◎ 全國政協(xié)教科文衛(wèi)體委員會副主任 上海交通大學原黨委書記 中國高等教育學會副會長 馬德秀
完善科研項目間接費制度 激發(fā)科研人員積極性
◎ 全國政協(xié)教科文衛(wèi)體委員會副主任 上海交通大學原黨委書記 中國高等教育學會副會長 馬德秀
近年來,高校尤其是研究型大學,在國家科技創(chuàng)新體系中的地位日趨重要。據(jù)統(tǒng)計,高校產(chǎn)出了國際科技論文的80%以上,貢獻了國家科技獎勵的60%左右,研究型大學獲得的科研經(jīng)費總額正在不斷增大。但是,高??蒲械氖杖牒椭С龃嬖诘牟黄胶馊找骘@現(xiàn)。在研究型大學的經(jīng)費投入中,科研的經(jīng)費投入占據(jù)了非常大的比重。這些經(jīng)費主要用于支持研究工作的開展,包括大量的以研究為主的教師工資、科研用房的建設和維護、水電等各種日常運行和學校行政人員的服務經(jīng)費等等。按照目前高校投入體制機制,上述經(jīng)費主要依靠財政撥付的教育經(jīng)費,即生均撥款等。但是,生均撥款的用途是支撐高校教學與人才培養(yǎng)活動的,和科研活動并沒有直接關系。研究型大學不得不動用生均撥款支持科研活動,這不利于人才培養(yǎng)質(zhì)量的保障與提升。在我國,大部分高校是全額撥款單位,長期以來,在科研經(jīng)費預算中未充分考慮學校承擔科研項目的間接成本,且科研經(jīng)費是由課題負責人主導使用的,導致學校承擔縱向科研項目越多,學校財務負擔越重。學校只能通過承擔的科研項目經(jīng)費,從平均不到5%的管理費中,得到為數(shù)不多的補償。
圍繞這一問題,2011年,財政部和科技部聯(lián)合發(fā)文《關于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》(簡稱434號文),對于“國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項”引入間接費用政策。2014年,國務院再次發(fā)文《關于改進和加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(簡稱11號文),對“完善間接費用和管理費用管理”提出了進一步改革方案。政策改革的用意和方向明確、有利,但是仍然存在諸多問題。
如何理解科研項目中的間接費用?這關系著科研預算的制定、撥款方式、主要用途。在美國等一些發(fā)達國家,在科研項目預算中設定直接費用和間接費用,是一種通行慣例。直接費用就是直接用于開展科研工作的各項支出,比如專用的科研器材、物質(zhì)費用和差旅、會議等支出。間接費用是對項目承擔單位提供難以量化的各種服務的補償,包括人員、建筑、設備、水電暖等等。它不是科研管理費,而是財政對高校承擔科研項目的勞動力資源成本的補償預算機制。而目前,按照科技部、財政部文件(434號文),間接費用仍舊是從科研項目中列支,尚有悖于間接費用的概念和通行做法。
通行的間接費用撥付方式是怎樣的?以美國為例,間接費用是按照直接費用的一個固定比例予以計算,并且不同的科研項目承擔單位(高校)的間接費用比例不同,一般越是高水平大學,間接費用的比例越高。比如,耶魯大學的比例大約65%,密西根大學的比例近五年保持在55%左右,而一些州立大學約為40%。具體而言,如果密西根大學某位教授向美國衛(wèi)生與人類服務部申請100萬美元項目,基金會會在項目批準后給申請人撥付100萬美元課題經(jīng)費(即作為直接經(jīng)費,由課題負責人主導使用)的同時,向密西根大學撥發(fā)55萬美元作為間接經(jīng)費,由學校統(tǒng)籌使用。因此,實際上美國衛(wèi)生與人類服務部撥付了155萬美元課題費用。
各個高校的間接費比例是如何確定的?首先,這一比例的確定與項目經(jīng)費數(shù)多寡無關,與項目直接費的預算內(nèi)容無關,只與大學有關。因為不同水平的大學可以提供的研究人員質(zhì)量和費用、各種設施服務都不相同。其次,美國從法律上明確科研經(jīng)費成本分擔機制,美國聯(lián)邦行政管理和預算局制定并發(fā)布的A-21通告規(guī)定,由大學與代表聯(lián)邦政府的機構談判確定大學的間接成本比率,這種比率對所有聯(lián)邦機構所接受,也是適用于高校的所有聯(lián)邦資助科研項目。比如,密西根大學每三年與美國衛(wèi)生與人類服務部談判一次來確定科研經(jīng)費間接費比率,這一55%的比例對所有聯(lián)邦政府資助的項目都適用。
