審計(jì)：法治反腐的重要角色

曾亞波

2015年12月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)配套文件，這是對(duì)現(xiàn)行審計(jì)體制的重大改革，審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)中的地位得到前所未有的鞏固和加強(qiáng)，而黨的紀(jì)律和審計(jì)紀(jì)律也貫穿框架意見(jiàn)始終。及至今日，審計(jì)成為了建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的重要生力軍，走出了一條具有中國(guó)特色的審計(jì)反腐之路。

第一階段（1949年～1977年）：依托財(cái)政監(jiān)察，巡查違法亂規(guī)

這一階段主要是探索建立審計(jì)制度。期間沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)，依托財(cái)政部門(mén)成立的審計(jì)機(jī)構(gòu)也只有短短兩年，但已初步確立了巡視檢查違法亂規(guī)的基本目標(biāo)。

1950年12月，政務(wù)院發(fā)布《為加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政管理嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政紀(jì)律令》，明確規(guī)定設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)：“對(duì)一切預(yù)算、計(jì)算、決算實(shí)行事先、事中、事后的審核與檢查。”東北、華北等6大行政區(qū)財(cái)政部門(mén)和大多數(shù)省級(jí)政府的財(cái)政部門(mén)內(nèi)，以及一些省以下政府財(cái)政部門(mén)也設(shè)置了專門(mén)審計(jì)機(jī)構(gòu)。但隨著全國(guó)財(cái)政部門(mén)財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一建立，1952年前后，各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)相繼撤并。

“大躍進(jìn)”及“文革”時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展畸形、法治體系崩潰，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作遭到嚴(yán)重干擾和破壞，結(jié)合財(cái)政管理開(kāi)展的審計(jì)工作也無(wú)法開(kāi)展，各地檔案資料中審計(jì)身影鮮見(jiàn)。

第二階段（1978年～1997年）：憲法確認(rèn)設(shè)立，初建監(jiān)督體系

這一階段主要是初建審計(jì)機(jī)關(guān)，并逐步發(fā)揮審計(jì)在嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)、糾正賬目差錯(cuò)等方面的作用，并已明確與監(jiān)察機(jī)關(guān)及有關(guān)部門(mén)、司法機(jī)關(guān)的對(duì)接處理。

1982年12月，新的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定設(shè)立審計(jì)監(jiān)督制度。中華人民共和國(guó)審計(jì)署于1983年9月15日正式成立，之后各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)陸續(xù)成立。

1989年1月1日，《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例》施行，審計(jì)執(zhí)法開(kāi)始有明確的法規(guī)依據(jù)。1991年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)執(zhí)法幾個(gè)問(wèn)題的通知》，主要明確了審計(jì)機(jī)關(guān)的兩項(xiàng)權(quán)力。一是依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)；二是審計(jì)機(jī)關(guān)為檢查被審計(jì)單位非法轉(zhuǎn)移國(guó)家資金、侵占國(guó)家資產(chǎn)的行為，可查核有關(guān)單位以及單位以個(gè)人名義在銀行或其他金融機(jī)構(gòu)存款。

隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步深化，中國(guó)逐步從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，并實(shí)行依法治國(guó)方略。審計(jì)監(jiān)督在嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)，懲治貪污腐化等方面開(kāi)始發(fā)揮重要作用。

1994年8月31日，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》。涉及反腐的條文主要在第四十九條：“被審計(jì)單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支違反國(guó)家規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法應(yīng)當(dāng)給予處分的，應(yīng)當(dāng)提出給予處分的建議，被審計(jì)單位或者其上級(jí)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)作出決定，并將結(jié)果書(shū)面通知審計(jì)機(jī)關(guān)?！睂?duì)審計(jì)人員的規(guī)定在第五十二條：“審計(jì)人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守或者泄露所知悉的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”

1996年，審計(jì)署首次向全國(guó)人大常委會(huì)做審計(jì)工作報(bào)告，此后形成制度，每年的報(bào)告都因披露違規(guī)違法等腐敗問(wèn)題而引起震動(dòng)。

1997年，《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》頒行。該條例與審計(jì)法配套實(shí)施，在使審計(jì)工作初步實(shí)現(xiàn)法制化、制度化、規(guī)范化的同時(shí)，也讓審計(jì)查處和移送腐敗問(wèn)題線索有了更加明細(xì)的操作措施。此后審計(jì)查處的腐敗案件成倍增長(zhǎng)。

第三階段（1998年～2012年）：監(jiān)督制約權(quán)力，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展

