福利政策視角下社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)關(guān)鍵議題的反思*

陳為智

（青島科技大學(xué)法學(xué)院，山東青島266061）

福利政策視角下社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)關(guān)鍵議題的反思
*

陳為智

（青島科技大學(xué)法學(xué)院，山東青島266061）

社區(qū)居家養(yǎng)老是典型的自上而下政府主導(dǎo)型養(yǎng)老模式，屬于補(bǔ)缺型老年福利政策。結(jié)合地方經(jīng)驗(yàn)，在政府承擔(dān)有限社會(huì)福利責(zé)任社會(huì)政策范式下反思，我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在基層制度安排缺位、績(jī)效導(dǎo)向、服務(wù)主體不明，服務(wù)權(quán)責(zé)不清、服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)需求不相契合等關(guān)鍵問(wèn)題。社區(qū)居家養(yǎng)老福利政策中心化、服務(wù)主體三位一體，需求導(dǎo)向、制度植入，服務(wù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化趨向等是未來(lái)社區(qū)居家養(yǎng)老可持續(xù)發(fā)展著重考慮的因素。

福利政策；社區(qū)居家養(yǎng)老；反思

至2014年底，我國(guó)60歲以上的老年人口已經(jīng)達(dá)2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%。在家庭結(jié)構(gòu)變遷、社會(huì)分工、社會(huì)流動(dòng)加速背景下，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的社會(huì)功能日漸式微，同時(shí)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的“院舍化”弊端和有限的照顧資源及不均衡占有，越來(lái)越多的老年人由誰(shuí)來(lái)供養(yǎng)、如何供養(yǎng)？這成為政府和社會(huì)亟須解決的重大問(wèn)題。實(shí)踐證明，社區(qū)居家養(yǎng)老（home and/or Community Care）既能夠使老人安心在家中和社區(qū)生活，又使老人享受政府、社區(qū)、社會(huì)組織提供的家政、生活照顧、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉等服務(wù)，成為適合我國(guó)大多數(shù)老年人養(yǎng)老的重要模式之一。該模式源于有50多年歷史的英國(guó)的社區(qū)照顧（community care），在我國(guó)有10多年的本土化實(shí)踐與探索，尤以上海、北京、青島等一些老齡化程度高、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的社區(qū)居家養(yǎng)老探索為典型。2008年民政部等10部門(mén)下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》，是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在全國(guó)推行的標(biāo)志。那么，這一新型養(yǎng)老模式在我國(guó)的發(fā)展情況和社會(huì)效果如何？基于部分市、區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者試圖從福利政策的視角，在當(dāng)前社會(huì)治理能力現(xiàn)代化與以人為本理念下，將養(yǎng)老模式置于政策議題與政府公共服務(wù)行動(dòng)邏輯框架之中，反思目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策、服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、服務(wù)傳送等關(guān)鍵議題，發(fā)現(xiàn)其中的缺陷和問(wèn)題，進(jìn)而提出可能的發(fā)展進(jìn)路。

一、我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老的福利政策設(shè)計(jì)

西方福利多元主義思潮指導(dǎo)下的社會(huì)政策對(duì)社區(qū)服務(wù)寄予厚望，社區(qū)中的老年群體成為當(dāng)然的主體服務(wù)對(duì)象，區(qū)別于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。英國(guó)1990年出臺(tái)《國(guó)民健康服務(wù)與社區(qū)照顧法案》，在立法層面確立了社區(qū)老年照顧的合法性，明確規(guī)定地方政府需專(zhuān)款專(zhuān)案執(zhí)行。美國(guó)1970年代以來(lái)以社區(qū)為本的“全面照顧老人計(jì)劃”（PACE）的目標(biāo)是使服務(wù)對(duì)象能夠在社區(qū)中生活，服務(wù)對(duì)象是享有美國(guó)國(guó)家醫(yī)療保險(xiǎn)（Medicare）者及醫(yī)療補(bǔ)助（Medicaid）者，這種財(cái)政支持政策保證了該計(jì)劃能夠提供無(wú)縫服務(wù)，避免了正常照顧體系的碎片化。［1］德國(guó)1996年實(shí)施的《長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法》，是實(shí)施強(qiáng)制性長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)的典型國(guó)家，解決了社區(qū)居家養(yǎng)老資金短缺的關(guān)鍵問(wèn)題。

