關(guān)于完善跨域污染聯(lián)防聯(lián)控體系為治理跨區(qū)污染營(yíng)造良好執(zhí)法環(huán)境的建議

◎ 全國(guó)人大代表、山東省淄博市周村區(qū)燈塔民族社區(qū)黨委書(shū)記 劉榮喜

關(guān)于完善跨域污染聯(lián)防聯(lián)控體系為治理跨區(qū)污染營(yíng)造良好執(zhí)法環(huán)境的建議

◎ 全國(guó)人大代表、山東省淄博市周村區(qū)燈塔民族社區(qū)黨委書(shū)記 劉榮喜

建議內(nèi)容摘編：

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，但是隨著社會(huì)的快速發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的迅速崛起，跨域公共事務(wù)開(kāi)始逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，區(qū)域公共問(wèn)題尤其是跨區(qū)域性、流域性污染事件在各地層出不窮。由于污染問(wèn)題發(fā)生在行政區(qū)域交界地區(qū)，在治理跨域污染問(wèn)題過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)相鄰行政區(qū)域相關(guān)部門互相扯皮、推諉，甚至出現(xiàn)兩不管現(xiàn)象，因此，具有剛性約束的傳統(tǒng)行政區(qū)治理模式已不能滿足現(xiàn)代跨域公共事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)需求，單一的地方政府常常無(wú)法解決復(fù)雜的區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題。經(jīng)調(diào)查分析，造成我國(guó)當(dāng)前區(qū)域邊界跨域污染局面的因素如下：（一）發(fā)展上，“高投入、高污染”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式在某些地區(qū)仍有市場(chǎng)；（二）監(jiān)管上，治理體制和制度不完善；（三）監(jiān)督上，查辦環(huán)保類案件失職瀆職犯罪力度不夠大；（四）立法上，專門的法律法規(guī)缺失；（五）處罰上，環(huán)境違法成本較低。

建議：

（一）建議強(qiáng)化跨域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建設(shè)。毗鄰地區(qū)的政府和主管單位應(yīng)保持常態(tài)化溝通和交流，建立聯(lián)席會(huì)議和執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，必要情況下可舉行“多方會(huì)談”，共同應(yīng)對(duì)較為復(fù)雜的跨域污染問(wèn)題。建議省一級(jí)的環(huán)保部門授權(quán)市及區(qū)（縣）環(huán)保部門（在一定范圍內(nèi)）進(jìn)入污染重疊區(qū)域調(diào)查、取證，結(jié)合執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，再由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門進(jìn)行執(zhí)法行動(dòng)。

（二）建議強(qiáng)化打擊環(huán)境污染犯罪“兩法”銜接機(jī)制建設(shè)。公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、環(huán)保部門應(yīng)通力合作，建立信息共享平臺(tái)，建立健全聯(lián)合應(yīng)急處置機(jī)制和案件查辦協(xié)作制度，形成最佳環(huán)保執(zhí)法合力。特別是對(duì)群眾多次舉報(bào)、社會(huì)反映強(qiáng)烈、屢查屢犯、造成重大環(huán)境污染事故的案件要依法重點(diǎn)查處。

（三）建議強(qiáng)化環(huán)境治理應(yīng)堅(jiān)持“預(yù)防為主，綜合治理”，由“事后治理”向“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化從源頭上扭轉(zhuǎn)污染加劇的趨勢(shì)。一是以預(yù)防為主，嚴(yán)把立項(xiàng)申報(bào)關(guān)；二是繼續(xù)加大宣傳教育力度；三是要深入企業(yè)、社區(qū)開(kāi)展法制宣傳，鼓勵(lì)群眾依法舉報(bào)。

（四）建議對(duì)造成環(huán)境污染的企業(yè)，在立法上要加大處罰力度。環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管瀆職犯罪在適用刑罰上判處緩刑、免刑較多，處理偏輕、打擊不力的現(xiàn)象在一些地方相當(dāng)嚴(yán)重，這種狀況不僅影響了辦案效果，客觀上也縱容了違法犯罪行為的發(fā)生。

環(huán)境保護(hù)部復(fù)文：

一、關(guān)于強(qiáng)化跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建議

建立健全跨行政區(qū)域污染聯(lián)合防治機(jī)制，對(duì)于做好跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)具有重要意義。十八屆三中全會(huì)指出，要改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，建立污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制；四中全會(huì)指出，重點(diǎn)在資源環(huán)境等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法。2015年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十條明確規(guī)定了“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施”。下一步，國(guó)家將在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在《大氣污染防治法》修訂中強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，力爭(zhēng)在《環(huán)境保護(hù)法》提出的“四個(gè)統(tǒng)一”基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，規(guī)定劃定重點(diǎn)區(qū)域、制定聯(lián)合防治行動(dòng)計(jì)劃、實(shí)施更嚴(yán)格的機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)商、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法等具體措施。

