的新戰(zhàn)略，基本要義在于讓每個人擁有自由平等的發(fā)展機(jī)會，讓最大多數(shù)人共享改革發(fā)展的成果?！保?］從世界范圍看，包容性發(fā)展就是要使全球化、區(qū)域化、經(jīng)濟(jì)一體化帶來的利益和好處，惠及所有國家，使經(jīng)濟(jì)增長所產(chǎn)生的效益和財富，惠及所有人群，特別是要惠及弱勢群體和欠發(fā)達(dá)國家。從中國發(fā)展看，包容性發(fā)展就是要使經(jīng)濟(jì)發(fā)展回歸以人為本的發(fā)展本意，其目的不是單純追求GDP的增長，而是使經(jīng)濟(jì)的增長和社會的進(jìn)步以及人民生活的改善實現(xiàn)同步進(jìn)行，并且追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展?！鞍菪园l(fā)展把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式與改善民生聯(lián)系起來，進(jìn)一步明確了轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的根本出發(fā)點是以人為本，而衡量轉(zhuǎn)變發(fā)展方式成功不成功、成效大小的一個根本標(biāo)準(zhǔn)就是看民生保障和改善的狀況?！保?］“關(guān)心群眾生產(chǎn)生活，是堅持以人為本的必然要求，也是促進(jìn)社會和諧的必然要求?！保?］包容性發(fā)展將社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展放到同等重要甚至更為重要的地位，要求大力推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)，強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與改善民生的內(nèi)在關(guān)系。這種內(nèi)在關(guān)系以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為著力點，把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為發(fā)展宗旨。

第二，從理念上看，包容性發(fā)展打造了公平正義的發(fā)展理念，堅持一切發(fā)展成果由人民共享?！鞍菪园l(fā)展實質(zhì)上是一種在經(jīng)濟(jì)增長過程中通過倡導(dǎo)和保證機(jī)會平等使增長成果能廣泛惠及所有民眾的發(fā)展理念和理論體系?！保?］它與傳統(tǒng)狹隘性發(fā)展的重要區(qū)別在于將公平正義作為自己的發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)發(fā)展的公平性、公正性和共享性。“公平性是指社會公眾在實現(xiàn)自己的人生價值方面機(jī)會均等；公正性是指社會公正，表現(xiàn)為公共政策的合理性和公共權(quán)力運行的合法性，目的是實現(xiàn)社會正義；共享性是指社會公眾都能平等地享受到經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的成果?！保?］包容性發(fā)展不僅強(qiáng)調(diào)發(fā)展機(jī)會的公平正義、發(fā)展過程的公平正義，而且強(qiáng)調(diào)發(fā)展結(jié)果的公平正義。胡錦濤同志指出：“實現(xiàn)包容性發(fā)展要堅持社會公平正義，著力促進(jìn)人人平等獲得發(fā)展機(jī)會，不斷消除人民參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果方面的障礙；堅持以人為本，著力保障和改善民生，努力做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享?！保?］但是，市場經(jīng)濟(jì)體制下，在收入分配過程中，由于各種制度性因素、體制性因素和結(jié)構(gòu)性因素的存在，導(dǎo)致發(fā)展成果的普惠性和共享性程度較低，與公平正義的社會主義制度首要價值相背離。包容性發(fā)展要求加大對初次分配和再分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實現(xiàn)工資增長與勞動生產(chǎn)率提高同步、居民收入增長與經(jīng)濟(jì)增長同步，從而確保發(fā)展的普惠共享性，實現(xiàn)社會公平正義。