我國(guó)老年人口數(shù)量占世界老年人口五分之一強(qiáng)①根據(jù)全國(guó)老齡委的數(shù)字顯示，截至2014年底，我國(guó)60歲以上老年人口已經(jīng)達(dá)到2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%，并且老年人口增長(zhǎng)快，規(guī)模大；高齡、失能老人增長(zhǎng)快，社會(huì)負(fù)擔(dān)重；農(nóng)村老齡問(wèn)題突出；老年人家庭空巢化、獨(dú)居化加速；未富先老矛盾凸顯五個(gè)特點(diǎn)。，日益嚴(yán)峻的老齡化問(wèn)題對(duì)政府提出挑戰(zhàn)，亟須在國(guó)家層面制定老年政策，探索新形勢(shì)下的老年服務(wù)業(yè)發(fā)展新動(dòng)向、新模式。在多地試點(diǎn)的過(guò)程中，自1990年初至今，逐步形成了包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章和有關(guān)政策在內(nèi)的老齡法律法規(guī)政策體系。以老齡事業(yè)規(guī)劃為例，自1990年代以來(lái)，國(guó)家層面的老齡事業(yè)發(fā)展有：1994—2000年七年發(fā)展綱要、2001—2005“十五”計(jì)劃綱要、2006—2010“十一五”規(guī)劃、2011—2015“十二五”規(guī)劃。梳理發(fā)現(xiàn)老齡事業(yè)“十五”計(jì)劃開(kāi)始提出社區(qū)養(yǎng)老的思路，“十一五”則提出“加快建立以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的老年人社會(huì)福利服務(wù)體系”的工作目標(biāo)，“十二五”明確提出“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”和“大力發(fā)展社區(qū)照料服務(wù)”的目標(biāo)。2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）》，指出“到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，覆蓋城鄉(xiāng)、規(guī)模適度、功能完善的養(yǎng)老服務(wù)體系”，②《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）強(qiáng)調(diào)了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的重要地位和作用。

全國(guó)老齡辦等10部門(mén)2008年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》明確我國(guó)的社區(qū)居家養(yǎng)老政策指導(dǎo)思想是：政府主導(dǎo)，以社區(qū)為依托、因地制宜、以人為本、堅(jiān)持社會(huì)化方向。③《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》全國(guó)老齡辦發(fā)〔2008〕2號(hào)。表明社區(qū)居家養(yǎng)老是全國(guó)性的政策安排，但實(shí)施主體是地方政府，各地可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平自主決定各地社區(qū)養(yǎng)老工作，并強(qiáng)調(diào)要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量參與和支持居家養(yǎng)老服務(wù)?？傮w而言，國(guó)家政策的頂層設(shè)計(jì)充分考慮到了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)、社區(qū)與地域、服務(wù)需求與供給、管理與監(jiān)督等方面情況。但由于社區(qū)居家養(yǎng)老政策屬于補(bǔ)缺型福利政策，即是說(shuō)政策的享受者是有選擇性的而非普遍性的，并非所有老年人都能享受到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，導(dǎo)致地方政府在養(yǎng)老政策實(shí)施過(guò)程中，措施與力度差異較大，模式與實(shí)踐也各不相同。社區(qū)居家養(yǎng)老工作在具體實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了諸多具有共性的問(wèn)題。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的關(guān)鍵議題反思

