消防行政不作為芻議

李學(xué)寧

摘 要：分析了消防不作為的概念、特征，列舉了《消防法》賦予消防機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)， 描述了消防不作為的主要表現(xiàn)形式和產(chǎn)生原因，闡述了消防機(jī)構(gòu)工作人員不作為行為將承擔(dān)的法律責(zé)任。

關(guān)鍵詞：消防不作為；特征；表現(xiàn)形式；法律責(zé)任

隨著我國改革開放的深入，經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，社會主義現(xiàn)代化進(jìn)入新的歷史時期，社會和廣大群眾對消防安全有了新需求、新期待。但近年來，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)因不作為引起的糾紛呈上升勢態(tài)，對消防隊(duì)伍的良好形象造成了嚴(yán)重的影響，下面將對消防不作為的界定、特征、表現(xiàn)形式、法律責(zé)任等方面進(jìn)行論述。

1 消防不作為界定

行政不作為是指行政主體及行政公務(wù)人員在所屬的職責(zé)權(quán)限負(fù)有積極作為的行政義務(wù)，并且具有作為的可能性，但卻在程序上超過法定期間或合理期間消極的有所不為的行政違法行為。其典型的表現(xiàn)形態(tài)為不予答復(fù)、延遲履行和相互推諉[1]。消防機(jī)構(gòu)作為公安機(jī)關(guān)的職能部門之一，承擔(dān)著消防監(jiān)督管理和滅火救援等方面的職能，《消防法》賦予了其明確的社會職責(zé)。因此，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)作為行政主體理應(yīng)遵循行政法學(xué)理論和相關(guān)行政法律規(guī)范，嚴(yán)格按照法律規(guī)定履行職責(zé)、承擔(dān)責(zé)任。顧名思義，消防不作為是指消防機(jī)構(gòu)及其工作人員基于公民、法人或者其他組織的符合條件的申請，應(yīng)該實(shí)施某種行為或者履行某種職責(zé)，而無正當(dāng)理由拒絕作為的行政行為。

一般來看，消防不作為有以下三個構(gòu)成要件：

1.1 消防機(jī)構(gòu)及其工作人員必須負(fù)有某種法定作為義務(wù)

消防不作為的構(gòu)成必須以消防機(jī)構(gòu)及其工作人員負(fù)有法律上的作為義務(wù)為前提條件。所謂作為義務(wù)，是指消防機(jī)構(gòu)及其工作人員在進(jìn)行消防監(jiān)督管理及滅火救援等活動中，基于特定的事實(shí)和條件而產(chǎn)生的依法應(yīng)為一定行為的具體法律義務(wù)。法定的作為義務(wù)主要來源于四個方面：（1）法律直接規(guī)定的作為義務(wù)。（2）法律間接體現(xiàn)的作為義務(wù)。（3）先行行為引起的作為義務(wù)。（4）合同行為引起的作為義務(wù)。

1.2 消防機(jī)構(gòu)及其工作人員有履行義務(wù)的可能性

雖然消防行政主體負(fù)有行政義務(wù)，但由于客觀條件限制、意外事件及不可抗力導(dǎo)致消防機(jī)構(gòu)及其工作人員由于非主觀的原因而不能及時履行義務(wù)，不認(rèn)定為消防不作為。

1.3 消防機(jī)構(gòu)及其工作人員在法定的或合理的期限內(nèi)不履行消防義務(wù)

消防機(jī)構(gòu)不履行義務(wù)在司法實(shí)踐中一般表現(xiàn)為兩種形式：一種是消防機(jī)構(gòu)及其工作人員在接到相對人的申請或依職權(quán)發(fā)現(xiàn)相對人的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)需要獲得保護(hù)的情形后，根本沒有啟動行政程序，屬于完全的行政不作為。另一種形式是消防機(jī)構(gòu)及其工作人員雖啟動了行政程序，但在法定或合理期限內(nèi)沒有全部完成行政程序，屬于不完全的行政不作為。

