構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系

王魯寧 龔?fù)⑻?祭彥加 文曉明 王惠榮

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》明確提出：“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)。”公共法律服務(wù)是由政府主導(dǎo)提供、旨在保障公民基本權(quán)利、維護(hù)社會(huì)公平正義所必需的基本法律服務(wù)，是公共服務(wù)均等化的重要組成部分。構(gòu)建完備的法律服務(wù)體系，是全面依法治國(guó)的社會(huì)建設(shè)工程，是法治社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，是惠及城鄉(xiāng)居民的民生工程，也是政府提供公共服務(wù)的重點(diǎn)工程。因此，進(jìn)一步推進(jìn)江蘇公共法律服務(wù)體系建設(shè)，任務(wù)艱巨，意義重大。

江蘇公共法律服務(wù)體系建設(shè)一直走在全國(guó)前列

江蘇在建設(shè)完備的公共法律服務(wù)體系方面一直走在全國(guó)前列。早在2011年11月，中共江蘇省委第十二次黨代會(huì)就提出了“加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系”的重要部署，江蘇省司法廳推動(dòng)和指導(dǎo)各地積極探索、大膽創(chuàng)新，努力推進(jìn)江蘇公共法律服務(wù)體系建設(shè)，形成了以蘇南地區(qū)為代表的“綜合性法律服務(wù)中心”模式，蘇中地區(qū)為代表的“社區(qū)法律服務(wù)站點(diǎn)”模式和蘇北地區(qū)為代表的“村村法律顧問(wèn)”模式。2013年8月，江蘇省司法廳在總結(jié)基層經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，下發(fā)了《關(guān)于加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系的意見(jiàn)》，提出著眼于滿(mǎn)足人民群眾的基本法律服務(wù)需求，建立健全以縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共法律服務(wù)中心為基礎(chǔ)，以城市社區(qū)法律服務(wù)站、村（社區(qū)）法律服務(wù)顧問(wèn)為延伸的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建12348熱線(xiàn)暢通、在線(xiàn)服務(wù)和落地服務(wù)相結(jié)合的法律服務(wù)體系。各地堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、司法行政統(tǒng)籌、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)發(fā)展”的原則，在基本平臺(tái)搭建、基本方法創(chuàng)新、基本隊(duì)伍建設(shè)、基本保障提供方面做出了使民眾受益令百姓歡迎的成績(jī)。2014年9月以來(lái)，江蘇省司法廳先后在南通市、南京市江寧區(qū)召開(kāi)全省公共法律服務(wù)全覆蓋推進(jìn)會(huì)和全省縣（市、區(qū)）司法局實(shí)戰(zhàn)化暨基層基礎(chǔ)建設(shè)會(huì)議，各地以項(xiàng)目化形式主動(dòng)作為、攻堅(jiān)克難，加快推進(jìn)以完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、強(qiáng)化服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)、擴(kuò)大服務(wù)供給和加強(qiáng)服務(wù)保障等內(nèi)容為重點(diǎn)的法律服務(wù)體系建設(shè)，使江蘇公共法律服務(wù)體系建設(shè)提升到一個(gè)新階段，邁入了全國(guó)各省市公共法律服務(wù)體系建設(shè)的前列。

江蘇公共法律服務(wù)體系建設(shè)短板明顯

盡管江蘇公共法律服務(wù)體系建設(shè)取得了驕人的成績(jī)，但是與中央和省委要求相比，與民眾對(duì)法律服務(wù)的需求相比，與構(gòu)建完備的法律服務(wù)體系的目標(biāo)任務(wù)相比，還存在若干亟待解決的問(wèn)題。

制度保障缺失。江蘇關(guān)于公共法律服務(wù)體系建設(shè)的制度保障，目前還散于在省委和省政府的規(guī)范性文件，關(guān)于具體實(shí)施意見(jiàn)還僅僅停留在司法廳下發(fā)的規(guī)范性文件層級(jí)之上。因此，各地在實(shí)施過(guò)程中，制度的剛性保障明顯缺失，公共法律服務(wù)在人財(cái)物保障方面往往缺乏有力的法規(guī)依據(jù)和剛性約束，受重視、受保障的程度和被推進(jìn)的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于教育、衛(wèi)生和文化等公共服務(wù)水平。