第三，從主體上看，包容性發(fā)展建構(gòu)了共同參與的治理機(jī)制，堅持一切發(fā)展依靠人民群眾。在發(fā)展主體上，包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)主體的多元性，摒棄傳統(tǒng)發(fā)展主體的單一性思維。傳統(tǒng)發(fā)展認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推動社會進(jìn)步更多是政府的職責(zé)，與社會民眾和社會群團(tuán)組織并無多大關(guān)系。這一方面容易導(dǎo)致政府權(quán)力過大及腐化，另一方面也容易致使政府責(zé)任的超載、行為失效?！耙话阏J(rèn)為，一個體現(xiàn)并促進(jìn)公平、效率和合作的良好的社會治理模式，應(yīng)包括3種激勵機(jī)制，即政府機(jī)制（體現(xiàn)公平與正義）、市場機(jī)制（體現(xiàn)競爭與效率）和社會機(jī)制（體現(xiàn)信任與合作）?！保?］包容性發(fā)展倡導(dǎo)3種機(jī)制共同發(fā)展，相互作用，“尤其要更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用”［10］。西方發(fā)達(dá)國家興起的新公共管理與新公共服務(wù)運動也證明，不僅市場會失靈，而且政府也會失靈，即經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要政府、市場、公民社會三者相互信任，通力合作。包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)社會主體不僅有權(quán)參與發(fā)展目標(biāo)的設(shè)計和制定，而且有權(quán)參與發(fā)展政策貫徹落實的監(jiān)督與管理，還有權(quán)參與發(fā)展成果的考核、分配與處理。三者在共同治理中各司其職，政府保障社會公平與正義，解放與增強(qiáng)社會活力、動力；市場社會主體實現(xiàn)信任、合作、競爭、效率價值。

第四，從過程方式看，包容性發(fā)展確立了全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展路徑方式，堅持一切發(fā)展長治久安?！鞍菪园l(fā)展重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這種發(fā)展一定是一種全面協(xié)調(diào)的發(fā)展，而不僅僅局限在經(jīng)濟(jì)增長之上?！保?1］它強(qiáng)調(diào)推進(jìn)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，并將其貫穿到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全過程和各個領(lǐng)域。它與“科學(xué)發(fā)展觀”“和諧社會”等創(chuàng)新理念是一脈相承的，也是推動科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧的內(nèi)在要求，并以實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展為出發(fā)點和歸宿。一方面，包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展的全面性。從個人角度看，不僅注重人的物質(zhì)層面的發(fā)展，而且更加重視人的精神層面和文化層面的發(fā)展。從社會角度看，包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面的發(fā)展。另一方面，與傳統(tǒng)發(fā)展模式呈現(xiàn)的不協(xié)調(diào)、不連貫、不平衡特征不同，包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，即經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)、區(qū)域發(fā)展相協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)發(fā)展相協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人的發(fā)展以及與生態(tài)環(huán)境發(fā)展相協(xié)調(diào)。再一方面，包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)性。“包容性發(fā)展要求將經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展融入可持續(xù)發(fā)展之中”［12］，它不僅注重發(fā)展的當(dāng)前效應(yīng)，而且注重發(fā)展的長遠(yuǎn)、持久效應(yīng)，并將長遠(yuǎn)、持久效應(yīng)的實現(xiàn)作為檢視當(dāng)前發(fā)展成效的重要依據(jù)，尤其主張建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與模式。

二、傳統(tǒng)政府績效評估困境

傳統(tǒng)政府績效評估是一種與經(jīng)濟(jì)增長主義相適應(yīng)的對政府政績及其有效性進(jìn)行評價的體系。然而，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中，尤其是在以發(fā)展方式取代增長方式的關(guān)鍵時期，這一傳統(tǒng)政府績效評估問題日益突出，成為影響經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)發(fā)展的一個重要因素。如何消解這些評估問題，必須增強(qiáng)評估的包容性。這些問題主要表現(xiàn)為4個方面。

