加強醫(yī)療糾紛人民調解委員會建設的研究與思考

鄭建芬（浙江省杭州市余杭區(qū)司法局局長）

馬其鏢（浙江省杭州市余杭區(qū)醫(yī)療糾紛調解委員會主任）

陳 霞（浙江省杭州市余杭區(qū)司法局）

?

加強醫(yī)療糾紛人民調解委員會建設的研究與思考

鄭建芬（浙江省杭州市余杭區(qū)司法局局長）

馬其鏢（浙江省杭州市余杭區(qū)醫(yī)療糾紛調解委員會主任）

陳 霞（浙江省杭州市余杭區(qū)司法局）

《醫(yī)療事故處理條例》第2條規(guī)定：本條例所稱醫(yī)療事故，是指醫(yī)療機構及其醫(yī)務人員在醫(yī)療活動中，違反醫(yī)療衛(wèi)生管理法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和診療護理規(guī)范、常規(guī)，過失造成患者人身損害的事故。而醫(yī)患糾紛是指基于醫(yī)療行為，在醫(yī)方（醫(yī)療機構）與患方（患者或者近親屬）之間發(fā)生的因醫(yī)療過程、過失、違約而導致的醫(yī)療損害賠償及醫(yī)療合同違約而導致的各類糾紛。近年來，我國醫(yī)療糾紛數(shù)量逐年上升，而因缺少統(tǒng)一的賠償協(xié)調機構、索賠金額無法統(tǒng)一等原因產生的醫(yī)鬧事件也時有發(fā)生。2010年7月，浙江省杭州市余杭區(qū)成立余杭區(qū)醫(yī)療糾紛人民調解委員會（以下簡稱醫(yī)調會），其主要任務是對余杭行政區(qū)域內醫(yī)療機構發(fā)生的醫(yī)療糾紛進行調解，向醫(yī)療機構提出防范醫(yī)療糾紛的意見和建議。經(jīng)過五年多的實踐，該區(qū)醫(yī)調會取得了一定的成績。

一、余杭區(qū)醫(yī)療糾紛人民調解委員會建設的基本概況

余杭區(qū)醫(yī)調會從2010年成立以來，共受理咨詢服務583批次，成功調解區(qū)內醫(yī)療衛(wèi)生單位發(fā)生的醫(yī)療糾紛263起，其中重大案例36件，涉及死亡案例71件，引導司法途徑解決5件。經(jīng)調解成功的案件全部按協(xié)議履行，無一例不執(zhí)行或反悔，調解成功率及引導司法途徑解決達100%。

（一）案件受理情況分析

⒈賠付金額有效控制①為便于對相關數(shù)據(jù)有一個更全面、詳細的比較，本文引用的2011年至2014年的數(shù)據(jù)均為每年1月初至12月底的數(shù)據(jù)。。2011年，該區(qū)醫(yī)調會共調解各類醫(yī)療糾紛60件，申請標的額為998.79萬元，結案標的額為319.81萬元，實際賠償金額為申請標準的32.01%。2013年，共調解各類醫(yī)療糾紛47件，申請標的額為562.55萬元，結案標的額為207.39萬元，實際賠償金額為申請標準的36.87%。2014年，共調解各類醫(yī)療糾紛61件，其中死亡案件20起，申請標的額為679.86萬元，結案標的額為243.98萬元，實際賠償金額為申請標準的35.87%。

2011年至2014年醫(yī)療糾紛調解數(shù)及賠付率

⒉調解時間逐漸縮短。2011年受理的60起醫(yī)療糾紛調解案件，調解最長的為156天，平均調解時間為18.38天。2012年受理的55起醫(yī)療糾紛調解案件，調解最長的為178天，平均調解時間為17.44天。2013年受理的47起醫(yī)療糾紛調解案件，調解最長的為165天，平均調解時間為16.87天。2014年受理的60起醫(yī)療糾紛調解案件，調解最長的為71天，平均調解時間為11.5天。