在這一時(shí)期，審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化權(quán)力制約、推動(dòng)民主法治等方面發(fā)揮了積極作用，審計(jì)工作的公信力、權(quán)威性和社會(huì)影響力進(jìn)一步提高。

2005年1月，中共中央頒布《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，將審計(jì)監(jiān)督納入了反腐倡廉的監(jiān)督機(jī)制，要求強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，突出對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)資金和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)。

2007年以來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)確立了科學(xué)審計(jì)理念，更加注重突出對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)資金和重點(diǎn)事項(xiàng)的審計(jì)監(jiān)督；更加注重揭露和查處重大違法違規(guī)問(wèn)題；更加注重反映體制機(jī)制制度方面的問(wèn)題；更加注重在更高層面發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用，充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，當(dāng)好公共財(cái)政“衛(wèi)士”，在加強(qiáng)廉政建設(shè)、推進(jìn)依法治國(guó)等方面發(fā)揮了積極作用。

2010年12月，中辦、國(guó)辦頒行《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，要求審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)地方各級(jí)政府、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，中央和地方各級(jí)政府工作部門(mén)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體等單位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，以及國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)的法定代表人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。迄今，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)已完成對(duì)50多萬(wàn)名領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，處理了一大批違紀(jì)違法的干部。

審計(jì)中，注重研究新形勢(shì)下腐敗案件發(fā)生的特點(diǎn)和規(guī)律，針對(duì)腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部位和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。注重分析案件背后反映出的制度建設(shè)及制度落實(shí)方面的漏洞，積極推進(jìn)制度完善。為使發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)問(wèn)題得到及時(shí)處理，還建立了與公安、檢察、監(jiān)察等有關(guān)部門(mén)的聯(lián)席會(huì)議制度和協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制，陸續(xù)向社會(huì)公告了審計(jì)移送案件的查處結(jié)果，充分發(fā)揮了審計(jì)的威懾作用。

第四階段（2012年～2015年）：充當(dāng)反腐尖兵，保障改革發(fā)展

這時(shí)期審計(jì)工作以黨的十八大精神為指導(dǎo)，以推進(jìn)法治、維護(hù)民生、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，依法履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮了國(guó)家審計(jì)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)轉(zhuǎn)、推動(dòng)完善國(guó)家治理的作用。伴隨著黨中央正風(fēng)反腐的要求，審計(jì)的專業(yè)性作用日益顯現(xiàn)。

3年來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)持續(xù)關(guān)注中央八項(xiàng)規(guī)定精神和國(guó)務(wù)院“約法三章”要求落實(shí)情況，特別是關(guān)注了清理辦公用房中出現(xiàn)的大量空置、停止新建政府性樓堂館所后出現(xiàn)的“爛尾樓”等新情況新問(wèn)題，避免了大量損失浪費(fèi)。

2013年，審計(jì)署成功查出原鐵道部部長(zhǎng)劉志軍受賄案等重大線索，案件移送中紀(jì)委和最高檢后引起極大反響。從2013年中期開(kāi)始，審計(jì)署的報(bào)告開(kāi)始和中紀(jì)委的通報(bào)一樣，沒(méi)有含糊其詞、拐彎抹角，報(bào)告越來(lái)越直指違法違紀(jì)發(fā)生的部門(mén)和原因，注重揭示體制、機(jī)制等深層次問(wèn)題。endprint

2014年1至11月，全國(guó)審計(jì)近10萬(wàn)個(gè)單位，提交審計(jì)報(bào)告和信息18萬(wàn)多篇，促進(jìn)增收節(jié)支和挽回?fù)p失2400多億元，移送違法違紀(jì)案件線索2300多件，還協(xié)助有關(guān)部門(mén)查處了一批重特大腐敗案件。全國(guó)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部2萬(wàn)多人，查出相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有直接責(zé)任的問(wèn)題金額300多億元，有200多人被移送司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。

而2015年的成績(jī)單是，至2015年10月底，通過(guò)審計(jì)整改促進(jìn)增收節(jié)支5794.94億元。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的895起違法違紀(jì)問(wèn)題線索移送有關(guān)部門(mén)查處后，已有5598人被依法依紀(jì)處理。促進(jìn)增收節(jié)支比上年翻了一番多，查處人數(shù)是上年的20多倍！雖然其中有跨年度統(tǒng)計(jì)的因素，但審計(jì)的反腐力度顯著增強(qiáng)已成共識(shí)。

很顯然，審計(jì)卓越的反腐功能已得到中央高層的肯定。但在制度反腐的大框架下，審計(jì)仍有很多有待挖掘的潛力，特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)的活力尚未被充分激發(fā)出來(lái)，審計(jì)如何全面融入反腐大格局也成為迫切需要解決的問(wèn)題。

