公安法制部門承擔(dān)預(yù)審職能新模式的實(shí)證研究
——基于四川省江油市的實(shí)踐

唐雪蓮

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

公安法制部門承擔(dān)預(yù)審職能新模式的實(shí)證研究
——基于四川省江油市的實(shí)踐

唐雪蓮

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

如何加強(qiáng)對(duì)偵查權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督，科學(xué)配置偵查權(quán)力，是深化公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的重要內(nèi)容，也是貫徹以審判為中心的訴訟制度改革的必然要求。江油市公安局推行的法制部門承擔(dān)部分預(yù)審職能的新模式，從組織體系、職責(zé)任務(wù)、預(yù)審程序、預(yù)審方式、責(zé)任與考核五個(gè)方面對(duì)偵查、法制、預(yù)審關(guān)系進(jìn)行了重新梳理和定位。從公正和效率兩個(gè)維度進(jìn)行評(píng)價(jià)，該局推行的法制部門承擔(dān)部分預(yù)審職能的新模式取得了較好的效果，但還需要從允許律師參與、擴(kuò)大預(yù)審范圍、完善責(zé)任考核等方面予以改進(jìn)。

刑事偵查；公安法制部門；預(yù)審職能；權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

一、導(dǎo)言

黨的十八屆四中全會(huì)提出了完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的改革目標(biāo)，結(jié)合公安工作實(shí)際，公安部出臺(tái)了《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》，抓住當(dāng)前公安執(zhí)法工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)和群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法問題，從提升依法履職能力、完善執(zhí)法制度體系、改革權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、規(guī)范執(zhí)法辦案行為、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督管理等方面提出了一系列措施要求。以深化公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革為動(dòng)力，全面推進(jìn)法治公安建設(shè)的多項(xiàng)工作正在加緊推進(jìn)，各地的改革實(shí)踐也如雨后春筍層出不窮。其中，如何加強(qiáng)偵查權(quán)力監(jiān)督，怎樣科學(xué)配置偵查預(yù)審權(quán)力亦是關(guān)注重點(diǎn)。隨著2012年《刑事訴訟法》頒布實(shí)施以及十八屆四中全會(huì)提出的以審判為中心的司法改革的推進(jìn)，對(duì)偵查工作提出了更高的要求，如何提高偵查辦案的質(zhì)量、強(qiáng)化對(duì)偵查權(quán)力的監(jiān)督顯得尤為重要。

從1996年公安部推行“偵審合一”機(jī)制以來，關(guān)于偵審是否應(yīng)該合一、偵查、預(yù)審、法制三者的關(guān)系以及職能劃分的討論就不絕于耳，各地做法也不盡相同①。江油市公安局撤銷了預(yù)審部門，成立了責(zé)任區(qū)刑警中隊(duì)，負(fù)責(zé)刑事案件的偵查辦理，也與其他地方公安機(jī)關(guān)一樣，實(shí)行立案、偵查、審訊、提請(qǐng)逮捕和移送起訴一體化，偵查工作“一竿子插到底”。在新一輪執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革中，四川省江油市公安局對(duì)偵查、法制、預(yù)審關(guān)系進(jìn)行了重新梳理，提出了法制部門承擔(dān)部分預(yù)審職能的新模式。此種模式具體如何運(yùn)作、改革達(dá)到何種效果，是否具有存在的價(jià)值和生命力，還有哪些尚待完善之處？為此，筆者采取查閱資料、訪談?dòng)^察等方式，對(duì)江油市公安局推行的改革開展了研究。對(duì)于類似的改革，理論界關(guān)注較少，而實(shí)務(wù)界多從操作層面進(jìn)行認(rèn)知，本文力求在把握實(shí)踐運(yùn)行狀態(tài)的基礎(chǔ)上，從理論層面進(jìn)行必要的分析和闡釋。

二、江油市公安局法制部門承擔(dān)預(yù)審職能新模式之實(shí)證考察

從2006年開始，江油市公安局法制科②按照上級(jí)機(jī)關(guān)關(guān)于法制部門承擔(dān)案件審核職能的要求，開始對(duì)刑事、行政案件進(jìn)行法律審核把關(guān)，刑事案件審核主要是案件在提請(qǐng)逮捕、移送起訴和變更強(qiáng)制措施等環(huán)節(jié)，在采取措施或作出決定之前，對(duì)其合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查核實(shí)，采取的方式主要是書面審核，而對(duì)案件的偵查和審訊工作并不參與。2014年5月，江油市公安局試點(diǎn)對(duì)原有體制再進(jìn)行改革，賦予法制部門部分的預(yù)審職能。具體運(yùn)作如下：