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的基層制度安排缺位

制度是一套成型的規(guī)則和結(jié)構(gòu)，既是對(duì)公共和私人領(lǐng)域社會(huì)行動(dòng)與決策的約束，也是對(duì)未來(lái)結(jié)果的行動(dòng)預(yù)期，意在減少不確定性，降低社會(huì)政策執(zhí)行成本?？v觀當(dāng)前我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老制度，似乎還不具有學(xué)理含義的制度體系。雖然將社區(qū)作為養(yǎng)老重要陣地的政府規(guī)劃理念已經(jīng)明確提出，但規(guī)劃性質(zhì)的政策目標(biāo)僅具有宏觀指導(dǎo)意義，而且社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的具體落地由各地政府負(fù)責(zé)，又無(wú)統(tǒng)一的國(guó)家層面的法律與規(guī)范予以約束與監(jiān)督。實(shí)際情況是，各地社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有操作性質(zhì)的制度設(shè)計(jì)與安排并不多見(jiàn)，僅有的一些以“通知”“意見(jiàn)”等形式的政策文件，只具指導(dǎo)性，但實(shí)踐性不強(qiáng)，約束性不夠。由此，各地社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)落實(shí)差異非常大，大部分地區(qū)尤其是農(nóng)村社區(qū)對(duì)居家養(yǎng)老的實(shí)質(zhì)性制度安排不到位，形成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的真空，空有其名而無(wú)其實(shí)。這也是造成各地社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展差異較大，城市和農(nóng)村、東部與西部、不同地區(qū)之間社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在明顯不均等現(xiàn)象的原因之一。［2］

新制度的形成是一個(gè)緩慢的過(guò)程，制度變遷也可以理解為新制度植入的結(jié)果，制度植入是一個(gè)社會(huì)制度的重新安排。［3］作為與一種新型的養(yǎng)老模式配套的新制度，理論上說(shuō)，社區(qū)居家養(yǎng)老的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)涉及多個(gè)層面、多個(gè)方面的問(wèn)題，如再分配制度和市場(chǎng)制度共同作用下養(yǎng)老制度框架的形成，以及具體制度安排，包括老年救助與保障、資金配置使用與監(jiān)督、組織機(jī)構(gòu)與執(zhí)行、服務(wù)隊(duì)伍培養(yǎng)與管理、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)與實(shí)施、服務(wù)評(píng)估與考核等一整套流程與服務(wù)體系，涉及不同的單位、組織、家庭、個(gè)人等，但這一系列問(wèn)題在我國(guó)并沒(méi)有很好的解決。一些地區(qū)由于社區(qū)養(yǎng)老重視程度不夠，制度的制定與實(shí)施上亦存在臨時(shí)性、隨意性?xún)A向，或者說(shuō)還沒(méi)有形成社區(qū)養(yǎng)老的制度安排。這是目前我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不夠理想的重要原因之一。

（二）需求導(dǎo)向抑或績(jī)效導(dǎo)向？

由于我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)采取的是補(bǔ)缺型養(yǎng)老政策，地方政府主導(dǎo)特征明顯。新型社會(huì)治理理論指導(dǎo)下的政府管理，在服務(wù)實(shí)踐層面特別要求注重服務(wù)績(jī)效與產(chǎn)出，服務(wù)績(jī)效與產(chǎn)出需要有相應(yīng)的配套評(píng)估制度。但由于評(píng)估制度體系尚處于起步階段，既不成熟也不完善①目前我國(guó)尚沒(méi)有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范的國(guó)家統(tǒng)一參考標(biāo)準(zhǔn)，一些地方標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)，但大多不夠細(xì)致，操作性不強(qiáng)。，同時(shí)，存在政府即是服務(wù)供給主體又是評(píng)估主體的情況，導(dǎo)致服務(wù)監(jiān)管缺失。以績(jī)效導(dǎo)向的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)政府傾向于將大量資金投入到有形、看得見(jiàn)的硬件設(shè)施建設(shè)，如增建、擴(kuò)建社區(qū)敬老院、護(hù)理院，辟專(zhuān)門(mén)空間成立社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)日間照料中心，購(gòu)置大量休息床、休息椅、麻將撲克桌、室內(nèi)鍛煉器材等設(shè)施設(shè)備。真正投入到老人身上的慢性性病預(yù)防與治療、護(hù)理、陪伴、家政照料等照護(hù)服務(wù)項(xiàng)目并不多，結(jié)果是忽視了老年人的差異性需求，如醫(yī)療康復(fù)、個(gè)性化生活照護(hù)、社會(huì)支持、精神慰藉等根本性的服務(wù)安排。出現(xiàn)大量社區(qū)日間照料中心閑置，沒(méi)有老人參與的窘?jīng)r，造成表面化服務(wù)多、實(shí)質(zhì)性服務(wù)少，重形式、輕實(shí)效的問(wèn)題，在社區(qū)老人中口碑較差。

