環(huán)境治理的社會(huì)力量

PM2.5、霧霾、水氧化物污染、土壤酸化、重金屬污染、垃圾圍城……這些曾經(jīng)專業(yè)的環(huán)境詞匯正越來越被普通人所熟知，并成為當(dāng)下中國眾多社會(huì)沖突的源頭之一。面對(duì)日趨突出的環(huán)境問題及其帶來的日趨復(fù)雜的社會(huì)問題，為什么需要環(huán)境社會(huì)治理？如何建立高效的環(huán)境社會(huì)治理體系？

“在我國目前的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法律、政治、文化等的大背景下，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)公眾參與已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要強(qiáng)化環(huán)境社會(huì)治理，充分調(diào)動(dòng)一切社會(huì)力量搞好環(huán)境保護(hù)，并有效化解由環(huán)境問題引起的社會(huì)矛盾”。2014年11月5至6日，第一屆中國環(huán)境社會(huì)治理學(xué)術(shù)研討會(huì)上，環(huán)境保護(hù)部政策研究中心首席專家、環(huán)球中國環(huán)境專家協(xié)會(huì)名譽(yù)會(huì)長王華的觀點(diǎn)得到了與會(huì)者的共鳴。本屆研討會(huì)由環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心和環(huán)球中國環(huán)境專家協(xié)會(huì)聯(lián)合主辦、南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院和世界自然基金會(huì)協(xié)辦。

據(jù)介紹，環(huán)境社會(huì)治理是環(huán)境治理體系中有關(guān)社會(huì)要素的總和，同環(huán)境保護(hù)中政府行政管理以及環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系相對(duì)應(yīng)，是環(huán)境治理和社會(huì)治理的交叉領(lǐng)域，其主要內(nèi)容是綜合運(yùn)用社會(huì)力量和社會(huì)手段來治理環(huán)境問題，并積極預(yù)防和化解環(huán)境問題引起的社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境社會(huì)治理體系需改進(jìn)、待完善

作為新形勢(shì)下創(chuàng)新我國社會(huì)治理的重要產(chǎn)物——環(huán)境社會(huì)治理，與十八屆三中全會(huì)所強(qiáng)調(diào)的“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序”的目標(biāo)具有高度的一致性，某種程度上也是實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的重要手段。

在環(huán)境社會(huì)治理體系體制制度、方式方法機(jī)制平臺(tái)和社區(qū)、NGO、智庫、媒體等環(huán)境社會(huì)主體的參與下，我國環(huán)境社會(huì)治理目前處于多元共治的局面。但也面臨著諸多的挑戰(zhàn)?！罢J(rèn)識(shí)不到位、法治不完善、社會(huì)組織薄弱、缺乏專門機(jī)構(gòu)”是王華對(duì)當(dāng)前我國環(huán)境社會(huì)治理面臨問題的總結(jié)。

對(duì)于如何應(yīng)對(duì)這樣的挑戰(zhàn)，與會(huì)者從各自不同的角度給出了他們的建議。王華認(rèn)為改進(jìn)我國環(huán)境社會(huì)治理工作，需要加快環(huán)境社會(huì)治理的法律法規(guī)和制度建設(shè)、成立專門組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)環(huán)境社會(huì)治理事務(wù)、出臺(tái)指導(dǎo)文件推動(dòng)地方環(huán)境社會(huì)治理改革創(chuàng)新、開展環(huán)境社會(huì)治理的試點(diǎn)示范、培育和規(guī)范社會(huì)組織、提高社會(huì)主體的環(huán)境治理能力。

中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)副理事長、原環(huán)保部總工程師、原政法司司長楊朝飛認(rèn)為，“社會(huì)治理的關(guān)鍵是推行依法行政和簡(jiǎn)政放權(quán)，但當(dāng)前最主要的任務(wù)是提高認(rèn)識(shí)、轉(zhuǎn)變觀念。”

在中國環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)秘書長章少民看來，環(huán)境文化價(jià)值觀、信用體系的缺失是導(dǎo)致環(huán)境問題產(chǎn)生的根本原因。環(huán)境文化建設(shè)，是解決環(huán)境治理問題的基礎(chǔ)，也是環(huán)境治理體系的基石。

環(huán)境保護(hù)部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心主任凌江則認(rèn)為，環(huán)境社會(huì)治理關(guān)鍵因素是在立法過程中清晰界定各方職責(zé)和權(quán)利，尤其是政府和公眾在環(huán)保方面的責(zé)任和權(quán)利。

環(huán)境信息公開、公眾參與是重點(diǎn)

我國環(huán)境信息公開進(jìn)步顯著，但關(guān)鍵性環(huán)境信息的公開仍存在不足。在新媒體環(huán)境下，如何做到及時(shí)準(zhǔn)確更新環(huán)境信息，接受社會(huì)輿論監(jiān)督，成為環(huán)境信息公開主體參與構(gòu)建環(huán)境社會(huì)治理體系尤其是信用體系的基礎(chǔ)。