（一）組織體系。

在法制大隊(duì)設(shè)立14人組成的預(yù)審中隊(duì)，預(yù)審中隊(duì)設(shè)中隊(duì)長(zhǎng)、指導(dǎo)員各一名，根據(jù)實(shí)際配置了六個(gè)預(yù)審組和一名預(yù)審專職內(nèi)勤，每個(gè)預(yù)審組由兩名預(yù)審員組成。各預(yù)審組實(shí)行一人主辦、一人協(xié)辦，二人預(yù)審的辦案制度。法制大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)親自分管預(yù)審中隊(duì)的工作。據(jù)介紹，對(duì)預(yù)審中隊(duì)的人員業(yè)務(wù)和素質(zhì)要求較為嚴(yán)格，人員是由熟悉各部門民警辦案情況和水平的法制部門在全局范圍內(nèi)挑選，均為本科以上學(xué)歷，其中法律專業(yè)畢業(yè)的占50%；辦案和審訊的經(jīng)驗(yàn)也較為豐富，有刑警、治安、禁毒等部門的工作經(jīng)歷。

（二）職責(zé)任務(wù)。

根據(jù)《江油市公安局預(yù)審工作規(guī)定》，刑事案件經(jīng)過偵查，需要提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕、強(qiáng)制醫(yī)療、移送審查起訴和撤銷刑事案件等情形，以及刑事案件經(jīng)過偵查，需要采取取保候?qū)?、監(jiān)視居住、變更、解除刑事強(qiáng)制措施等，必須報(bào)預(yù)審中隊(duì)預(yù)審，并接受監(jiān)督和指導(dǎo)。刑事案件受理、立案以及采取拘傳、拘留及偵查措施等，由偵查部門自行呈報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)審批，不需要報(bào)預(yù)審中隊(duì)審查把關(guān)。用法制大隊(duì)負(fù)責(zé)人的通俗的話解釋，預(yù)審中隊(duì)是負(fù)責(zé)案件或犯罪嫌疑人如何從公安機(jī)關(guān)“出去”而不管如何“進(jìn)入”公安機(jī)關(guān)，只管“出”不管“入”。預(yù)審的主要任務(wù)是對(duì)收集、調(diào)取的證據(jù)材料的真實(shí)性、合法性及證明力予以審查、核實(shí)。預(yù)審中隊(duì)還要在審核過程中深挖犯罪。據(jù)介紹，盡管每個(gè)審核人員沒有深挖余罪、追訴漏罪指標(biāo)，但規(guī)定預(yù)審民警應(yīng)承擔(dān)深挖余罪的職能，對(duì)于深挖余罪的在考核中有獎(jiǎng)勵(lì)辦法。2015年全局共深挖余罪5案7人，追訴漏罪10案13人。預(yù)審中隊(duì)成立后，承擔(dān)著與檢察機(jī)關(guān)接洽提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕、移送審查起訴和提請(qǐng)復(fù)議復(fù)核、退回補(bǔ)充偵查、提請(qǐng)批準(zhǔn)延長(zhǎng)偵查羈押期限意見等事項(xiàng)。