（三）服務(wù)主體與服務(wù)對(duì)象

1.服務(wù)主體

在自上而下的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式下，政府作為服務(wù)資源提供者的邏輯表明，政府應(yīng)是當(dāng)然的服務(wù)供給主體，同時(shí)，“簡(jiǎn)政放權(quán)、政社分開(kāi)、政事分開(kāi)”的社會(huì)治理新思路，倒逼地方政府必須改革傳統(tǒng)管理模式。尤其在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的新方式下，需要將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)交由市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)，政府應(yīng)只發(fā)揮宏觀管理與監(jiān)督的角色。因此，理論上講，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的提供主體應(yīng)該是獨(dú)立于公權(quán)力部門(mén)的民間社會(huì)組織或企業(yè)。這就出現(xiàn)了社區(qū)養(yǎng)老的應(yīng)然主體與實(shí)然主體不一致的尷尬狀況。由于政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織的關(guān)系沒(méi)有理順，加之傳統(tǒng)觀念束縛與制度變革的滯后特征，養(yǎng)老資金的分配與調(diào)控、社區(qū)養(yǎng)老的運(yùn)作過(guò)程仍然由政府掌控。這就存在著服務(wù)資金如何科學(xué)分配、使用的問(wèn)題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于資金掌握在政府手里，政府同時(shí)又是管理者與執(zhí)法者，由此，造成了養(yǎng)老服務(wù)資源的分配不均衡現(xiàn)象，特別是一些民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)包括民營(yíng)社區(qū)日間照料中心，運(yùn)作資金短缺現(xiàn)象嚴(yán)重，而一些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則享有較多優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源。以至于造成公辦社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占有大量?jī)?yōu)質(zhì)資源但服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)數(shù)量跟不上，一些民辦社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量好、服務(wù)老人數(shù)量多但缺乏資金與政策支持的問(wèn)題。

結(jié)果是，一方面，政府雖然控制著絕大部分資源，但作為管理者與監(jiān)督者，政府不再涉及具體的服務(wù)領(lǐng)域，不再是服務(wù)的實(shí)施者；另一方面，了解社區(qū)老人需求且能夠提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)的企業(yè)或民間社會(huì)組織由于缺乏資源，加之企業(yè)的營(yíng)利屬性和社會(huì)組織資源動(dòng)員能力的不足，社區(qū)養(yǎng)老的社會(huì)化缺乏充分發(fā)展的土壤。由此而言，真正的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主體到底是誰(shuí)，是不是政府？是不是企業(yè)？是不是社會(huì)組織？好像是但好像又不全是。服務(wù)主體不清，則服務(wù)責(zé)任不明，同樣是目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展緩慢的根本原因之一。