2 消防不作為的特征

2.1 違法性

違法性是消防不作為的本質(zhì)特征。由于消防機(jī)構(gòu)及其工作人員沒有在法定期限或合理期限內(nèi)履行其法定義務(wù)，所以，一旦被認(rèn)定構(gòu)成不作為，就意味著對國家所負(fù)作為義務(wù)的放棄，其后果是直接損害和侵犯了公共利益和個人利益。但這種違法性必須經(jīng)過宣告違法這個關(guān)鍵程序，消防不作為違法是宣告的違法并非當(dāng)然的違法。在消防不作為被宣告違法之前，其只能是一個客觀存在的法律事實(shí)，而無任何合法或違法的屬性可言，即使行政相對人認(rèn)為其違法，也不能直接抵制該不作為并否認(rèn)其效力，而只能通過法律宣告認(rèn)定其違法[2]。

2.2 消極性

消防不作為的消極性在主觀上表現(xiàn)為消防機(jī)構(gòu)及其工作人員對其行政職權(quán)的放棄，在客觀上表現(xiàn)為不履行或拖延履行所承擔(dān)的行政義務(wù)。消防機(jī)構(gòu)的行政職權(quán)來源于法律的授權(quán)，消防機(jī)構(gòu)及其工作人員只能嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使權(quán)利，履行義務(wù)，既不能放棄義務(wù)，也不能放棄權(quán)利，否則即意味著失職，意味著不作為。

2.3 隱蔽性

由于消防不作為表現(xiàn)為消防機(jī)構(gòu)及其工作人員對法律賦予的行政執(zhí)法職權(quán)和義務(wù)消極應(yīng)對，對行政相對人的危害一般難以顯現(xiàn)出來，因而具有一定的隱蔽性。一般情況下，只有消防機(jī)構(gòu)及其工作人員的不作為對相對人的合法權(quán)益造成了直接侵犯，行政相對人因此提起行政復(fù)議或者行政訴訟時，經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院對消防機(jī)構(gòu)的不作為進(jìn)行確認(rèn)并宣告違法后，才能導(dǎo)致消防機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)令履行、責(zé)令賠償?shù)确韶?zé)任。

2.4 危害性

在消防安全工作中，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的工作人員是主要的執(zhí)法主體，負(fù)責(zé)貫徹、落實(shí)《消防法》所規(guī)定的消防安全工作的具體執(zhí)法工作。雖然，消防行政不作為具有一定的隱蔽性，但其危害性與部分消防行政行為的危害性有過之而無不及。消防行政不作為就是消防機(jī)構(gòu)的工作人員失職、瀆職，造成政府職能缺失，既損害國家形象，也不利于嚴(yán)格執(zhí)法執(zhí)勤，嚴(yán)重的會給國家和人民生命、財產(chǎn)造成重大損失，增加社會矛盾的加劇，而且極易引起社會沖突，導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。

3 消防機(jī)構(gòu)工作職責(zé)梳理

《消防法》第四條規(guī)定“國務(wù)院公安部門對全國的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府公安機(jī)關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由本級人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施?！边@是關(guān)于公安機(jī)關(guān)及其消防機(jī)構(gòu)的消防工作職責(zé)的原則規(guī)定?！断婪ā逢P(guān)于公安機(jī)關(guān)及其消防機(jī)構(gòu)的具體消防工作職責(zé)的規(guī)定主要有：

宣傳教育方面，規(guī)定公安機(jī)關(guān)及其消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)消防法律、法規(guī)的宣傳，并督促、指導(dǎo)、協(xié)助有關(guān)單位做好消防宣傳教育工作。