（三）預(yù)審程序。

第一，受理。預(yù)審中隊(duì)受理案件時(shí)，受理人要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行初步審核，掌握的標(biāo)準(zhǔn)是提交預(yù)審的案件應(yīng)該有證據(jù)證明犯罪事實(shí)為犯罪嫌疑人所為且證據(jù)已經(jīng)查證屬實(shí)，此外，還必須經(jīng)過偵查部門集體審核、制作了相應(yīng)文書且部門負(fù)責(zé)人已簽署意見。對(duì)于不符合上述條件的案件，需要退回偵查部門完善后再進(jìn)行受理，或者轉(zhuǎn)作其它的處理；對(duì)符合條件的案件，受理后即分發(fā)給各預(yù)審組開展預(yù)審。第二，審核。預(yù)審人員審核時(shí)，會(huì)綜合全案對(duì)證據(jù)進(jìn)行審查判斷，審核結(jié)束后，還要形成《審核報(bào)告》和補(bǔ)充偵查提綱，退回偵查部門并責(zé)成其補(bǔ)充偵查取證。在審核中，對(duì)于非法證據(jù)，按照規(guī)定要予以排除；而對(duì)于瑕疵證據(jù)，則指導(dǎo)辦案民警依照規(guī)定程序和方法進(jìn)行彌補(bǔ)。在預(yù)審中如果發(fā)現(xiàn)余罪、漏罪線索的，預(yù)審民警還要制作《補(bǔ)查提綱》送偵查部門進(jìn)行查證落實(shí)，查證落實(shí)后一并移送審查起訴。此外，預(yù)審民警還要根據(jù)預(yù)審的情況，修改完善偵查人員制作的《提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕書》、《起訴意見書》，《強(qiáng)制醫(yī)療意見書》等法律文書，從而使文書能夠客觀真實(shí)地反映案件事實(shí)，符合有關(guān)法律規(guī)定。以下是預(yù)審民警在提請(qǐng)逮捕環(huán)節(jié)制作的一份審核報(bào)告：

刑事案件審核報(bào)告

填表說明：粗體字部分不能更改，其余部分可修改，根據(jù)實(shí)際情況按要求填寫。

（四）預(yù)審方式。

1．書面審核及標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)審人員對(duì)案件的預(yù)審采取法制部門傳統(tǒng)的書面審核方式。為了保證審核的效果，均要求偵查部門提前報(bào)送案件，比如“犯罪嫌疑人在押，提請(qǐng)案審部門受案審核的，除先行刑事拘留七日的可在到期三日前報(bào)送預(yù)審?fù)?，其他情形均?yīng)在到期七日前報(bào)送預(yù)審”、“移送審查起訴的，應(yīng)當(dāng)在犯罪嫌疑人被采取刑事強(qiáng)制措施且證據(jù)齊全后報(bào)案審部門審核”。

審核標(biāo)準(zhǔn)：訪談中了解到，與偵查人員掌握的對(duì)案件提請(qǐng)批捕和移送起訴等的標(biāo)準(zhǔn)相比，預(yù)審人員掌握的標(biāo)準(zhǔn)更高。如在提請(qǐng)逮捕中，辦案部門往往只是按照《刑事訴訟法》中對(duì)逮捕的規(guī)定大致把握，而預(yù)審中隊(duì)則是按照《人民檢察刑事訴訟規(guī)則（試行）》中的關(guān)于逮捕的條件和標(biāo)準(zhǔn)掌握，對(duì)證據(jù)的審查更為嚴(yán)格。預(yù)審民警在審查判斷案件的證據(jù)時(shí)，會(huì)審查證據(jù)的來源是否清楚，內(nèi)容是否真實(shí)，收集、保管證據(jù)的方法是否符合法定程序，證據(jù)是否合法。除了審查單個(gè)證據(jù)是否符合客觀性、真實(shí)性、合法性的要求，還要著重審查證據(jù)與證據(jù)之間有無矛盾，能否形成證據(jù)鎖鏈等。其中，預(yù)審人員談及，在審核時(shí)，他們特別注意非法證據(jù)的問題，比如取證程序不合法的，只要是非法言詞證據(jù)，必須予以排除。偵查人員未如實(shí)記錄嫌疑人供述，筆錄存在加工情節(jié)的，也不予采用。對(duì)于存在瑕疵的證據(jù)，一般是指導(dǎo)辦案民警依照一定程序和方法進(jìn)行彌補(bǔ)。