2.服務(wù)對(duì)象

補(bǔ)缺型養(yǎng)老政策的前提假設(shè)是家庭和社區(qū)在社區(qū)居家養(yǎng)老仍然承擔(dān)主要責(zé)任，政府只是起到兜底作用。因此，能夠享受到上門(mén)康復(fù)、護(hù)理，以及家政、照護(hù)服務(wù)的老年人畢竟是少數(shù)，服務(wù)對(duì)象必然地接受?chē)?yán)格的資格審查與篩選。對(duì)此，北京、上海、青島等地制定了相應(yīng)的篩選標(biāo)準(zhǔn)，包括年齡標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)狀況標(biāo)準(zhǔn)、家庭結(jié)構(gòu)、疾病程度、活動(dòng)能力等，而且標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)苛，如上海市在篩選老年人活動(dòng)能力時(shí)，就參考了美國(guó)較為成熟的ADLs量表和IADLs量表，并結(jié)合地方社區(qū)實(shí)際。所以，能夠享受到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人只是少數(shù)，如高齡、失能、半失能、嚴(yán)重疾病、低收入老人。毫無(wú)疑問(wèn)，這些人應(yīng)該首先得到社區(qū)照顧和長(zhǎng)期照料服務(wù)。然而，由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策所指對(duì)象范圍較為寬泛，除了生理上有困難的特殊老年人群體，社區(qū)中還存在大量被定義為超過(guò)60歲以上但身體健康的老年群體。調(diào)查表明，這些老年群體最大的需求是精神需求和生活照料需求，而這些需求目前尚不能得到滿(mǎn)足。我國(guó)養(yǎng)老福利政策除了選擇性福利供給，也具有普遍性福利供給的特征，馬歇爾的公民身份與社會(huì)權(quán)利理論表明，福利政策在保障弱勢(shì)群體的同時(shí)，更具有維系社會(huì)公平的作用。［4］我國(guó)社會(huì)保障水平的不斷提高，意味著健康老人享有的精神需求權(quán)利理應(yīng)得到一定程度的滿(mǎn)足，福利政策的制定需要考慮到這一點(diǎn)。如果政府提供，需求如何得到滿(mǎn)足呢？政府的適度普惠型社區(qū)養(yǎng)老如何從政策到實(shí)踐，逐步去實(shí)現(xiàn)，目前仍然是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。

（四）服務(wù)內(nèi)容契合服務(wù)需求嗎？

由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容涉及不同狀況的老年人群體，同時(shí)，又是從社區(qū)照料、老年衛(wèi)生與健康、老年社區(qū)文化等多個(gè)層面開(kāi)展，決定了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有的復(fù)雜性與服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的多面向性，這也為政府社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目與內(nèi)容的設(shè)計(jì)與落地，提供了較大的彈性與回旋余地，為一些地方政府社區(qū)居家養(yǎng)老的不作為提供了口實(shí)。雖然如此，近些年，各地對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行了有效探索，如有的城市對(duì)兩類(lèi)老人設(shè)計(jì)了不同的服務(wù)項(xiàng)目，針對(duì)那些老齡、失能、半失能老人，主要采取上門(mén)服務(wù)的形式，如送餐、送家政、上門(mén)醫(yī)療康復(fù)、精神陪伴等服務(wù)；對(duì)那些有活動(dòng)能力的老人，則通過(guò)建立日間照料中心或社區(qū)日托中心，為前來(lái)社區(qū)中心的老人提供精神需求、社會(huì)參與、社會(huì)支持服務(wù)。青島市某社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)包括以下幾個(gè)方面：配備會(huì)議室、社區(qū)大講堂等為社區(qū)老人提供知識(shí)宣傳、社會(huì)交流場(chǎng)所；設(shè)立棋牌室、培訓(xùn)室、圖書(shū)角等各種娛樂(lè)場(chǎng)所，為老人提供精神服務(wù)；建立康復(fù)室，為有醫(yī)療保健需求的老人開(kāi)展康復(fù)；設(shè)立社區(qū)食堂，為社區(qū)中不能做飯的老年人提供餐飲服務(wù)。此外，社區(qū)還配備蔬菜糧油配送到戶(hù)、洗衣服務(wù)、日間照料服務(wù)等便利的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于缺乏專(zhuān)門(mén)的專(zhuān)業(yè)工作人員如社工、社區(qū)護(hù)士，以及社區(qū)工作人員的工作方式方法不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，社區(qū)老人與社區(qū)工作人員聯(lián)系不多，社區(qū)互助支持網(wǎng)絡(luò)沒(méi)有形成，社區(qū)服務(wù)中心的會(huì)議室、社區(qū)大講堂、棋牌室、圖書(shū)角等的利用率并不高，接受服務(wù)的老年人數(shù)量少且參與度低。服務(wù)內(nèi)容形式化與空泛化的問(wèn)題同時(shí)存在，社區(qū)中的多數(shù)老人并沒(méi)有得到實(shí)實(shí)在在的服務(wù)。