⒊案件類型相對集中。筆者對2011至2014年受理的案件進行了分析。從近幾年的醫(yī)療糾紛案件來看，目前的醫(yī)療糾紛從診療科室上來說主要集中在婦產科、外科、內科和外科。從醫(yī)療糾紛的性質來說主要集中在醫(yī)療過失②醫(yī)療過失，是指工程師及其他醫(yī)務人員在診療、預防、保健、計劃生育技術服務等醫(yī)療活動過程中，在具體實施醫(yī)療行為時沒有履行應盡的注意義務，表現(xiàn)為未能預見并避免損害結果的發(fā)生，從而導致患者人身或財產利益受損。參見網(wǎng)址：http://baike．baidu．com/ link?url=TGPIOiMbbykX6MloAJc0-oWNFGqL33aA4Cj3O8ydYnj6jVpb8lxHPI7-bCraPgMtmMk1Pv2Jt7U2pive8l9XO_，訪問時間：2015-10-08。、醫(yī)療缺陷③醫(yī)療缺陷，是指醫(yī)務人員在醫(yī)療活動中，因違反醫(yī)療衛(wèi)生管理法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和診療護理規(guī)范、常規(guī)而發(fā)生診療過失的行為。醫(yī)療缺陷包括：病歷書寫缺陷、診斷缺陷、治療缺陷等。訪問網(wǎng)址：http://zhidao．baidu．com/link?url=pc3jcZHNJrQV2p7pLnpuwnJq gLZ_LQ_eu_W1vlxhFXennx_uSBS5d3RKac1hOyUHl-6oTeF4vivfFZy1NGwM7_，訪問時間：2015-10-12。、藥品不良反應和其他四類。從數(shù)據(jù)上分析來看，因醫(yī)療過失和醫(yī)療缺陷而引發(fā)的醫(yī)療糾紛最多，分別占到了案件調解總數(shù)的48.64%和41.36%。

2011年至2014年醫(yī)療糾紛調解結案的平均時間

2011年至2014年醫(yī)療糾紛調解案件的性質分析

（二）工作開展保障到位

⒈政策保障到位。2010年6月，區(qū)府辦制定下發(fā)《余杭區(qū)醫(yī)療糾紛人民調解工作機制的實施意見》，專門成立余杭區(qū)醫(yī)療糾紛人民調解工作指導委員會，明確醫(yī)療糾紛人民調解委員會的組織隊伍、主要職責、工作方式等。制訂《余杭區(qū)重大醫(yī)療糾紛處置預案》，明確相關部門在依法維護醫(yī)療秩序、構建和諧醫(yī)患關系工作中的職責。

⒉經(jīng)費保障到位。明確規(guī)定醫(yī)調會的的經(jīng)費需求由該區(qū)財政予以全額保障，該區(qū)醫(yī)調會的設立和人員組成由該區(qū)司法局負責，并對醫(yī)療糾紛人民調解工作進行指導和監(jiān)督，該區(qū)衛(wèi)生局、公安局、綜治辦、信訪局等部門給予配合。從2010年至今，該區(qū)財政共撥款130余萬元作為醫(yī)調會辦公用房、辦公設施和辦公裝備等基礎設施和必需的工作經(jīng)費，落實了近300平方米的辦公用房，確保了人民調解工作的有效開展。

⒊人員配備到位。目前，該區(qū)醫(yī)調會有4名調解員，其中專職調解員3名，兼職調解員1名。醫(yī)調會主任由具有豐富法律知識、社會工作經(jīng)驗和管理能力的人員擔任，1名調解員由懂法律、醫(yī)學專業(yè)知識，具有實際處理醫(yī)患糾紛經(jīng)驗的人員擔任，另外1名調解員在駐區(qū)人民法院調解室工作多年，歷經(jīng)磨練。同時，該區(qū)20個鎮(zhèn)街法司法所長為兼職調解員，較好地發(fā)揮其人員熟、情況明的優(yōu)勢與特長。

（三）服務模式規(guī)范創(chuàng)新

⒈制訂相關調解須知。先后制訂了醫(yī)療糾紛人民調解的各項規(guī)章制度和調解流程，并將相關法律法規(guī)及調解須知等內容上墻；結合調解實踐為雙方當事人制作了宣傳小冊，印制《醫(yī)患糾紛調解前須知》《委托進行醫(yī)患糾紛鑒定前須知》和《死亡醫(yī)療糾紛調解提供材料須知》等，為雙方當事人做好調解前的各項準備工作提供了詳細的說明，提高了案件調解的效率。