第一，傳統(tǒng)績效評估存在以內(nèi)在封閉行為維護(hù)政府自身利益的困境，致使人本價值缺失。以人為本是政府績效評估的核心價值理念。正如馬克思主義強(qiáng)調(diào)，一切發(fā)展終究都是為了實現(xiàn)人的發(fā)展，也就是為了實現(xiàn)人的自由解放。中國是后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家，政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中長期處于主導(dǎo)地位，容易造成政府與民眾關(guān)系脫節(jié)、人本價值的缺失。在這種價值取向的驅(qū)使下，政府績效評估活動往往從政府自身發(fā)展需求出發(fā)，相對缺乏對社會、公眾以及企業(yè)的利益考慮，在某種程度上甚至?xí)鲆暽鐣?、公眾的需求及利益。這就導(dǎo)致政府績效評估活動停留于政府自身的活動，或者政府領(lǐng)導(dǎo)的個人行為，是一種封閉性、僵硬化活動。其突出的表現(xiàn)是以上級領(lǐng)導(dǎo)的滿意度、以部門利益和集團(tuán)利益為衡量指標(biāo)，而人民生活水平的提高、民生狀態(tài)的改善、人民幸福感的提升難以持續(xù)或者居于其后。

第二，傳統(tǒng)績效評估存在以經(jīng)濟(jì)增長論政績的困境，致使經(jīng)濟(jì)價值泛化與效率強(qiáng)化。公平正義是社會主義制度的首要價值理念，它體現(xiàn)在社會主義國家制度的各個領(lǐng)域與層面。政府績效評估作為社會主義國家制度的實踐與運用，必然要體現(xiàn)公平正義的首要價值。然而，傳統(tǒng)政府績效評估使經(jīng)濟(jì)價值泛化，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率，效率原則重于公平正義原則，將經(jīng)濟(jì)增長作為考核政府效能的主導(dǎo)指標(biāo)。“官出數(shù)字，數(shù)字出官”成為中國政府行為的普遍現(xiàn)象。在這一理念指導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)增長與社會公平正義調(diào)配困難，經(jīng)濟(jì)增長不但難以減少與消除社會不公平、不正義，反而會致使這一狀況惡化。正如景躍進(jìn)所說：“由于過去非包容性的發(fā)展，加之制度的缺陷等多重因素，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的錯位，以及不同利益主體在利益關(guān)系上的對立甚至仇視?！保?3］尤其是機(jī)會公平、過程公平、結(jié)果公平在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式下讓位于快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加之資本效率對社會各領(lǐng)域的無限侵入，致使貧困人口與弱勢群體的收入狀況、財富分配狀態(tài)改善進(jìn)程緩慢，而且公平要素在政府績效評估中占有少量權(quán)數(shù)，不足以彰顯社會主義國家公平正義性。

第三，傳統(tǒng)績效評估存在注重經(jīng)濟(jì)單一增長的困境，致使發(fā)展非科學(xué)性與非持續(xù)性?！爸袊叨戎匾暯?jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?！保?4］然而，在傳統(tǒng)政府績效評估過程中，經(jīng)濟(jì)價值取向扮演著極其重要的角色。經(jīng)濟(jì)原則或者資本原則除了是市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要原則，更滲入到政治、文化、社會、生態(tài)領(lǐng)域。“資本原則一旦侵入政治領(lǐng)域，容易產(chǎn)生權(quán)錢交易、政治腐化、公信力下降；資本原則一旦侵入社會生活領(lǐng)域，容易帶來公平正義喪失、社會風(fēng)氣下降、倫理道德敗壞；資本原則一旦侵入文化領(lǐng)域，容易帶來文化墮落、文明消退；資本原則一旦侵入生態(tài)領(lǐng)域，容易帶來生態(tài)破壞、環(huán)境惡化?！保?5］傳統(tǒng)政府績效評估以經(jīng)濟(jì)增長為單一或主導(dǎo)指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的公共性、綜合性指標(biāo)缺失。具體講，重視經(jīng)濟(jì)增長的總量，忽視社會公眾收益的增量；重視城市化建設(shè)，忽視鄉(xiāng)村發(fā)展；重視硬件建設(shè)，忽視軟件發(fā)展；重視當(dāng)前發(fā)展，忽視長遠(yuǎn)發(fā)展；重視顯性業(yè)績，忽視潛在業(yè)績等。在正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人口增長與資源利用、生態(tài)保護(hù)的關(guān)系上，傳統(tǒng)政府績效評估難以跳出先破壞后治理、邊治理邊破壞的窠臼。