政府投入的社區(qū)養(yǎng)老場(chǎng)地、設(shè)施較為完善，但老人參與度低的問(wèn)題不獨(dú)此社區(qū)，而是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于政府以量表、調(diào)查問(wèn)卷等定量評(píng)估工具為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對(duì)老年人需求的人文關(guān)懷，甚至是背離了需求為導(dǎo)向的根本宗旨，由此，服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作與管理存在諸多問(wèn)題，如服務(wù)活動(dòng)少、服務(wù)內(nèi)容單一、老年食堂收費(fèi)過(guò)高，飯菜質(zhì)量不好、缺乏專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員等，實(shí)際參加活動(dòng)的老人過(guò)少，老人與工作人員缺乏聯(lián)系、互動(dòng)等問(wèn)題普遍存在。以至于有老人認(rèn)為社區(qū)居家養(yǎng)老政策就是“雷聲大、雨點(diǎn)小”。有學(xué)者對(duì)杭州四個(gè)社區(qū)的實(shí)證研究也支持了筆者的觀點(diǎn)。［5］

三、討論與建議

社區(qū)老人目前雖然不能享受到普惠型福利服務(wù)，但老年事業(yè)發(fā)展規(guī)劃提到的發(fā)展適度普惠型的老年社會(huì)福利事業(yè)，意味著除了要滿(mǎn)足社區(qū)內(nèi)特殊老年群體的需求，還需要在資金投入、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)設(shè)計(jì)等方面為占較大比例的一般老年群體提供休養(yǎng)、娛樂(lè)、文化等一般化服務(wù)，避免服務(wù)的形式化傾向，切切實(shí)實(shí)為老人帶來(lái)真正實(shí)惠。①如大眾網(wǎng)2015年7月16日?qǐng)?bào)道，華東六省一市城市公共服務(wù)質(zhì)量2014年監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，山東省公共服務(wù)質(zhì)量排名第3位，得分較高的是公用服務(wù)設(shè)施、公共文化體育、市容市貌、公共交通，但養(yǎng)老服務(wù)、行政便民服務(wù)、環(huán)境治理的滿(mǎn)意度在11個(gè)監(jiān)測(cè)領(lǐng)域中得分最低。說(shuō)明政府在養(yǎng)老服務(wù)方面還需要進(jìn)一步提高質(zhì)量。筆者在此無(wú)意批評(píng)政府不作為，畢竟目前我國(guó)施行的仍然是補(bǔ)缺型福利政策，政府作為最后出場(chǎng)者，承擔(dān)的是有限社會(huì)福利責(zé)任。［6］由此而言，社區(qū)居家養(yǎng)老事業(yè)還需要很長(zhǎng)的路要走。筆者擬從理念層面提出以下建議：

（一）老年福利政策的中心化

“老年人養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)成為重大的社會(huì)問(wèn)題”②《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》，全國(guó)老齡辦發(fā)〔2008〕2號(hào)。，需要“加快建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)”③《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，2013年。，這表明，國(guó)家政策話語(yǔ)已經(jīng)將養(yǎng)老事業(yè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。老年福利政策的中心化，意味著包括社區(qū)居家養(yǎng)老在內(nèi)的老年福利政策，既不是簡(jiǎn)單的流于形式的政策倡導(dǎo)，更不應(yīng)該將之放置于政策的邊緣地位，而應(yīng)該納入中央及各級(jí)地方政府重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中，并分階段、按步驟落實(shí)、實(shí)施。特別要在財(cái)政資金支持、地方法規(guī)與政策、服務(wù)模式等方面重點(diǎn)突破。例如，在與中央的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不相沖突的基礎(chǔ)上，需要探索適合本地的養(yǎng)老保險(xiǎn)與護(hù)理政策，這方面青島市的長(zhǎng)期照護(hù)護(hù)理保險(xiǎn)、上海市老年護(hù)理服務(wù)體系建設(shè)和老年舒緩療護(hù)項(xiàng)目等方面的探索，都是很好的借鑒。最終將針對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的普惠性服務(wù)的政策倡導(dǎo)，落地為各種實(shí)實(shí)在在的服務(wù)項(xiàng)目。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老主體的三位一體