二、關(guān)于強(qiáng)化打擊環(huán)境污染犯罪“兩法”銜接機(jī)制的建議

黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與司法機(jī)關(guān)的銜接配合，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無(wú)縫對(duì)接。為落實(shí)決定精神，我部聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院和公安部加強(qiáng)了打擊環(huán)境污染犯罪工作的銜接配合。一是最高人民法院、最高人民檢察院于2013年6月出臺(tái)了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，明確了入刑標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境污染犯罪的法律適用問(wèn)題；二是我部配合最高人民檢察院開(kāi)展破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)，集中解決一批嚴(yán)重污染環(huán)境、群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的突出問(wèn)題。三是我部在環(huán)保方面加強(qiáng)與公安聯(lián)動(dòng)，合力打擊環(huán)境違法犯罪。如，我部會(huì)同公安部出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)保與公安部門執(zhí)法銜接配合意見(jiàn)》，規(guī)定環(huán)保公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的“三項(xiàng)制度”和“四項(xiàng)機(jī)制”。近年來(lái)，環(huán)保部門加大了環(huán)境執(zhí)法力度，移送了一大批涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件。下一步，我部和司法機(jī)關(guān)將進(jìn)一步加大銜接配合力度，推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法與司法的聯(lián)席會(huì)議制度、重大案件會(huì)商制度以及信息共享平臺(tái)建設(shè)，做到環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法無(wú)縫對(duì)接。

三、關(guān)于強(qiáng)化環(huán)境治理由“事后治理”向“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)變的建議

為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，并根據(jù)環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)際需要，《環(huán)境保護(hù)法》明確了保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與和損害擔(dān)責(zé)的原則，強(qiáng)調(diào)從源頭保護(hù)環(huán)境，全過(guò)程治理污染，避免走“先污染后治理”的老路。 一是強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，嚴(yán)把環(huán)境準(zhǔn)入關(guān)。我部明確了規(guī)劃環(huán)評(píng)的主要內(nèi)容，合理控制建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)化重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局。健全完善項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理制度，加強(qiáng)全過(guò)程管理，從嚴(yán)從緊控制“兩高一資”、低水平重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩及不符合環(huán)境功能分區(qū)要求的項(xiàng)目建設(shè)，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有效防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。下一步，我部將繼續(xù)大力推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)，提高規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效性和執(zhí)行力，強(qiáng)化地方政府和有關(guān)部門的主體責(zé)任，在規(guī)劃決策中充分體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的成果，更加嚴(yán)格地做好環(huán)評(píng)審批和事中事后監(jiān)管，嚴(yán)格遏制不符合環(huán)保要求的建設(shè)項(xiàng)目。同時(shí)，督促各級(jí)環(huán)保部門對(duì)未批先建等違法問(wèn)題進(jìn)行全面排查并依法嚴(yán)肅查處。二是加大環(huán)保宣傳教育力度，大力推進(jìn)全民參與環(huán)保的社會(huì)行動(dòng)體系建設(shè)。圍繞“六五”世界環(huán)境日等重大紀(jì)念日，組織開(kāi)展面向公眾的系列宣傳紀(jì)念活動(dòng)。我部重視和鼓勵(lì)公眾參與環(huán)保監(jiān)督，積極開(kāi)展環(huán)保舉報(bào)熱線的建設(shè)，于2009年6月5日正式開(kāi)通了環(huán)境保護(hù)部“010-12369”環(huán)保舉報(bào)熱線，同時(shí)開(kāi)通了環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)上舉報(bào)。近期，開(kāi)通官方微博和微信，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、新媒體，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治，積極開(kāi)展輿論引導(dǎo)，推動(dòng)公眾參與。下一步，我部將圍繞大氣污染防治、飲用水安全保障、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理等環(huán)保重點(diǎn)工作，組織編寫通俗易懂的宣傳材料，宣傳《環(huán)境保護(hù)法》以及環(huán)評(píng)、水、氣、聲、固廢、核與輻射等污染防治法律、法規(guī)和政策，提高全社會(huì)環(huán)保法治觀念和守法意識(shí)。

四、關(guān)于立法加大處罰力度，完善處罰措施的建議

我部為更好地貫徹執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》，制定了按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)4個(gè)配套辦法，并聯(lián)合公安等部委發(fā)布了移送行政拘留的暫行辦法。2015年，各級(jí)環(huán)保部門積極運(yùn)用法律手段，有力地打擊了環(huán)境違法行為。目前，《大氣污染防治法（修訂草案）》擬進(jìn)一步細(xì)化按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留、行政問(wèn)責(zé)等法律規(guī)定，提高違法行為的罰款數(shù)額。下一步，我部將在《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律法規(guī)的制（修）訂過(guò)程中，積極向立法機(jī)關(guān)反映代表們提出的建議，力爭(zhēng)修訂后的法律法規(guī)進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任。