第四，傳統(tǒng)績效評估存在強(qiáng)化政府主導(dǎo)行為的困境，致使公民參與缺乏和不足。公民參與是政府績效評估的內(nèi)在價值理念?；鶎用裰髦卫怼⒂行蚬駞⑴c事關(guān)政治包容性與社會生機(jī)活力。“擴(kuò)大社會主義民主、拓展公民參與渠道，能更好地保障人民權(quán)益和社會公平正義?！保?6］傳統(tǒng)政府績效評估作為政府的封閉性活動，非政府組織、社會公眾難以參與到評估活動中。在評估中，政府處于主導(dǎo)性地位，信息公開、渠道建立、形式設(shè)置等是以政府事先設(shè)置為基礎(chǔ)，公眾缺乏選擇的權(quán)利與資格。在這種價值理念的指導(dǎo)下，政府績效評估的“全能主義”日益膨脹，政府部門及其官員不僅很難以平常心面對社會公眾的參與，而且更難以接納社會公眾對其的監(jiān)督與評價，甚至置若罔聞。其突出的表現(xiàn)是政府既是“策劃者”又是“辦事者”，既是“裁判員”又是“運動員”，摒除了其他社會主體參與評估的權(quán)利。在政府績效評估中，公民參與性缺失、其他主體被邊緣化，其結(jié)果容易導(dǎo)致評估的非科學(xué)化與非民主化，政府績效的可信度與公眾滿意度也會下降。

由以上幾方面可知，傳統(tǒng)政府績效評估存在諸多形式的問題，這些問題有一定的歷史原因，也深受舊有體制的影響。它們越來越不符合經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會發(fā)展、政府自身建設(shè)與國家治理的需要，尤其是與現(xiàn)代評估價值、精神相背離，帶來了嚴(yán)重的發(fā)展危機(jī)與治理危機(jī)。進(jìn)一步看，當(dāng)前我們所面臨的在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展中產(chǎn)生的問題，在很大程度上就是因為對發(fā)展本身認(rèn)識不到位，對評估本身看待不全面，缺乏發(fā)展包容性。特別是長期在這樣一種傳統(tǒng)發(fā)展模式與評估模式的相互“勾結(jié)”與作用下，已經(jīng)使得各種問題日積月累，長期沒能得以徹底糾正。更為嚴(yán)重的是，這樣一種績效評估范式使主動預(yù)防問題向被動治理問題轉(zhuǎn)變，增加了問題的復(fù)雜性與難度，其改革的緊迫性逐步上升，不得不以包容性發(fā)展精神為引領(lǐng)，推進(jìn)政府績效評估深化改革，以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的包容性。

三、深化改革政府績效評估的路徑

包容性發(fā)展與政府績效評估是相輔相成、辯證統(tǒng)一的，其價值也與政府績效評估內(nèi)在本真價值一脈相承。它所蘊含的以人為本、公平正義、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)與民主參與的多元價值，有利于促進(jìn)政府績效評估科學(xué)化、規(guī)范化與民主化建設(shè)。當(dāng)前，我們越來越需要以包容性發(fā)展精神為引領(lǐng)，推進(jìn)政府績效評估深化改革以化解評估危機(jī)，這是突破傳統(tǒng)績效評估體制困境與深化轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式的關(guān)鍵一招。