人才保障不足。公共法律服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵是人才。十八屆四中全會(huì)《決定》要求加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)，高素質(zhì)的法律服務(wù)隊(duì)伍是法治工作隊(duì)伍的重要組成部分。法律服務(wù)隊(duì)伍主要包括社會(huì)律師、公職律師和公司律師，但江蘇的律師數(shù)量與全國(guó)其他發(fā)達(dá)省市相比，呈現(xiàn)出總量不足的問(wèn)題。截至2015年上半年，江蘇共有律師17403人，萬(wàn)人律師數(shù)僅為2.2，遠(yuǎn)低于北京、上海等地，也低于同處于長(zhǎng)三角的浙江省。人才力量的不足使江蘇公共法律服務(wù)供給總量嚴(yán)重不足，已經(jīng)成為江蘇公共法律服務(wù)保障的主要瓶頸。

資源配備不均。就江蘇法律服務(wù)資源的配置而言，法律服務(wù)資源向大城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集中的態(tài)勢(shì)明顯，從而造成城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、中心城市與縣城之間資源分布極不平衡。蘇南、蘇中、蘇北萬(wàn)人律師數(shù)分別為3.3、1.41、1.22，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有2～3名基層法律服務(wù)工作者，尤其是農(nóng)村法律服務(wù)資源嚴(yán)重匱乏。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、基層、農(nóng)村人才資源的不均，已經(jīng)成為江蘇公共法律服務(wù)均等化最大的制約因素。

經(jīng)費(fèi)保障不夠。目前，江蘇公共法律服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)費(fèi)主要用于律師值班補(bǔ)助、律師人民調(diào)解員辦案補(bǔ)助，經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源為政府財(cái)政撥付、司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，但是各地均沒(méi)有將公共法律服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入制度化的地方財(cái)政預(yù)算。因此，建設(shè)經(jīng)費(fèi)缺口大，且沒(méi)有可持續(xù)的經(jīng)費(fèi)投入，從而致使經(jīng)濟(jì)相對(duì)貧困地區(qū)和農(nóng)村基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè)薄弱，工作條件簡(jiǎn)陋，嚴(yán)重影響基層法律服務(wù)人員的積極性和法律服務(wù)的質(zhì)量和效率。

進(jìn)一步推進(jìn)江蘇公共法律服務(wù)體系建設(shè)

加強(qiáng)公共法律服務(wù)體系的制度化建設(shè)。十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“要保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)?！币虼?，構(gòu)建制度化的公共法律服務(wù)體系，加強(qiáng)公共法律服務(wù)頂層設(shè)計(jì)，使江蘇法律服務(wù)工作于法于規(guī)有據(jù)，是做好法律服務(wù)工作的制度前提。一方面，要把公共法律服務(wù)體系建設(shè)納入江蘇省政府公共服務(wù)的“十三五”發(fā)展規(guī)劃;另一方面，由省政府法制辦牽頭，研究制定《江蘇省公共法律服務(wù)體系促進(jìn)辦法》的政府規(guī)章，或者擬定《江蘇省公共法律服務(wù)體系促進(jìn)條例（草案）》，并盡快列入省人大立法規(guī)劃，適時(shí)制定出臺(tái)地方性法規(guī)，使江蘇公共法律服務(wù)體系建設(shè)奠定在制度化的基礎(chǔ)上。

加強(qiáng)公共法律服務(wù)的人才隊(duì)伍建設(shè)。要強(qiáng)化政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方力量建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)主體多元化，壯大公共法律服務(wù)隊(duì)伍，提升公共法律服務(wù)人員的素質(zhì)，形成法律專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍、志愿者隊(duì)伍、法律專(zhuān)家指導(dǎo)隊(duì)伍的群體組合。要采取優(yōu)惠的激勵(lì)政策，鼓勵(lì)專(zhuān)門(mén)法治人才和法學(xué)專(zhuān)家定期到基層指導(dǎo)法律服務(wù)工作，像選調(diào)村官那樣支持優(yōu)秀法學(xué)畢業(yè)生到基層工作，鼓勵(lì)他們把根扎在基層，把心放在基層，把知識(shí)用在基層，把功業(yè)建在基層;同時(shí)，采取傾斜政策，改善基層法治人才的工作條件、生活條件和薪酬待遇，提升他們的尊嚴(yán)感、成就感、使命感和自豪感。經(jīng)過(guò)五年左右的隊(duì)伍建設(shè)，使江蘇每萬(wàn)人口中律師、公證員、基層法律服人員在蘇南達(dá)到3.5名、蘇中2.5名、蘇北2.2名以上，逐步為江蘇公共法律服務(wù)體系建設(shè)奠定較強(qiáng)的人力資源基礎(chǔ)。