2．訊問犯罪嫌疑人審核。預(yù)審人員對(duì)案件的預(yù)審除了采取法制部門傳統(tǒng)的書面審核之外，增加了訊問犯罪嫌疑人的方式，規(guī)定“在特殊情形下必須訊問犯罪嫌疑人”。訊問犯罪嫌疑人的特殊情形主要包括：第一，在提請(qǐng)逮捕環(huán)節(jié)，如果審核中遇到以下四種情況，必須訊問犯罪嫌疑人：（一）罪與非罪界限不清的。對(duì)這種情況如何把握？預(yù)審人員談及，比如案卷材料中證據(jù)之間存在矛盾難以排除的，對(duì)犯罪嫌疑人是否達(dá)到刑事責(zé)任年齡不清楚的，犯罪嫌疑人不承認(rèn)犯罪或者供述前后矛盾的等等，都屬于罪與非罪不清，需要進(jìn)一步訊問核實(shí)；（二）嚴(yán)重違反辦案程序規(guī)定，或者可能存在刑訊逼供等嚴(yán)重侵犯犯罪嫌疑人人身權(quán)利和其他訴訟權(quán)利等重大違法行為需要排除非法證據(jù)的；（三）可能判處無期徒刑、死刑的案件或致人重傷、死亡的嚴(yán)重危害公共安全、嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利等重大、疑難、復(fù)雜案件的。預(yù)審人員談到，這類案件由于案情重大復(fù)雜，為了慎重起見，也必須與犯罪嫌疑人見面。（四）預(yù)審人員認(rèn)為有必要訊問犯罪嫌疑人的其他情形，比如有時(shí)從審查案件材料中認(rèn)為違背常理、有必要向犯罪嫌疑人當(dāng)面核實(shí)的，閱卷中發(fā)現(xiàn)辦案民警可能包庇犯罪嫌疑人、隱瞞犯罪事實(shí)，或者私自拆分案件等，就必須訊問犯罪嫌疑人。據(jù)介紹，具有上述情形的提請(qǐng)批捕案件占總提捕案件數(shù)的60%以上。在以上四種情況中，多為第一種情況即“罪與非罪界限不清的”。第二，在移送審查起訴環(huán)節(jié)，每一起案件預(yù)審人員都必須訊問犯罪嫌疑人。預(yù)審人員談到，因?yàn)榘讣磳⒁扑蛯彶槠鹪V，意味著案件在偵查環(huán)節(jié)的結(jié)束，所以在訊問時(shí)會(huì)更為詳細(xì)具體，一般情況下會(huì)將整個(gè)案件情況全部通問一遍，當(dāng)然也會(huì)著重針對(duì)在批捕后補(bǔ)充的證據(jù)情況進(jìn)行核實(shí)?？傮w而言，提請(qǐng)批捕環(huán)節(jié)的訊問略粗，主要核實(shí)犯罪事實(shí)是否存在，犯罪事實(shí)是否為犯罪嫌疑人所為，犯罪嫌疑人是否達(dá)到刑事責(zé)任年齡，罪與非罪、此罪與彼罪的區(qū)分等；移送起訴環(huán)節(jié)的訊問則更為細(xì)致，主要排除定罪量刑的證據(jù)之間存在的矛盾、查清辦案程序是否合法、是否存在刑訊逼供情形等。因此，預(yù)審人員在這一環(huán)節(jié)訊問犯罪嫌疑人花費(fèi)的時(shí)間較多，一般的小案可能要訊問兩、三個(gè)小時(shí)，有些復(fù)雜的案件特別是經(jīng)濟(jì)犯罪案件有時(shí)會(huì)訊問一天。

為何要采取訊問犯罪嫌疑人的方式，據(jù)介紹，主要基于以下考慮：第一，傳統(tǒng)的法制部門書面審核的方式只是就材料本身進(jìn)行審核，而對(duì)于證據(jù)在收集過程的一些問題，從靜態(tài)的材料中反映不出來，不容易發(fā)現(xiàn)問題。第二，改革后的預(yù)審中隊(duì)還承擔(dān)了案件指導(dǎo)的職能，如果僅僅根據(jù)書面材料的審核，對(duì)下一步案件偵查工作如何開展、需要補(bǔ)充哪些證據(jù)的指導(dǎo)不力。第三，在深挖余罪、犯罪嫌疑人交代立功方面，僅從書面材料審核中也是不易實(shí)現(xiàn)。所以，通過對(duì)犯罪嫌疑人的訊問，往往在其供述犯罪事實(shí)的過程中，有經(jīng)驗(yàn)的審訊人員就可能發(fā)現(xiàn)問題；特別是可以發(fā)現(xiàn)偵查人員在取證中是否存在著非法取證，是否有刑訊逼供的行為等。當(dāng)然，從實(shí)際情況看，非法言詞證據(jù)的比例極小，這主要是隨著執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的推進(jìn)，偵查人員規(guī)范辦案的意識(shí)不斷提高，執(zhí)法監(jiān)督和保障也進(jìn)一步增強(qiáng)，刑訊逼供等行為得到很大程度的遏制。但是在物證、書證等實(shí)物證收集上，還是存在諸如未及時(shí)取證、未規(guī)范記錄取證過程等問題。如預(yù)審人員介紹到某派出所辦理的一起販賣毒品案，犯罪嫌疑人將毒品扔到路邊，但偵查人員為圖方便，在填寫扣押毒品的地點(diǎn)時(shí)，隨意填寫為“在犯罪嫌疑人身上”。