社區(qū)居家養(yǎng)老是一套綜合性服務(wù)體系，是現(xiàn)代社會(huì)治理在社區(qū)內(nèi)的典型體現(xiàn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與再分配經(jīng)濟(jì)并存的轉(zhuǎn)型社會(huì)，單靠政府一方力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在這方面，福利多元主義給我們提供了很好的啟示，社區(qū)居家養(yǎng)老需要發(fā)揮公共部門(mén)、市場(chǎng)和社會(huì)三方力量，即由公共部門(mén)、市場(chǎng)、民間組織、家庭和社區(qū)等多元主體共同承擔(dān)責(zé)任，其中尤為強(qiáng)調(diào)社會(huì)和個(gè)人對(duì)他人的責(zé)任。三方作為服務(wù)主體的角色劃分要明確，政府作為公共部門(mén)，發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)者、規(guī)范者、監(jiān)管者角色，包括提供資金、場(chǎng)地、設(shè)施等一般性保障，對(duì)服務(wù)過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督；市場(chǎng)提供機(jī)會(huì)和自主，提供個(gè)人社會(huì)的財(cái)富，提供專(zhuān)業(yè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和正式社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)；家庭和社區(qū)形成非正式社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，提供安老、為老的互惠互助行為，特別是家庭成員提供的非正式照料在居家養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，民間組織提供部分資源和非正式的福利養(yǎng)老服務(wù)。

（三）需求導(dǎo)向、制度植入

當(dāng)前養(yǎng)老社會(huì)政策的轉(zhuǎn)型主要應(yīng)當(dāng)從政府主導(dǎo)的非專(zhuān)業(yè)化的消極型福利轉(zhuǎn)向以人為本的積極福利。積極福利重在發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，從事后補(bǔ)償、救助轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防，如對(duì)社區(qū)老人的自我增能，康復(fù)保健、慢性病預(yù)防等知識(shí)的普及，鄰里互助網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建等，以彌補(bǔ)政府服務(wù)的失靈與不足等。在設(shè)計(jì)具體的服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)基于社區(qū)老人實(shí)際需求，而非基于政府績(jī)效考核的面子工程建設(shè)。服務(wù)實(shí)施過(guò)程中，在掌握社區(qū)老人信息的基礎(chǔ)上，應(yīng)按照一定標(biāo)準(zhǔn)，如從年齡、健康狀況、經(jīng)濟(jì)收入狀況、活動(dòng)能力等層面將老年人進(jìn)行分類(lèi)，再根據(jù)不同類(lèi)型的老人制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)項(xiàng)目，分類(lèi)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)交叉狀況，如（或）高齡、（或）失能、（或）貧困老人，對(duì)這種類(lèi)型的老人資助力度可以加大。對(duì)那些低齡、身體狀況很好的老人，服務(wù)重點(diǎn)應(yīng)滿(mǎn)足其心理咨詢(xún)、家庭陪伴等精神文化需求。

制度是一種契約責(zé)任，將產(chǎn)生較強(qiáng)的約束力與執(zhí)行力。由于社區(qū)居家養(yǎng)老是一種新的養(yǎng)老模式，正處于實(shí)踐和摸索階段，新的法規(guī)、規(guī)范還沒(méi)有建立，為避免養(yǎng)老服務(wù)的走過(guò)場(chǎng)、形式化傾向，需要逐步形成約束服務(wù)主體、服務(wù)對(duì)象，規(guī)范服務(wù)過(guò)程的一整套可操作、可持續(xù)的制度與機(jī)制。特別是各級(jí)地方政府應(yīng)真正將社區(qū)居家養(yǎng)老納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，形成較為清晰的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)制度框架，明確各部門(mén)職責(zé)和工作任務(wù)。在管理、法規(guī)、資金、人才隊(duì)伍等方面形成可持續(xù)的制度安排。以保障社區(qū)老人享受到切實(shí)的服務(wù)，確保社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)質(zhì)量和效果。