第一，首要的是深化轉(zhuǎn)變評估價值理念，在政府本位、物本主義與片面發(fā)展上有所突破，突出評估包容性。用包容性發(fā)展代替?zhèn)鹘y(tǒng)狹隘增長主義，不斷轉(zhuǎn)變政府績效評估理念，是深化政府績效改革的前提和關(guān)鍵。一方面要推進(jìn)政府本位向社會本位轉(zhuǎn)變，“真正更新觀念，轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府改革”［17］。在包容性發(fā)展引領(lǐng)下，開展政府績效評估要突出社會與公民本位思想，強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)意識，提高公共服務(wù)質(zhì)量，堅持政府績效評估的公共服務(wù)精神。尤其要以服務(wù)社會、服務(wù)公民為本位，推進(jìn)全能政府向有限政府、人治政府向法治政府、管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，突出政府的效能、服務(wù)和責(zé)任，并將其作為重要的評估指標(biāo)。另一方面要推進(jìn)物本主義向人本主義轉(zhuǎn)變?！爱?dāng)代公共行政產(chǎn)生的諸多問題都可以追根溯源——它在傳統(tǒng)上過少關(guān)注社會公平，過少關(guān)懷相對弱勢群體的福利改進(jìn)”［18］，“忽視人本主義原則，沒有任何科學(xué)意義”［19］。因此，評估制度方法的制定與執(zhí)行要以人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點，依據(jù)最廣大人民的根本利益而不是GDP數(shù)字來制定發(fā)展政策和處理發(fā)展中的問題，如收入分配問題、住房問題、教育問題、就業(yè)問題等。要堅持以人為中心、以服務(wù)為中心的評估導(dǎo)向，大力推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)，不斷促進(jìn)公共服務(wù)均等化，保障社會公平正義，這是衡量政府績效的最好標(biāo)準(zhǔn)。要推進(jìn)片面發(fā)展向全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)狹隘發(fā)展將經(jīng)濟(jì)增長作為發(fā)展的終極目標(biāo)，單純追求經(jīng)濟(jì)增長的片面發(fā)展效益，不僅忽視了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會與生態(tài)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，而且忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展最終是為了社會進(jìn)步和人類自由解放?！鞍菪园l(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心基礎(chǔ)上的政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)全面進(jìn)步的過程?！保?0］這是一條強(qiáng)調(diào)堅持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的發(fā)展之路。因此，評估政府績效，要堅持經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)，形成經(jīng)濟(jì)富強(qiáng)、政治民主、文化繁榮、社會公正、生態(tài)良好的發(fā)展效應(yīng)。

第二，關(guān)鍵的是銳意創(chuàng)新評估體制與機(jī)制，在指標(biāo)設(shè)定、平臺建設(shè)與責(zé)任追究上有所創(chuàng)新，彰顯評估包容性。在推進(jìn)政府績效評估理念轉(zhuǎn)變的同時，也要努力推動評估體制與機(jī)制的創(chuàng)新，尤其要“建立科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系和評估機(jī)制”［10］。

具體看，一要科學(xué)設(shè)立評估指標(biāo)體系。設(shè)定政府績效評估指標(biāo)必須體現(xiàn)包容性價值，摒棄傳統(tǒng)指標(biāo)的泛經(jīng)濟(jì)性和定性化，既要有經(jīng)濟(jì)、效率指標(biāo)，也要有效果、效益指標(biāo)，還要有公平正義等價值指標(biāo)。但是，“檢查評估工作，要依據(jù)法規(guī)制度確立的標(biāo)準(zhǔn)，不能把離開條令條例搞高指標(biāo)混同于高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，不能把違背規(guī)章制度搞華而不實的東西作為新經(jīng)驗、新創(chuàng)造加以肯定”［17］。尤其是量化定性指標(biāo)，制定具體化的操作事項或者實施辦法，避免評估的主觀性和片面性，比如，應(yīng)具體明確要做什么，做到什么程度，達(dá)到什么樣的效果等。關(guān)鍵是合理分配各項指標(biāo)權(quán)重，當(dāng)前社會效益、公共服務(wù)、公平正義等已躍居追求投入產(chǎn)出比率最大化的經(jīng)濟(jì)效率指標(biāo)之上，因此，在指標(biāo)權(quán)重分配上，效益與服務(wù)指標(biāo)比重應(yīng)該有所加大與提升。