（五）責(zé)任與考核。

任何一種制度能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，都與相關(guān)的管理和控制體制密切相關(guān)。正如美國(guó)學(xué)者R·司各特在《組織中的控制系統(tǒng)》一文中所指出的，確立目標(biāo)是一回事，確保各種能量被用于完成目標(biāo)又是一回事。為達(dá)此目標(biāo)，就必須實(shí)行控制[1]。所以訪談中也對(duì)預(yù)審中隊(duì)的責(zé)任機(jī)制予以關(guān)注。對(duì)責(zé)任的劃分體現(xiàn)在：第一、預(yù)審人員與偵查人員的責(zé)任劃分。首先，預(yù)審人員不對(duì)偵查活動(dòng)的真實(shí)性負(fù)責(zé)，偵查人員應(yīng)該如實(shí)記錄偵查活動(dòng)的過程和結(jié)果，不得弄虛作假、歪曲偵查活動(dòng)事實(shí)和不按被訊（詢）問人的本意制作筆錄，否則產(chǎn)生的后果由偵查人員承擔(dān)。其次，如果辦案部門在法定期限內(nèi)沒有按照預(yù)審人員提出的《補(bǔ)查提綱》補(bǔ)充證據(jù)的，應(yīng)由辦案部門承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。第二、法制部門內(nèi)部的責(zé)任劃分，分管大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)與預(yù)審民警在工作中承擔(dān)連帶責(zé)任，預(yù)審民警由主辦人員承擔(dān)責(zé)任。據(jù)介紹，機(jī)制運(yùn)行一年多來，還沒有出現(xiàn)案件審核民警追責(zé)的情況。在考核方面，江油市公安局專門制定了預(yù)審中隊(duì)及民警的考核辦法，詳細(xì)規(guī)定了考核指標(biāo)，比如預(yù)審民警出現(xiàn)下列情況應(yīng)予以扣分：預(yù)審案件未按規(guī)定訊問犯罪嫌疑人的，每人扣2分；預(yù)審案件發(fā)現(xiàn)非法證據(jù)未書面通知辦案單位糾正的，每案扣1分；未發(fā)現(xiàn)非法證據(jù)，被檢察院指出并糾正違法的，每案扣3分；預(yù)審案件發(fā)現(xiàn)瑕疵證據(jù)，未按規(guī)定指導(dǎo)辦案民警依法彌補(bǔ)的，每案扣2分；預(yù)審案件未制作《刑事案件審核報(bào)告》的，每案扣5分，《刑事案件審核報(bào)告》制作不規(guī)范、內(nèi)容不清楚的，每案扣2分；預(yù)審案件中發(fā)現(xiàn)需要補(bǔ)查的事項(xiàng)，未制作書面《補(bǔ)查提綱》送達(dá)辦案民警的，每案扣1分；未修訂辦案民警制作的《提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕書》、《起訴意見書》、《強(qiáng)制醫(yī)療意見書》等法律文書，導(dǎo)致法律文書不能客觀、真實(shí)地反映案件事實(shí)的，每份扣1分；預(yù)審中發(fā)現(xiàn)該并案未并案、拆分案件的未責(zé)成辦案單位糾正的，扣2分；預(yù)審案件批捕率低于85%的扣10分，經(jīng)合議提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的案件除外；批捕率超過90%的加1分，超過95%的加2分；預(yù)審案件除微罪不訴的外，起訴率低于100%的扣10分。經(jīng)合議移送審查起訴的案件除外；預(yù)審案件應(yīng)按規(guī)定深挖余罪、追訴漏罪，未完成下達(dá)的指標(biāo)的，扣5分，超額完成的每件（人）加2分；預(yù)審民警未按規(guī)定向檢察機(jī)關(guān)移送案件的，每件扣2分。