但目前，由于地方政府對(duì)環(huán)境信息公開工作的推動(dòng)和執(zhí)行力度不夠、能力不足，大多數(shù)企業(yè)不愿意公開環(huán)境信息，環(huán)境信息公開考核體系還沒建立，公眾整體維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)督力度不夠，環(huán)境信息公開法律法規(guī)體系很不完善等因素，使得我國環(huán)境信息公開仍普遍存在公開不全面、不及時(shí)、不準(zhǔn)確等問題。

依據(jù)凌江的建議，環(huán)境社會(huì)治理應(yīng)有民意基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)。據(jù)他了解，目前，我國環(huán)境社會(huì)治理的法律基礎(chǔ)比較薄弱，但是法律關(guān)于公眾參與的規(guī)定不斷進(jìn)步，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)都強(qiáng)調(diào)公眾參與。例如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定：建設(shè)單位在環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告報(bào)批前，要舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見；新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》就信息公開和公眾參與設(shè)立了專章，為公眾參與環(huán)境保護(hù)設(shè)立了基本原則和具體制度。

在提倡公眾參與的情況下，環(huán)境社會(huì)治理的方法本不應(yīng)拘泥于理論或制度框架，尤其進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，環(huán)境社會(huì)治理的方式更應(yīng)多種多樣。“只要是促使社會(huì)力量發(fā)揮作用進(jìn)行環(huán)境治理的手段均屬于環(huán)境社會(huì)治理手段”，環(huán)境保護(hù)部政策研究中心郭紅燕歸納出了現(xiàn)有的九種環(huán)境社會(huì)治理手段，比如環(huán)境信息公開和服務(wù)、環(huán)境宣傳教育、公眾參與政府決策的制定和實(shí)施等。

期待更多擔(dān)責(zé)主體加入

面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境問題，如王華所言，僅僅強(qiáng)調(diào)公眾參與到環(huán)境保護(hù)中已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這需要更多主體的加入。“企業(yè)消除環(huán)境污染和生態(tài)破壞的責(zé)任，公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的要求應(yīng)該有明確和具體的實(shí)現(xiàn)方式，司法機(jī)構(gòu)是解決環(huán)境問題的重要力量”。凌江依據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)，指出了在環(huán)境社會(huì)治理中容易被忽略的力量。

按照環(huán)保部政策研究中心主任夏光的總結(jié)，當(dāng)前公眾參與意義上的治理模式是“政府直控型的環(huán)境治理模式”，而社會(huì)治理意義上的環(huán)境治理模式應(yīng)該是“社會(huì)制衡型的環(huán)境治理模式”。這意味著環(huán)境社會(huì)治理的核心是“社會(huì)行動(dòng)”，應(yīng)在政府主導(dǎo)的背景下，通過建設(shè)“社會(huì)責(zé)任義務(wù)體系”和“社會(huì)權(quán)利利益體系”兩大體系促進(jìn)環(huán)境社會(huì)治理。

其中，政府的“還權(quán)賦能”和環(huán)境教育以及企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任尤其是環(huán)境社會(huì)責(zé)任應(yīng)成為環(huán)境社會(huì)治理體系建設(shè)工作的討論重點(diǎn)。與會(huì)者特別強(qiáng)調(diào)，在所有的責(zé)任錯(cuò)位當(dāng)中，政府和企業(yè)之間的責(zé)任錯(cuò)位最具危險(xiǎn)性，一旦出現(xiàn)重大環(huán)境事件，首先被追究的往往是環(huán)境執(zhí)法人員，一些法律規(guī)定讓環(huán)境違法企業(yè)有可乘之機(jī)，逃避應(yīng)有的懲處。這很難形成有效的環(huán)境治理局面，環(huán)境執(zhí)法也會(huì)軟弱無力。

“如果把環(huán)境保護(hù)責(zé)任全部賦予政府，環(huán)境治理的形式只能是純粹的政府治理；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)環(huán)境保護(hù)負(fù)全部責(zé)任的方式是低效的甚至是做不到的；絕大部分政府在處理環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的時(shí)候，往往優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽略環(huán)境保護(hù)”。凌江說，如果政府替公眾擔(dān)責(zé)有一定的合理性，政府替污染企業(yè)擔(dān)責(zé)則完全沒有道理。目前一些環(huán)境法律制度確實(shí)存在讓政府承擔(dān)太多，讓企業(yè)承擔(dān)太少的問題。

本刊社長于志宏的發(fā)言則針對(duì)以上問題給出建議，他認(rèn)為，環(huán)境社會(huì)治理體系最終應(yīng)以人為本；政府應(yīng)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，促使企業(yè)在履行環(huán)境社會(huì)責(zé)任時(shí)，讓環(huán)境保護(hù)與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和商業(yè)利益互動(dòng)起來；倡導(dǎo)企業(yè)發(fā)揮自身業(yè)務(wù)、專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在履行社會(huì)責(zé)任并取得社會(huì)和環(huán)境績效的同時(shí)，其經(jīng)濟(jì)效益同時(shí)得以提升；從而為創(chuàng)造一個(gè)積極主動(dòng)、充滿活力并可持續(xù)的環(huán)境社會(huì)治理體系做出貢獻(xiàn)。

編輯 劉書梅