二要努力創(chuàng)建多方參與評估平臺?！鞍凑债?dāng)前的公共治理理論，治理不再是政府自身自上而下的單向度活動，社會公眾作為重要的互動力量日益參與到政府的治理過程之中，并發(fā)揮著越來越重要的主動作用。”［21］但是，由于當(dāng)前政府信息透明度、公開性不夠強(qiáng)，社會公眾與團(tuán)體組織等外部評估所占比重和作用發(fā)揮受到較為嚴(yán)重的限制。所以，創(chuàng)建多方參與評估平臺，需要加強(qiáng)透明政府和電子政務(wù)建設(shè)，拓寬政府信息公開的領(lǐng)域、渠道和增強(qiáng)時效性，保障外部評估主體參與評估的基本信息權(quán)；不斷放開限制，提高對評價和監(jiān)督的認(rèn)識，不以權(quán)壓人、打擊報復(fù)，尤其要允許社會公眾、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺、民間機(jī)構(gòu)在法律法規(guī)范圍內(nèi)對政府績效做出評價和監(jiān)督；努力推進(jìn)第三方評估運行機(jī)制的創(chuàng)建，將政府績效評估事宜交由具有評估資格的第三方負(fù)責(zé)，以確保評估的獨立性、公平性和合理性。

三要日益健全責(zé)任追究機(jī)制。它是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，是對現(xiàn)行政府監(jiān)督體系的必要保障。政府績效評估過程，實際上就是對政府履職盡責(zé)進(jìn)行檢視的過程，或者是對政府履職情況進(jìn)行監(jiān)督的過程?！坝绕湟∪孕姓组L為重點的行政問責(zé)制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力。”［10］具體講，要制定明晰的責(zé)任追究指標(biāo)，責(zé)任指標(biāo)的確定應(yīng)注重執(zhí)政為民理念，強(qiáng)調(diào)社會和諧與生態(tài)保護(hù)，并與黨紀(jì)指標(biāo)相結(jié)合。還要健全相關(guān)的法律追懲制度，因為“法治日益成為現(xiàn)代國家建構(gòu)的關(guān)鍵，……法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路”［22］。這就要盡快出臺《行政過錯責(zé)任追究條例》《道德責(zé)任規(guī)范》等相關(guān)法律法規(guī)，即責(zé)任追究必須用法律制度說話，用制度和法律強(qiáng)制政府主體盡職盡責(zé)，為社會公共利益服務(wù)。尤其要加強(qiáng)對責(zé)任主體的教育管理工作，建立一種能上能下的干部淘汰機(jī)制，對于公眾強(qiáng)烈要求下臺、懲罰的應(yīng)予以高度重視和認(rèn)真處理。

第三，根本的是著力踐行包容性發(fā)展戰(zhàn)略，在政府職能重心轉(zhuǎn)變、服務(wù)型政府建構(gòu)與公民社會培育上有所超越，實現(xiàn)評估包容性。包容性發(fā)展不僅體現(xiàn)為一種發(fā)展理念，而且體現(xiàn)為一種發(fā)展方式，更是一種發(fā)展戰(zhàn)略的深刻展現(xiàn)。政府績效評估是包容性發(fā)展戰(zhàn)略中的重要一環(huán)，它承載著對包容性發(fā)展戰(zhàn)略實施的檢視功能。在政府績效評估過程中，政府職能轉(zhuǎn)變的實現(xiàn)程度以及服務(wù)型政府建設(shè)的實際功效逐漸成為評價效能政府的重要依據(jù)，也是貫徹落實包容性發(fā)展戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)。因此，必須推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府建構(gòu)，尤其是加強(qiáng)政府、市場、社會協(xié)作共治，不斷增強(qiáng)政府績效評估包容性，這些都是當(dāng)前全面深化改革不得不有所超越的重要內(nèi)容。

這主要體現(xiàn)在：一要深化推進(jìn)政府職能重心轉(zhuǎn)變，由以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)與社會建設(shè)并重，并且更加重視以改善民生為重點的社會建設(shè)?；仡欀袊鐣l(fā)展和建設(shè)的歷程，可以看出社會建設(shè)和發(fā)展遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展，這是包容性發(fā)展特別強(qiáng)調(diào)的問題。“六五”前政府對社會發(fā)展領(lǐng)域的部署基本是空白，“六五”才將社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并提，到了“九五”才有社會發(fā)展專項計劃。改革開放以來，黨和政府將工作重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。但是，公平正義問題、發(fā)展不平衡問題、生態(tài)破壞問題、環(huán)境污染問題、利益失衡等社會問題，成了制約中國特色社會主義建設(shè)與發(fā)展的重要因素。所以，必須推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)，加強(qiáng)各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)、各個方面全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)建設(shè)與發(fā)展。