第五階段（2016年初以來(lái)）：改革審計(jì)體制，全面科學(xué)反腐

這是一個(gè)面向未來(lái)的階段。嚴(yán)格來(lái)講，此階段的審計(jì)工作方針仍然是貫徹十八大精神的體現(xiàn)。但從整個(gè)國(guó)家的反腐敗工作體系及長(zhǎng)遠(yuǎn)布局來(lái)看，無(wú)疑將邁入一個(gè)新時(shí)代。

2015年12月8日，中央下發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》。要求到2020年，基本形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督體制。而反腐敗工作，就是國(guó)家治理體系的重要組成部分。這份審計(jì)領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)式的文件，描繪出審計(jì)在未來(lái)反腐大格局中的壯美藍(lán)圖，也是對(duì)審計(jì)制度進(jìn)行自建立以來(lái)力度最大、涉及范圍最廣的一次改革，使審計(jì)與紀(jì)檢、司法一樣，成為權(quán)力監(jiān)督、反腐肅貪的重要力量。

法紀(jì)高懸。此次的框架意見(jiàn)在“總體要求”中，明確要求貫徹落實(shí)憲法、審計(jì)法等法律法規(guī)，要發(fā)揮好審計(jì)在促進(jìn)依法治國(guó)、推進(jìn)廉政建設(shè)等方面的重要作用，并強(qiáng)調(diào)既要破解改革難題，又要依法有序推進(jìn)。這是對(duì)審計(jì)制度改革本身提出的紀(jì)律要求。

科學(xué)反腐。從全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的角度，提出對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。這幾個(gè)全覆蓋，是框架意見(jiàn)的重要著力點(diǎn)，也是反腐敗斗爭(zhēng)科學(xué)化、制度化的重要特征。中央對(duì)審計(jì)的反腐角色要求加重還體現(xiàn)在審計(jì)機(jī)關(guān)改革的八項(xiàng)任務(wù)設(shè)計(jì)中，有三項(xiàng)直接提及廉政建設(shè)，兩項(xiàng)涉及法紀(jì)追究。

綜合運(yùn)用。反腐敗最忌條塊分割。過(guò)去一些地方的反腐工作沒(méi)有起色，重要原因之一就是沒(méi)有充分運(yùn)用好審計(jì)成果?？蚣芤庖?jiàn)要求，“把審計(jì)監(jiān)督與黨管干部、紀(jì)律檢查、追責(zé)問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)，把審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。”

審計(jì)監(jiān)督與黨管干部結(jié)合，就是要把審計(jì)結(jié)果作為選人用人的重要依據(jù)，從審計(jì)視角堅(jiān)決杜絕選用庸才以及問(wèn)題干部，審計(jì)也有責(zé)任查清一個(gè)干部任上的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)律檢查相結(jié)合，一方面是要以紀(jì)律底線作為審計(jì)監(jiān)督的底線；另一方面，對(duì)審計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問(wèn)題也不能放過(guò)，要及時(shí)將有關(guān)違紀(jì)線索移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，審計(jì)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)成為預(yù)防黨員干部違法犯罪的重要節(jié)點(diǎn)，要切實(shí)防止養(yǎng)癰遺患，“蒼蠅”變成“老虎”。

審計(jì)監(jiān)督與追責(zé)問(wèn)責(zé)結(jié)合，也要與組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)主管部門(mén)協(xié)作，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任以及整改不力的責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究，從而徹底改變過(guò)去一些地方長(zhǎng)期存在的不嚴(yán)格、不規(guī)矩的審計(jì)結(jié)果運(yùn)用困境。結(jié)合審計(jì)全覆蓋和領(lǐng)導(dǎo)干部任期必審的規(guī)定，加之整改情況“要納入所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會(huì)及黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核的內(nèi)容，作為領(lǐng)導(dǎo)班子成員述職述廉、年度考核、任職考核的重要依據(jù)”，更是把領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)上升到以黨紀(jì)國(guó)法嚴(yán)格要求的層次上來(lái)。

以問(wèn)題為導(dǎo)向，以紀(jì)律為紅線。新型審計(jì)體制充分體現(xiàn)了把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面的黨紀(jì)要求，從源頭上、體制上治理腐敗、治理經(jīng)濟(jì)秩序。它絕不是一個(gè)單純的審計(jì)工作方式的改革，也不是審計(jì)部門(mén)一家的事情，而是建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的重要組成部分，是全面實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐的必由之路！

（責(zé)編 / 梁曉娟）endprint