間接費用如何使用?間接費用的具體使用不是由負責項目的教授決定,經(jīng)費撥付的基金會也不會提出使用的指導建議,而是由各大學根據(jù)內(nèi)部規(guī)則來自主決定的。但必須強調(diào),教授個人的工資不能與項目經(jīng)費數(shù)額多少直接相掛鉤,以避免教授為提高自己的待遇拼命申報項目,無法潛心科研和教學。美國一些高校,比如密西根大學采取9+3的收入模式。密西根大學科研經(jīng)費直接成本中不僅包括研究生學費,還包括了聘用人員、博士后和教師的工資;對于大學全職教師而言,9個月由學校發(fā)放工資,另3個月的工資可以從科研項目中領取勞務費,但兩者相加不能超過其12個月的工資總額。
根據(jù)上述434號文,我國的間接費用的計算和使用,主要存在以下不足。
第一,要求項目申請人把間接費做到預算中,過于復雜。也使得間接經(jīng)費依然由項目負責人控制,學校無法統(tǒng)籌使用,起不到對學校人力資源“補償”的作用。
第二,計算時要求扣除直接費用中的設備購置費,使得設備使用的后期維護費用依然缺乏必要的保障,也不利于科研設備的開放與共享。
第三,進行分段超額累退比例計算并實行總額控制,不符合通行慣例,且比例過低。434號文規(guī)定,科研經(jīng)費低于500萬元20%,500萬元-1000萬元13%,超過1000萬元部分10%??鄢头侄斡嬎愫?,按照國外通行概念的可比口徑,可能還不到10%。
第四,僅適用于國家科技計劃課題和公益性行業(yè)科研專項項目,未適用于如社會科學基金項目等,覆蓋面過小。
第五,434號文在間接費中可用于績效獎勵上作了一項重大突破,規(guī)定用于績效獎勵的經(jīng)費不超過間接費的25%。這在一定程度上體現(xiàn)了尊重科研人員的專業(yè)勞動價值,保護和調(diào)動科研人員積極性。但是25%的比例設定是否過低,值得再研究;特別是對數(shù)學、軟件設計、社科調(diào)研等以勞務投入為主的研究項目是否應給予更靈活的政策和特殊考慮。
綜上所述,我國目前實行的間接費制度的設計,不科學、不合理。雖然11號文件對間接費用做了進一步改革,但過于原則,期待加大改革力度。
第一,建議推廣和完善間接經(jīng)費補償制度,將間接經(jīng)費補償機制推廣至所有縱向課題。
第二,建議間接費用以全部直接費用作為基數(shù)進行計算,不需要對設備費進行扣除,將間接經(jīng)費與直接經(jīng)費分別撥付給學校和項目負責人。
第三,細化落實11號文件將間接費用(含績效支出)比例核定與項目承擔單位信用評價等級掛鉤的規(guī)定。建議按高校承擔的所有項目國家財政年度總經(jīng)費的25%作為核定基數(shù),建立按信用等級浮動的核定機制。根據(jù)項科研項目的完成質(zhì)量、按期結題率、經(jīng)費管理規(guī)范程度等方面評定高??蒲薪?jīng)費使用信用等級,將間接費用比例的核定與高校的信用等級掛鉤,最高不超過核定基數(shù)的15個百分點納入項目經(jīng)費預算編制和項目驗收經(jīng)費審計范疇,并于次年初一次性撥付,不再需要課題申請人在項目預算中列支。
第四,建議將間接費中績效支出的比例提高至50%,作為學校津貼組成部分,自主制定發(fā)放時間,并由學校制定細則、統(tǒng)一發(fā)放。將基本科研業(yè)務費和間接經(jīng)費中可用于人員經(jīng)費的比例提升至50%以上,為專職科研隊伍的建設和能力提升提供必要的保障。在績效較高的前提下,充分激勵項目負責人的創(chuàng)造性。項目下設子課題單位嚴格按照國家部委的預算批復管理直接經(jīng)費、間接經(jīng)費。高校加強間接經(jīng)費管理,結合實際制定間接經(jīng)費管理辦法,合理規(guī)范有效使用間接費用,公開、公正安排績效支出,充分調(diào)動教師承擔科研項目的積極性,充分發(fā)揮績效支出的激勵作用。