（四）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化

未來(lái)社會(huì)的少子化和低生育率傾向，以及女性更多地參與到勞動(dòng)力市場(chǎng)，意味著今后社區(qū)居家養(yǎng)老中的家庭成員尤其是女性成員的非正式家庭照料角色將逐步趨于弱化，代之而起的是，養(yǎng)老將由其他社會(huì)成員、社會(huì)組織和專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老企業(yè)承擔(dān)，可以預(yù)見(jiàn)，不久的將來(lái)，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化和市場(chǎng)化趨勢(shì)將越發(fā)明顯。社會(huì)化指養(yǎng)老服務(wù)從之前主要由私人領(lǐng)域承擔(dān)轉(zhuǎn)向主要由公共領(lǐng)域承擔(dān)，成為社會(huì)的公共議題，這將引發(fā)社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)政策的巨大改變。市場(chǎng)化則是在社會(huì)化的基礎(chǔ)上，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的選擇更為自由，養(yǎng)老服務(wù)體現(xiàn)人本精神、更為專(zhuān)業(yè)，但卻是以支付高額的養(yǎng)老費(fèi)用為前提。但在未富先老的現(xiàn)實(shí)中國(guó)，以及家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)文化模式下，如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老的市場(chǎng)化，需要經(jīng)歷一個(gè)邊走邊摸索的實(shí)踐過(guò)程。

［1］MUKAMEL，PETERSON，GREENER.“Program Characteristics and Enrollees'Outcomes in the Program of All-InclusiveCare for the Elderly（PACE）”［J］.The Milbank Quarterly，2007，85（3）.

［2］丁志宏，王莉莉.我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)均等化研究［J］.人口學(xué)刊，2011（5）.

［3］ETTER，M.Economic Action and Social Structure：The Problem of Embeddedness［J］.American Journal of Sociology，1985，91（3）.

［4］EL L COHEN，T.H.Marshall's“Citizenship and Social Class”［Z］.Dissent Fall 2010：Dissent.

［5］王萍，倪娜.政府主導(dǎo)下的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行困境——基于杭州市四個(gè)社區(qū)的實(shí)證研究［J］.浙江學(xué)刊，2011（6）.

［6］彭華民.西方社會(huì)福利理論前沿：論國(guó)家、社會(huì)、體制與政策［M］.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2009.

（責(zé)任編校：楊 睿）

Reflection on Key Issues of Home and/or Community Care for Elderly under the Welfare Policy Perspective

CHEN Wei-zhi
（Law School，Qingdao University of Science and Technology，Shandong Qingdao 266061，China）

The home and/or community care for the elderly is a typical government-led elderly-care mode from above to bottom，and is an elderly-care policy for filling the vacancy.Based on local experience，by the reflection under the mode of social policies that the governments take limited responsibilities for social welfare，this paper indicates that there are key problems in home and/or community care for the elderly such as missing position in basic institutional arrangement，unclear performance orientation and service main body，indistinct service right and service responsibility，un-coincident service content with service demand and so on.The important factors in sustainable development of home and/or community care for the elderly in the future consist of the policy centralization for the home and/or community care for the elderly，the integration of three-dimensional service main body，demand-oriented，institutional embedded and socialized service and market-oriented service and so on.

welfare policy；home and/or community care for the elderly；reflection

C913.6

A

1672-0598（2016）05-0053-06

10.3969/j.issn.1672-0598.2016.05.009

2016-03-09

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金（14YJA840003）“我國(guó)城市老年人社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估與社會(huì)工作介入研究”；青島科技大學(xué)人文社科重點(diǎn)研究課題（2011028）“中近期突出社會(huì)問(wèn)題的類(lèi)型研究——社會(huì)建構(gòu)論的視角”［作者簡(jiǎn)介］陳為智（1972—），男，山東日照人；青島科技大學(xué)法學(xué)院副教授，博士，主要從事老年人口、社區(qū)服務(wù)研究。