監(jiān)督執(zhí)法方面，規(guī)定公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法確定消防安全重點(diǎn)單位，實(shí)施建設(shè)工程消防設(shè)計審核、消防驗(yàn)收、公眾聚集場所投入使用（營業(yè)）前的消防安全檢查、消防產(chǎn)品監(jiān)督檢查、消防監(jiān)督檢查、火災(zāi)事故調(diào)查、消防行政處罰，并依法實(shí)施臨時查封、傳喚等措施，依法實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行；對經(jīng)濟(jì)和社會影響較大的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，提出意見并由公安機(jī)關(guān)報請當(dāng)?shù)厝嗣裾婪Q定。

滅火救援方面，規(guī)定公安消防隊(duì)承擔(dān)火災(zāi)撲救工作，依照國家規(guī)定承擔(dān)重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作；統(tǒng)一組織和指揮火災(zāi)現(xiàn)場撲救，優(yōu)先保障遇險人員的生命安全；根據(jù)撲救火災(zāi)的需要，調(diào)動指揮專職隊(duì)參加火災(zāi)撲救工作。

隊(duì)伍建設(shè)方面，規(guī)定公安消防隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定，組織實(shí)施專業(yè)技能訓(xùn)練，配備并維護(hù)保養(yǎng)裝備器材，提高火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援實(shí)戰(zhàn)能力；對新建立的專職消防隊(duì)予以驗(yàn)收，對專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)等消防組織進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

廉政建設(shè)方面，規(guī)定公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)按照法定的職權(quán)和程序進(jìn)行消防設(shè)計審核、消防驗(yàn)收和消防安全檢查，做到公正、嚴(yán)格、文明、高效；不得收取費(fèi)用，不得利用消防設(shè)計審核、消防驗(yàn)收和消防安全檢查謀取利益，不得利用職務(wù)為用戶、建設(shè)單位制定或變相指定消防產(chǎn)品的銷售單位、品牌或者消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、消防設(shè)施施工單位。

4 消防不作為的具體形式

消防中隊(duì)在接警后無正當(dāng)理由未及時趕赴滅火救援現(xiàn)場，或到達(dá)后因戰(zhàn)斗準(zhǔn)備不充分延誤災(zāi)情導(dǎo)致災(zāi)情擴(kuò)大，造成不應(yīng)有的損失。消防機(jī)構(gòu)執(zhí)法監(jiān)督人員在接到舉報投訴后或在進(jìn)行監(jiān)督檢查時發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患或消防安全違法行為，應(yīng)當(dāng)作出處理決定、通知責(zé)任單位整改或予以處罰，而沒有依法處理或在法定期限內(nèi)未對舉報進(jìn)行檢查，造成火災(zāi)事故的發(fā)生。符合法定條件的單位、個人向公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請辦理行政許可，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在申請人按照規(guī)定提交申請材料后，在法定期間內(nèi)既不進(jìn)行辦理也不明確拒絕，無論申請人所申請事項(xiàng)是否合法、合理，均置之不理或拖延推諉?；馂?zāi)發(fā)生后，消防機(jī)構(gòu)火災(zāi)調(diào)查人員為能在發(fā)行期限內(nèi)出具火災(zāi)原因認(rèn)定書。

5 消防不作為產(chǎn)生原因

當(dāng)前在一些地區(qū)，消防工作滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，消防安全責(zé)任制、消防基礎(chǔ)設(shè)施、消防資金投入、消防安全措施難以落實(shí)，加之消防機(jī)構(gòu)人員少，工作量大，造成了大量消防不作為現(xiàn)象，主要原因有以下幾方面：一是與消防法相配套的法規(guī)和行政規(guī)章制度進(jìn)程緩慢，消防執(zhí)法實(shí)施中難以操作；二是消防法制宣傳尚不到位，社會公眾消防法制觀念淡??；三是消防行政執(zhí)法人員較少，消防執(zhí)法程序、法律文書多，工作量大，執(zhí)法力量薄弱，面對繁重的執(zhí)法程序和任務(wù)，很難做到執(zhí)法到位。四是受社會面不正之風(fēng)的負(fù)面影響和少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的行政干預(yù)，一些單位和個人一旦觸及到自身利益時，便到處托人說情，給消防執(zhí)法帶來阻礙。還有少數(shù)部門以為招商引資創(chuàng)造寬松環(huán)境、保護(hù)納稅人利益、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展等為由，為一些違反消防法規(guī)的行為開綠燈，給消防機(jī)構(gòu)施加壓力。五是消防中隊(duì)官兵人員更換頻繁，新入職干部和士兵專業(yè)理論水平較低，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，法治意識淡薄，對消防法律法規(guī)賦予的職責(zé)認(rèn)識不清，對復(fù)雜的火災(zāi)救援現(xiàn)場局面和群眾的強(qiáng)力期望無力應(yīng)付、束手無策。