⒉健全調解服務網(wǎng)絡。在醫(yī)患糾紛相對較多的偏遠鎮(zhèn)（街道），鎮(zhèn)（街道）調委會安排專人負責醫(yī)療糾紛人民調解工作，并接受區(qū)醫(yī)調會的業(yè)務指導。對鎮(zhèn)（街道）衛(wèi)生院、村（社區(qū)）衛(wèi)生室發(fā)生的責任明確、索賠額較小的醫(yī)療糾紛，在該區(qū)醫(yī)調會的指導下，努力把糾紛解決在鎮(zhèn)（街道），化解在村（社區(qū)）。對特別重大、疑難醫(yī)療糾紛，該區(qū)醫(yī)調會主動召集鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級聯(lián)動，發(fā)揮自身專業(yè)性作用，及時做好糾紛化解工作。

⒊定期梳理工作情況。建立健全信息反饋機制，把排查、調解糾紛過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時向醫(yī)療機構和衛(wèi)生行政部門反饋，提出改進工作的意見建議。區(qū)醫(yī)調會每年以工作簡報形式，定期向區(qū)政府、政法委、司法局、衛(wèi)生局、財政局、法院等有關部門報告醫(yī)療糾紛人民調解工作情況，以案例分析的形式向院方及衛(wèi)生行政部門提出防范意見和建議，對進一步提高全區(qū)醫(yī)務人員的業(yè)務素質和加強醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)管理起到了一定作用。

二、醫(yī)療糾紛人民調解委員會調解的優(yōu)勢與困惑

（一）優(yōu)勢

⒈身份優(yōu)勢更易贏得醫(yī)患雙方的充分認可。根據(jù)目前的工作實際，區(qū)醫(yī)調會由該區(qū)司法局負責，是一個獨立于醫(yī)療糾紛當事人的第三方機構，具有中立性。當醫(yī)療糾紛發(fā)生之后，由于醫(yī)患雙方本身處在對立位置，以致于醫(yī)患雙方很難建立起相互信任的協(xié)商關系。在雙方博弈的過程中，調解的主持方就顯得極為重要。醫(yī)調會的成立能以第三方的身份優(yōu)勢緩解醫(yī)患雙方尖銳對立的關系，一方面能依法有效維護患者的合法權益；另一方面也能避免院方不計成本解決問題，造成國有資產流失。

⒉時間優(yōu)勢更易維護社會的和諧穩(wěn)定。根據(jù)規(guī)定，醫(yī)調會應該自受理醫(yī)療糾紛之日起30日內（不包含鑒定時間）調解完畢；逾期未調解完畢的，醫(yī)患雙方同意延期的，可以再延期一個月。到期仍未達成調解協(xié)議的，視為調解不成。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析來看，近4年來，該區(qū)醫(yī)調會調解糾紛的平均時間僅為16.05天，而法院簡易的訴訟程序最少也要3個月，普通程序更是需要6個月。

⒊成本優(yōu)勢更易減輕彼此的經(jīng)濟負擔。人民法院對醫(yī)療糾紛訴訟是按照民事訴訟案件的收費標準進行收費。筆者向余杭區(qū)法院了解到，目前余杭區(qū)法院對涉及10萬元的醫(yī)療服務合同糾紛，普通程序的訴訟費為2300元，簡易程序為1150元，通過調解結案的折半收，也就是通過訴訟，即使以調解的方式結案，也仍需收取訴訟費575元。而通過醫(yī)調會調解之后，再進行司法確認，不僅在效力上等同于法院判決，而且是完全免費的。

（二）困惑

⒈執(zhí)行過程中標準掌握難。按照《浙江省醫(yī)療糾紛預防與處理辦法》（浙江省人民政府第269號令）第二章第20條規(guī)定：對索賠金額在10萬元以上的，需先進行醫(yī)療鑒定。然而在調解實踐中，有部分醫(yī)療糾紛經(jīng)過醫(yī)學專家?guī)烊藛T分析后，認為在該案件中院方存在明顯過失或過錯，根據(jù)人身損害賠償?shù)臉藴?，?shù)額將突破10萬元的底線。此外，申請人由于親情原因拒絕進行醫(yī)療鑒定，但提出的賠償金額卻遠遠高于10萬元的也時有發(fā)生。