三、江油市公安局公安法制部門承擔(dān)預(yù)審職能新模式之特點(diǎn)與效果

與傳統(tǒng)法制部門的案件審核相比，江油模式具有以下特點(diǎn)：一是定位不同。按照《公安機(jī)關(guān)法制部門工作規(guī)范》，案件審核是法制部門履行內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督職能的重要方式③，在實(shí)踐中也是強(qiáng)化內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的關(guān)鍵，因此從最初定位講，主要是對(duì)偵查權(quán)力行使內(nèi)部監(jiān)督。而江油模式中的預(yù)審既是監(jiān)督偵查，又要引導(dǎo)偵查，如預(yù)審人員要制定詳細(xì)的補(bǔ)充偵查提綱、還要對(duì)偵查人員制作的法律文書進(jìn)行修改等。二是審核方式不同。江油模式的預(yù)審增加了訊問犯罪嫌疑人的方式，而且這種方式運(yùn)用到大多數(shù)案件的審核中，此外對(duì)書面案件方式也進(jìn)行了細(xì)化，如必須制作審核報(bào)告等，而傳統(tǒng)法制部門的審核方式以書面審核為常態(tài)，訊問核實(shí)是例外。三是承擔(dān)任務(wù)增加。除了對(duì)案件進(jìn)行審核核實(shí)，江油模式的預(yù)審還要承擔(dān)深挖余罪、漏罪的任務(wù)。

江油模式推行一年多來，效果如何？這可以從公正與效率兩個(gè)角度進(jìn)行評(píng)判，因?yàn)楣c效率是刑事訴訟永恒追求的兩大價(jià)值。從公正的角度看，據(jù)統(tǒng)計(jì)，江油市公安局刑事案件的批捕率同比增長(zhǎng)了15%、起訴率同比增長(zhǎng)了約7%（從2013年的93%增長(zhǎng)到99.7%）。從2015年1月至今，只有2起不起訴的案件，而以前平均每年約6、7起，案件質(zhì)量有了較大的提高。據(jù)法制部門負(fù)責(zé)人介紹，自己以前糾正最多的是詢問被害人不及時(shí)，登記、立案不規(guī)范，法條引用不適當(dāng)?shù)鹊图?jí)錯(cuò)誤，成立預(yù)審小組后，現(xiàn)在大家討論更多的是案件中的邏輯關(guān)系、法律關(guān)系是否得當(dāng)[2]。因?yàn)橥ㄟ^預(yù)審的把關(guān)和指導(dǎo)，基層民警辦案水平提高了，基本上杜絕了很多低級(jí)錯(cuò)誤。從效率的角度看，由于預(yù)審中隊(duì)對(duì)案件證據(jù)的收集，特別是需要補(bǔ)充哪些哪類證據(jù)才能證明犯罪都進(jìn)行具體明確的指導(dǎo)，偵查部門可以更有針對(duì)性地開展工作，減少了盲目性，所以辦案民警刑事案件平均辦理時(shí)間由30天縮短為20天。此外，將深挖余罪納入預(yù)審人員的考核，也杜絕了偵查人員圍繞績(jī)效考核開展刑事打擊，草率結(jié)案移訴，案件審不清、擠不透以及漏罪等情況。

