關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地供應(yīng)研究

■　段婭靜　曹明宇　張于

（1石家莊市地產(chǎn)交易市場河北石家莊050000；2河北省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢察院河北石家莊050091；3中共石家莊市委黨校河北石家莊050051）

關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地供應(yīng)研究

■段婭靜1曹明宇2張于3

（1石家莊市地產(chǎn)交易市場河北石家莊050000；2河北省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢察院河北石家莊050091；3中共石家莊市委黨校河北石家莊050051）

為盡快滿足人口老齡化引起的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地需求，促進經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展，本文以近幾年國家、省、市出臺的相關(guān)政策規(guī)定為基礎(chǔ)，在保障養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地的供應(yīng)方面進行了研究，并結(jié)合國土資源的工作實際，提出推進養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地供應(yīng)的措施建議。

養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供應(yīng)非營利性營利性

當前我國已進入人口老齡化快速發(fā)展階段，迅猛增長的老年群體給社會發(fā)展帶來了空前的壓力?！笆濉逼陂g，政府高度重視養(yǎng)老服務(wù)各項設(shè)施建設(shè)工作，出臺了一系列政策法規(guī)，保障了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地的土地供應(yīng)，促進了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1　現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供地政策

2001年，國土資源部就已將老年人社會福利設(shè)施用地作為非營利性社會福利設(shè)施用地納入劃撥用地目錄。

2011年，河北省國土資源廳下發(fā)《關(guān)于做好建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)用地工作的通知》，規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃，并在當年國有建設(shè)用地供地計劃中優(yōu)先安排使用；對營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地，應(yīng)以公開出讓方式取得土地使用權(quán)；對生產(chǎn)養(yǎng)老產(chǎn)品的地塊實行與工業(yè)項目用地相同的供地方式。

2013年，在《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》文件中允許民間資本投資建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)，若為非營利性質(zhì)的可與政府投資興辦的公益性養(yǎng)老機構(gòu)享有相同的供地政策，同時養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地不能改變用途搞開發(fā)建設(shè)，已建成的養(yǎng)老設(shè)施用地不能改變?nèi)莘e率。

2014年，在國土資源部辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見〉的通知》中，首次提出以租賃方式供應(yīng)營利性養(yǎng)老用地，并鼓勵利用存量建設(shè)用地從事養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)；文件中強調(diào)養(yǎng)老用地的監(jiān)管，養(yǎng)老用地不允許“圈地”，不能隨便分割轉(zhuǎn)讓，也不能改變原有土地用途。住建部等四部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)工作的通知》，確定了各類養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的具體目標，并測算了建設(shè)規(guī)模及用地需求。石家莊市政府根據(jù)實際工作出臺了《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》，提出針對我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的土地政策。

2015年，民政部出臺相應(yīng)文件表示支持民間資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施等進行改造，用于養(yǎng)老服務(wù)，同時允許民辦養(yǎng)老機構(gòu)采取有償方式拿地。河北省發(fā)改委也發(fā)文要求相關(guān)部門建立“綠色通道”，縮短養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地審批時間，提高工作效率，并減免部分收費項目。

2　當前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在的主要問題

近年來，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)得到了快速的發(fā)展，但仍與老齡化進程加劇、社會養(yǎng)老需求增長的形式不相適應(yīng)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在政策的完善、民辦養(yǎng)老的發(fā)展、農(nóng)村養(yǎng)老的供給等方面問題仍較為突出。

2.1養(yǎng)老服務(wù)業(yè)各項政策需完善

盡管媒體輿論與學(xué)術(shù)界對老齡化帶來的用地危機已有深入的報道與研究，但短期內(nèi)各項政策的制定仍落后于形勢的發(fā)展，很難滿足日益增長老齡化對養(yǎng)老設(shè)施用地的需求。同時，各級政府在土地供應(yīng)、稅費優(yōu)惠、補貼支持等方面的政策也不到位，亟需建立應(yīng)對老齡化的用地政策體系。

2.2民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展阻力較大

現(xiàn)有的各項政策對民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的管理過于嚴格，使得民間資本積極性難以得到充分發(fā)揮。由于民辦營利性機構(gòu)需要招拍掛方式獲取土地，土地取得費用過高抬高了建設(shè)成本，抑制了民間資本的進入?！?〕同時，民辦養(yǎng)老機構(gòu)在價格制定、財政補貼等領(lǐng)域都難與公辦養(yǎng)老機構(gòu)形成競爭。