⒉媒體介入時化解糾紛難。醫(yī)療糾紛已成了社會關注的熱點、焦點，新聞媒體也時常會對一些敏感性的醫(yī)療糾紛和事故進行報道，并且通常感情傾向于患者這個弱勢群體，為弱勢群體呼吁。媒體的介入一方面確實為提高醫(yī)療服務質量起到了正面積極的作用，但也會讓患者及其家屬對醫(yī)院和醫(yī)生產生不信任，任意擴大索賠金額。

⒊專家?guī)鞕C制運用啟動難。目前在實踐中，該區(qū)醫(yī)調會的財政預算中沒有專家討論咨詢的經(jīng)費開支預算。而醫(yī)學專家?guī)斓某蓡T中有區(qū)內醫(yī)院的，也有省市級醫(yī)院的醫(yī)療專家，在醫(yī)調會召集專家進行討論咨詢時，專家的交通、就餐和現(xiàn)場咨詢的費用難以得到保障。故目前的咨詢基本以電話咨詢或以區(qū)內醫(yī)院專家組內部分析為主，降低了討論結果的科學性、專業(yè)性，也很難說服患方。

三、進一步發(fā)揮醫(yī)療糾紛人民調解委員會作用的思考

（一）醫(yī)調會第三方的身份優(yōu)勢有待于進一步明確與提升

⒈明確醫(yī)調會的法律地位。目前浙江省醫(yī)調會在處理醫(yī)療糾紛時的主要依據(jù)是《醫(yī)療事故處理條例》《關于加強醫(yī)療糾紛人民調解工作的意見》和《浙江省醫(yī)療糾紛預防與處理辦法》。醫(yī)調會在進行醫(yī)療糾紛人民調解時無明確的法律依據(jù)。雖然在2011年，為貫徹落實《人民調解法》，司法部制定并下發(fā)了《關于加強行業(yè)性專業(yè)性人民調解組織建設的意見》，對各類行業(yè)性、專業(yè)性人民調解工作進行了規(guī)范，但該《意見》畢竟只是部門規(guī)范性文件，無法解決根本性的組織保障問題。應當盡快制訂醫(yī)療糾紛第三方調解的相關法律，對醫(yī)調會的組織機構、經(jīng)費來源、調解程序等從法律的層面進行具體而明確的規(guī)定。

⒉提升專職調解員的綜合能力。調解的過程是考驗調解員社會知識與法律知識功底、現(xiàn)場靈活應變的一個綜合考場；醫(yī)療糾紛的調解要求調解人員不僅具有調解技能，還需熟知相應的醫(yī)學知識。調解員只有堅持在學中干、在干中學的態(tài)度才能更好地開展調解工作。尤其是在大數(shù)據(jù)時代，調解員還要學會運用與醫(yī)患糾紛有關的數(shù)據(jù)分析，為黨委政府的科學決策提供參謀和依據(jù)。

⒊發(fā)揮專家?guī)斓馁Y源作用。2015年11月衛(wèi)生計生委起草的《醫(yī)療糾紛預防與處理條例（送審稿）》第37條中雖對醫(yī)療糾紛人民調解委員會認為可以啟動醫(yī)療損害鑒定或者專家咨詢程序的情況進行了說明，但未明確專家人員庫籌建、管理和經(jīng)費保障等方面的問題。因此，筆者建議從三方面完善專家?guī)斓墓芾砗瓦\作機制：一是在專家?guī)斓慕⑸?，變目前以在職專家為主的模式為以退休專家為主。二是在專家?guī)斓谋O(jiān)管上，醫(yī)調會要充分發(fā)揮自己的職能作用，完善法律和醫(yī)學專家?guī)旖ㄔO，健全工作機制。三是在專家?guī)斓慕?jīng)費保障上，通過以點帶面的形式，參照人民調解“以獎代補”的模式逐步建立專家參與案件化解的獎勵機制。