四、述評(píng)及建議

（一）述評(píng)。

在新的時(shí)代背景下，江油改革的意義和價(jià)值在于：

第一，是對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)力科學(xué)配置的有益探索。從偵查權(quán)配置的授權(quán)主體看，偵查權(quán)力配置既包括立法機(jī)關(guān)對(duì)偵查主體的設(shè)置、權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)偵查權(quán)限的劃分和界定，還包括公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)偵查權(quán)的再分配[3]。偵查權(quán)如何配置直接體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家刑事訴訟法的價(jià)值取向，也對(duì)刑事訴訟程序有著重大影響。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)偵查權(quán)如何科學(xué)配置，亦應(yīng)考慮偵查效率和偵查公正兩大因素。江油模式明確界定了偵查、法制部門在案件偵查和預(yù)審中的職能分工，一方面與偵查工作有機(jī)銜接，提高了執(zhí)法辦案質(zhì)量和效率；另一方面對(duì)執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行即時(shí)化、全過程的監(jiān)督，特別是采取傳統(tǒng)書面審核方式之外訊問等審核方式，并與日常執(zhí)法監(jiān)督考核相銜接，形成了完整閉合的執(zhí)法監(jiān)督鏈條。從國(guó)外看，也有在偵查機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)偵查權(quán)進(jìn)行分解，由不同警種或者不同偵查階段的人員行使。如英國(guó)、德國(guó)、意大利等國(guó)家的警察分為司法警察（負(fù)責(zé)偵查的警察）和羈押警察。前者負(fù)責(zé)實(shí)施具體的偵查行為，如訊問犯罪嫌疑人、執(zhí)行逮捕、進(jìn)行搜查、扣押等。后者為了保障羈押的合法性，防止因羈押的申請(qǐng)權(quán)與執(zhí)行權(quán)同時(shí)掌握在一個(gè)主體手中造成權(quán)力的濫用，負(fù)責(zé)對(duì)羈押的全過程制作筆錄，并在條件具備時(shí)將案件移交檢察機(jī)構(gòu)起訴[2]。

第二，可以彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)介入引導(dǎo)偵查取證的不足。提前介入引導(dǎo)偵查是檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)偵查活動(dòng)監(jiān)督的一項(xiàng)機(jī)制。最高人民檢察院2000年在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)第一次偵查監(jiān)督工作會(huì)議上最早提出“依法引導(dǎo)偵查取證”的工作思路，2002年在全國(guó)刑事檢察工作會(huì)議提出“堅(jiān)持、鞏固和完善適時(shí)介入偵查、引導(dǎo)偵查取證、強(qiáng)化偵查監(jiān)督的工作機(jī)制”等四項(xiàng)改革措施，2012年新《刑事訴訟法》也對(duì)檢察機(jī)關(guān)的提前介入作出了規(guī)定。2015年最高人民檢察院制定的《關(guān)于加強(qiáng)出庭公訴工作的意見》，再次強(qiáng)調(diào)要求檢察機(jī)關(guān)要積極介入偵查引導(dǎo)取證。從實(shí)踐中看，各地檢察機(jī)關(guān)都在推行這一機(jī)制，但是，這一措施在實(shí)踐中運(yùn)行尚需完善，還缺乏統(tǒng)一的成熟的制度化構(gòu)建，比如提前介入引導(dǎo)偵查的案件范圍、檢察官提前介入的職責(zé)、提前介入案件信息來源等都需要進(jìn)一步規(guī)范和明確。[3]此外，由于檢察資源有限，其引導(dǎo)案件的范圍也有一定限度，主要針對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件。所以從某種意義上講，立足于當(dāng)下實(shí)際，江油模式賦予法制部門的預(yù)審審核把關(guān)，在引導(dǎo)偵查人員收集證據(jù)、完善證據(jù)鏈條和證明體系上更為直接、全面和及時(shí)。

第三，更好地適應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中提出的推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，正在影響著我國(guó)偵查工作的方方面面。其中，審判中心主義所要求的以庭審為中心和以直接言詞為中心，對(duì)偵查辦案的質(zhì)量提出了新的要求，集中體現(xiàn)在偵查人員調(diào)查取證工作上[4]。正如2014年12月全國(guó)刑事偵查工作視頻會(huì)議上所強(qiáng)調(diào)的，要主動(dòng)適應(yīng)以審判為中心的刑事訴訟制度改革要求，進(jìn)一步調(diào)整完善公安機(jī)關(guān)刑事司法工作制度，全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，從偵查工作一開始，就嚴(yán)格按照審判的標(biāo)準(zhǔn)依法收集、固定、保存、審查、運(yùn)用證據(jù)[5]。在目前偵查人員總體偵查能力和水平還需要提升的情況下，由相對(duì)專業(yè)、法律素質(zhì)和能力相對(duì)較高的人員對(duì)案件證據(jù)的客觀真實(shí)性、與案件的關(guān)聯(lián)性、取得證據(jù)的合法性以及證據(jù)鏈條的完整性等進(jìn)行審查判斷，并統(tǒng)一案件出口，可以強(qiáng)化引導(dǎo)偵查、深挖犯罪，也可以更好地協(xié)調(diào)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，既提高了案件辦理質(zhì)量，又提升了冤假錯(cuò)案防范能力。