2.3農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給相對薄弱

人口老齡化問題重點難點都在農(nóng)村，特別是農(nóng)村空巢老人、留守老人、高齡老人等照護問題尤為突出。農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)項目少，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，體制機制不完善，服務(wù)人員素質(zhì)差，服務(wù)質(zhì)量不高，難以滿足農(nóng)村老人的個性化需求，這已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)老齡事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的瓶頸。〔1〕

3　推進養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地供應(yīng)的措施建議

針對當前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中存在的諸多問題，在嚴格貫徹落實國家、省、市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地供應(yīng)的相關(guān)政策基礎(chǔ)上，結(jié)合石家莊市的實際情況，提出以下措施建議。

3.1完善營利性養(yǎng)老用地政策

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資回報周期較長，加上稅收、土地等優(yōu)惠政策不明朗，社會資本在投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、尤其是營利性養(yǎng)老機構(gòu)方面顧慮重重〔2〕。各級政府要積極研究營利性養(yǎng)老用地在財政、稅收、投融資、土地等方面的優(yōu)惠政策，國土部門應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的土地供應(yīng)政策和措施，鼓勵社會力量成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的中堅力量。

3.2加強養(yǎng)老服務(wù)實施用地保障

一是規(guī)劃部門應(yīng)盡快編制養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)設(shè)施布點規(guī)劃，將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局與配套落實到城市控制性詳細規(guī)劃，預(yù)留養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地指標。二是將養(yǎng)老設(shè)施與幼兒園、小學(xué)視為等同重要信息，列入所在社區(qū)配套建設(shè)用房的范圍，相對集中地進行配建，方便老年人生活及提供服務(wù)。三是新建小區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施應(yīng)與住宅建設(shè)項目同步設(shè)計、同步施工，同步交付使用。舊小區(qū)要充分利用閑置房屋或社區(qū)配套房等存量土地建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

3.3建立多類型土地供應(yīng)制度

一是在年度新增建設(shè)用地計劃中，優(yōu)先安排養(yǎng)老服務(wù)項目用地指標，并優(yōu)先予以立項。二是對經(jīng)民政部門認定的非營利性老年服務(wù)設(shè)施用地，采用劃撥方式供應(yīng)土地使用權(quán)；對營利性老年服務(wù)設(shè)施用地，則采用公開出讓方式供應(yīng)土地使用權(quán)，并在地價上給予適當優(yōu)惠。為降低營利性養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)成本，也可以采取租賃方式供地，或采取“先租后讓”的方式供地。三是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用本集體經(jīng)濟土地興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的，可依法辦理農(nóng)村集體建設(shè)用地使用手續(xù)。四是鼓勵項目單位對之前已合法取得的商業(yè)或工業(yè)用地進行改造，或利用閑置房產(chǎn)興辦養(yǎng)老機構(gòu)。

3.4強化建設(shè)項目用地監(jiān)管

依據(jù)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地標準，節(jié)約集約使用土地資源，使更多的老年人能享受到更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。一是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)因注銷登記、終止、遷移等原因停止使用土地，由政府依法收回原以劃撥方式取得的土地，并給予原土地使用權(quán)人一定的補償，收回的土地優(yōu)先用于養(yǎng)老業(yè)發(fā)展；以有償方式取得的土地則按國有土地使用權(quán)出讓合同中的相應(yīng)條款處理。二是項目單位不得擅自改變的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地的土地用途及容積率搞房地產(chǎn)開發(fā)項目，相關(guān)部門應(yīng)定期巡查，發(fā)現(xiàn)違法項目盡快處置；三是政府各部門應(yīng)各司其職，各盡其責(zé)，制定相關(guān)政策，完善管理規(guī)范，提高辦事效率，定期專項督查，建立日趨完善的養(yǎng)老服務(wù)制度體系。

[1]浙江省發(fā)改委研究室.社會養(yǎng)老服務(wù)項目建設(shè)規(guī)劃與供地政策專題研究報告 [EB/ OL].2013-02-25.

[2]海證.地方政府研究營利性養(yǎng)老用地優(yōu)惠政策 [J].《老同志之友》.2013,(20)：16-16.

U412.1+4[文獻碼]B

1000-405X（2016）-3-446-2