加快推進(jìn)江蘇公共法律服務(wù)均等化建設(shè)。要在公共法律服務(wù)“全覆蓋”、“均等化”下功夫，推動(dòng)公共法律服務(wù)體系覆蓋城鄉(xiāng)各個(gè)領(lǐng)域和各類(lèi)群體，保障城鄉(xiāng)居民特別是困難群眾、弱勢(shì)群體同等享受公共法律服務(wù)。遵循公共法律服務(wù)體系的價(jià)值取向，明確公共法律服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)任務(wù)、項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)和路徑設(shè)計(jì)，推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)有序開(kāi)展，到2020年，總體實(shí)現(xiàn)全省公共法律服務(wù)“全覆蓋”、“均等化”。為此，要建立重心下移、力量下沉的工作機(jī)制，推進(jìn)上級(jí)法治干部下基層活動(dòng)。各級(jí)政府在做好面上工作的同時(shí)，要把法治工作的重點(diǎn)放到基層，把法治工作的重心移到基層，把法治工作的力量投向基層。領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是法治干部要定期定點(diǎn)走基層、下基層，了解基層法治工作進(jìn)展，排解基層法治工作困難，解決基層亟待解決的實(shí)際問(wèn)題，為基層辦實(shí)事、做好事，同基層黨組織和基層干部共同努力，不斷提升公共法律服務(wù)水平，使江蘇法治社會(huì)建設(shè)在基層見(jiàn)成效、出經(jīng)驗(yàn)、結(jié)碩果。

加快推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。完善業(yè)已建立的公共法律服務(wù)平臺(tái)，全面整合司法行政面向民眾服務(wù)的各項(xiàng)職能，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)、社會(huì)各方參與的縣鄉(xiāng)村三級(jí)公共法律服務(wù)體系工作機(jī)制，打造運(yùn)行有序、高效便捷的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和實(shí)體平臺(tái)。拓展“12348”熱線(xiàn)服務(wù)功能，建立“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務(wù)”新型模式，完善縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共法律服務(wù)中心建設(shè)，推進(jìn)城市社區(qū)法律服務(wù)站和一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)工作的落實(shí)，加大公共法律服務(wù)產(chǎn)品的供給和推介，形成需求與供給的良性互動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡，著力打造城市半小時(shí)、農(nóng)村一小時(shí)的公共法律服務(wù)圈，更好地為群眾提供方便快捷的法律服務(wù)。

加大公共法律服務(wù)體系建設(shè)的投入和經(jīng)費(fèi)保障。政府是公共法律服務(wù)的主要提供方，政府投入理應(yīng)成為公共法律服務(wù)體系建設(shè)的主渠道。要將公共法律服務(wù)體系建設(shè)納入全省和各市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，列入政府公共服務(wù)建設(shè)的基本內(nèi)容，增強(qiáng)財(cái)政保障能力;要構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)的長(zhǎng)效保障機(jī)制，各級(jí)政府用于公共法律服務(wù)的預(yù)算增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)與政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)相匹配，與當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)公共法律服務(wù)的需求相適應(yīng)。根據(jù)區(qū)域公共法律服務(wù)均等化的要求，可以借鑒廣東的做法。廣東省委、省政府建立了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與對(duì)村（社區(qū)）法律顧問(wèn)公益性服務(wù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，給予每個(gè)村每年不少于1萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)支持，珠三角各市由本級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，其他各地市實(shí)行省市各負(fù)擔(dān)50%的共擔(dān)模式。2015年～2017年，廣東省財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的所有村（社區(qū)）給予經(jīng)費(fèi)支持，以彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村基層財(cái)力不足的困難。

（作者單位：江蘇省人民政府參事室）

責(zé)任編輯：戴群英