（二）建議。

從完善的角度，江油模式尚有需要改進(jìn)之處。一是允許律師參與。2012年《刑事訴訟法》明確了偵查階段律師的辯護(hù)人身份，但是律師在偵查階段難以介入案件仍為法律界所詬病。法制部門在審核案件中地位相對(duì)超脫，應(yīng)該搭建一個(gè)律師參與的平臺(tái)，一方面能夠保障律師在偵查階段各項(xiàng)權(quán)力的落實(shí)，另一方面可以聽取律師對(duì)案件的意見，做到兼聽則明。二是擴(kuò)大預(yù)審范圍，將搜查、扣押等與公民人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利密切相關(guān)的偵查措施一并納入。我國(guó)未將搜查、扣押等措施確定為刑事強(qiáng)制措施，訪談時(shí)預(yù)審人員對(duì)是否應(yīng)將扣押等措施納入審核范圍也有不同的認(rèn)識(shí)。鑒于搜查及與之緊密相連的扣押行為直接涉及對(duì)公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪，實(shí)踐中還存在著對(duì)搜查、扣押措施運(yùn)用較為隨意，監(jiān)督力度不夠的問題，建議納入預(yù)審范圍，由預(yù)審人員審核把關(guān)。

[注釋]：

①理論上的探討如2005年，《人民公安報(bào)》曾組織了題為“預(yù)審應(yīng)不應(yīng)該設(shè)在法制大隊(duì)室”的專題討論；2014年12月，由中國(guó)人民公安大學(xué)和深圳市公安局共同主辦了全國(guó)預(yù)審工作新機(jī)制研討會(huì)，與會(huì)代表圍繞近年來新刑事訴訟法修改實(shí)施、辦案科技化、信息化的背景下預(yù)審定位、預(yù)審職能、預(yù)審辦案機(jī)制、等問題開展了研討。相關(guān)報(bào)道參見《預(yù)審應(yīng)不應(yīng)該設(shè)在法制大隊(duì)室》，載《人民公安報(bào)》2005年10月13日；《全國(guó)預(yù)審工作新機(jī)制研討會(huì)召開》，載http:// www.chinapeace.gov.cn/2015_01/15/content。實(shí)踐中的多樣化如廣東省廣州市公安局預(yù)審監(jiān)管支隊(duì)、深圳市公安局預(yù)審監(jiān)管支隊(duì)以及廣西壯族自治區(qū)南寧市公安局預(yù)審監(jiān)管支隊(duì)等，仍然堅(jiān)持偵審分開，個(gè)別地方公安機(jī)關(guān)已經(jīng)或正在恢復(fù)已撤銷的獨(dú)立的預(yù)審機(jī)構(gòu)。參見云山城：《我國(guó)〈刑事訴訟法〉中“預(yù)審”問題研究》，載《貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期。

②目前全國(guó)公安法制部門推行隊(duì)建制，縣級(jí)公安法制部門均改為“法制大隊(duì)”。

③公安部2006年制定的《公安機(jī)關(guān)法制部門工作規(guī)范》第六章“執(zhí)法監(jiān)督”一章中，第53條至57條對(duì)案件審核的內(nèi)容、程序、方式等進(jìn)行了規(guī)定。

[1][美]R·司各特．組織中的控制系統(tǒng)[A].蘇國(guó)勛，劉小楓.社會(huì)理論的諸理論[C].上海三聯(lián)書店、華東師范大學(xué)出版社，2005:427．

[2]劉宏順.破解警力之困的江油范本[N].四川日?qǐng)?bào)，2015-11-17:P3.

[3]周 欣.偵查權(quán)配置問題研究[M].中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2010:41;154.

[4]唐雪蓮.論審判中心主義對(duì)我國(guó)偵查工作的影響[J].四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(6).

[5]17年公安部首開全國(guó)刑偵會(huì)：主動(dòng)適應(yīng)以審判為中心的改革[EB/OL].http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1288429，2016-03-29.

（責(zé)任編輯：賴方中）

D918

：A

：1674-5612（2016）04-0001-08

2016-01-22

唐雪蓮，四川警察學(xué)院政治部主任、副教授，研究方向：刑事法學(xué)。