（二）新聞宣傳有待于進一步加強與引導

⒈政府部門要加強輿論引導。媒體對醫(yī)療糾紛事件的客觀報道是其新聞特征所決定的，對此政府部門也要正確認識，及時采取措施，對事實給予全面的展現(xiàn)，讓新聞媒體對醫(yī)療糾紛與沖突的客觀報道與評論，成為溝通醫(yī)務人員和患者的一座橋梁。同時，衛(wèi)生等有關部門也應開展一些針對性的法治宣傳教育活動，引導群眾學法、懂法、守法、用法，依法表達利益訴求。

⒉司法行政部門要加強宣傳指導。當前，醫(yī)調會通過調解的形式化解了大量的醫(yī)患糾紛，很多糾紛處理的結果得到了醫(yī)患雙方和政府部門的充分認可，但公眾卻知之甚少。司法行政部門作為醫(yī)調會的指導部門，要加強對調解員進行針對性地培訓，并利用媒體做好宣傳、報道。

⒊媒體部門應客觀公正報道。一是要避免新聞炒作。媒體應客觀公正地對事件進行報道，而不能為了點擊量夸大宣傳。二是要避免偏袒一方。新聞媒體必須向醫(yī)患雙方全面了解事件原委之后再進行報道，同時在報道中不應該以自己的觀點與情感為依據(jù)，偏袒任何一方。三是要避免無限轉載。媒體在轉載時對相關內容要進行核實，不能人云亦云，無限制轉載。

（三）醫(yī)療糾紛的調解環(huán)境有待于進一步改善

⒈明確調解與預防齊頭并進的運作思路。醫(yī)調會的調解畢竟是一種事后的化解舉措，當前醫(yī)患糾紛的產生更多的根源是醫(yī)療服務質量問題。對此，醫(yī)療服務部門應積極采取措施，提升服務質量。衛(wèi)生行政部門對醫(yī)療事故頻發(fā)的醫(yī)院應認真調查研究，分析其事故頻發(fā)的原因，在必要的情況下啟動醫(yī)療機構醫(yī)療事故（爭議）責任追究辦法，對相應的負責人和工作人員進行問責處理。調委會也應通過對醫(yī)療糾紛案件發(fā)生的性質、原因、事項等方面的分析，為衛(wèi)生行政部門和醫(yī)療機構提供相應的預防模式。

⒉打造部門與部門之間相互配合的聯(lián)動模式。醫(yī)療糾紛是一個復雜的社會問題。為有效解決醫(yī)療糾紛，應建立一個部門與部門、部門與鎮(zhèn)街之間的聯(lián)動機制。當醫(yī)療糾紛發(fā)生后，首先，醫(yī)院行政部門對醫(yī)療糾紛產生的原因及事后的處理要能及時拿出一個初步的方案；其次，醫(yī)調會在接到調解的申請后，要組織相應的調解人員，對該起醫(yī)療糾紛進行客觀公正的評估，在此基礎上，引導醫(yī)患雙方進行協(xié)商。最后，在調解過程中，醫(yī)調會如果認為引入相關部門或鎮(zhèn)街參與更利于調解時，應及時通知相關部門或鎮(zhèn)街參加，相關的部門和鎮(zhèn)街也應第一時間派員參與調解。

隨著人民調解工作的不斷深入，群眾對人民調解的認可程度越來越高；發(fā)生醫(yī)療糾紛后，醫(yī)患雙方都能想到醫(yī)調會，申請人民調解；遇到大的醫(yī)療糾紛，在派出所、司法所介入后，都能引導到醫(yī)調會調解；對上訴后的醫(yī)療糾紛，區(qū)法院委托醫(yī)調會調解……一系列現(xiàn)象的轉變，無不在說明余杭區(qū)醫(yī)調會的成立，在醫(yī)患雙方之間架起了溝通的橋梁，搭起了醫(yī)療矛盾糾紛化解的平臺，暢通了醫(yī)療糾紛解決的渠道，節(jié)約了社會的各項資源，有效維護了社會的和諧穩(wěn)定。但是面對當前緊張的醫(yī)患關系，如何更好地發(fā)揮醫(yī)調會的作用，充分運用醫(yī)調會這一第三方平臺，構建醫(yī)患之間和諧溝通、互諒互讓的的關系，我們仍有較長的一段路要走。

（責任編輯 張文靜）