二要大力加強(qiáng)服務(wù)型（治理型）政府建設(shè)的力度，提高政府服務(wù)社會、服務(wù)人民的效果和質(zhì)量?！皩φ畞碇v，不僅要增強(qiáng)服務(wù)理念與改進(jìn)服務(wù)方式，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能，為群眾和基層提供方便快捷優(yōu)質(zhì)服務(wù)，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，切實轉(zhuǎn)變職能、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、明確責(zé)任、提高效能，創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)方式，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系?！保?］當(dāng)前，尤其要加快推進(jìn)公共服務(wù)均等化建設(shè)，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆偏遠(yuǎn)地區(qū)與貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，保障公民合法權(quán)益和社會公平正義。關(guān)鍵是圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系，為強(qiáng)化政府公共服務(wù)能力奠定堅實的財力基礎(chǔ)。

三要積極培育公民社會，為公民社會組織建設(shè)與發(fā)展提供優(yōu)化的政策環(huán)境、制度環(huán)境、法制環(huán)境。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，各類非政府組織如社會團(tuán)體、基金會組織、民辦非企業(yè)單位逐漸成為經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)發(fā)展重要力量，其作用日益突顯。未來治理必然要求突破現(xiàn)有的管理體制與機(jī)制以增強(qiáng)發(fā)展效益，不斷探索政府—市場—社會體制格局、制度格局、機(jī)制格局的建設(shè)，即“政府治理體制改革釋放市場活力與動力，良性發(fā)展的市場培育自治社會，社會自治又推進(jìn)政府權(quán)力逐步回歸社會，三者相互促進(jìn)共同治理的格局”［23］，進(jìn)而推進(jìn)以社會治理、市場治理、政府治理為主要內(nèi)容的國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，逐步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的包容性。

四、結(jié)語

包容性發(fā)展是對傳統(tǒng)發(fā)展路徑的一次革新，符合人類社會發(fā)展的規(guī)律，逐漸成為世界各國共同倡導(dǎo)與遵循的發(fā)展理念與目標(biāo)價值。當(dāng)前，在全面深化改革以及經(jīng)濟(jì)新常態(tài)形勢下，努力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康、可持續(xù)發(fā)展，日益需要以包容性發(fā)展精神為指引推進(jìn)政府績效評估改革，轉(zhuǎn)變單純注重經(jīng)濟(jì)增長速度與數(shù)量以及政府全能主導(dǎo)的評估理念與做法，不斷推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化與生態(tài)等全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為人民群眾創(chuàng)造更多更好的發(fā)展條件，增進(jìn)民眾共享改革發(fā)展的成果與福利。

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On dilemma and reform ing path of government performance evaluation under inclusive development

LIU Tao1，2，RUN Cai-xia1，2
（1.Institute of Humanities，East China University of Science and Technology，Shanghai200237，China；2.Post-doctoral Programme in Sociology，East China University of Science and Technology，Shanghai200237，China）

Aimed at discordant and unsustainable problems in traditional Chinese government performance evaluation，development concept and mode of inclusive development were analyzed.The results show that the indicators including econmoic growth rate and amount in the tradition government performance evaluation should be reformed and adjusted.The spirital value of inclusive development is used to displace traditional concept in evaluating value，which eliminates the evaluation dilemma through presenting the characteristics of people orientation，justice，development and democracy in performance evaluation.Taking inclusive development spirit to guide the transition of performance concept，make an innovation in evaluation mechanism and fulfill the strategies of inclusive development，the government performance evaluation reform and improvement can be deepened and promoted，continously enhancing the inclusiveness of economy and society development.

inclusive development；government performance evaluation；reform；governance path

D630

：A

：1671-6248（2016）04-0056-06

2016-07-01

全國教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2015年度教育部重點課題（DKA150211）

劉濤（1984-），男，江西峽江人，講師，法學(xué)博士，博士后。