6 消防不作為之法律責(zé)任

《消防法》第七十一條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分：（二）無故拖延消防設(shè)計審核、消防驗(yàn)收、消防安全檢查，不在法定期限內(nèi)履行職責(zé)的；（三）發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患不及時通知有關(guān)單位或者個人整改的；（六）其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為?！北緱l文可以作為消防機(jī)構(gòu)及其工作人員不作為處罰的直接法律依據(jù)，從該條文可以看出，消防不作為的法律責(zé)任追究主要有以下幾方面：

6.1 紀(jì)律處分

對于尚未造成相對人損壞后果的遲延履行或不完全履行的消防不作為，在尚有履行必要性及可能性的前提下，相對人一般會通過行政復(fù)議或者行政訴訟請求復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院責(zé)令消防機(jī)構(gòu)在一定期限內(nèi)履行法定義務(wù)。但這種情況仍然可以對具體責(zé)任人員進(jìn)行責(zé)任追究，如給予警告、嚴(yán)重警告、記過、記大過、降職或降銜、撤職等處分。

6.2 刑事責(zé)任

《中華人民共和國刑法》（以下簡稱刑法）對于行政不作為構(gòu)成犯罪的規(guī)定大多在第九章瀆職罪中，如第三百九十七條規(guī)定“國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑?！薄缎谭ā冯m然沒有像規(guī)定環(huán)境監(jiān)管失職罪、傳染病防治失職罪等具體刑事法律條文來規(guī)定消防監(jiān)管失職罪，但針對消防機(jī)構(gòu)工作人員的失職行為，完全可以按照《刑法》第三百九十七條的規(guī)定定罪處罰，司法實(shí)踐也充分證明了這一情況。

6.3 國家賠償

《中華人民共和國國家賠償法》第二條規(guī)定“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！痹摲ㄗ?010年第一次修正之后，第二條的提法就與原1994年《國家賠償法》第2條“違法行使職權(quán)侵犯……”的提法相區(qū)別。由此體現(xiàn)出，我國國家賠償歸責(zé)原則已由原來法律規(guī)定的單一的違法歸責(zé)原則，向以違法歸責(zé)原則為主，以無過錯責(zé)任原則或結(jié)果責(zé)任原則為補(bǔ)充的多元化歸責(zé)原則體系轉(zhuǎn)變。這里的“違法”既包括違反實(shí)體法也包括違反程序法；既包括違反法律、法規(guī)和規(guī)章的明文規(guī)定，也包括違反法的基本原則和精神；既包括作為行為違法，也包括不作為行為違法[3]。因此，消防機(jī)構(gòu)及其工作人員的不作為行為如果對公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害，也可能需要承擔(dān)國家賠償責(zé)任。

消防不作為是一種違法行政行為，如果消防機(jī)構(gòu)的工作人員玩忽職守，不能履行或者不完全履行職責(zé)，即有損國家機(jī)關(guān)形象，也不利于嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)重的會給國家和人民生命、財產(chǎn)安全造成重大損失，相關(guān)責(zé)任人也會因此承擔(dān)相應(yīng)的行政或者刑事法律責(zé)任。

參考文獻(xiàn)

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[3]方世榮石佑啟.行政法與行政訴訟法.北京：北京大學(xué)出版社，2011