西方城市規(guī)劃經(jīng)濟理論基礎(chǔ)與案例實踐——基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)管理視角

賈康蘇京春（中國財政科學研究院，北京100142）

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西方城市規(guī)劃經(jīng)濟理論基礎(chǔ)與案例實踐——基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)管理視角

賈康蘇京春
（中國財政科學研究院，北京100142）

內(nèi)容提要：本文側(cè)重經(jīng)濟學視角闡述城市規(guī)劃的理論基礎(chǔ)，結(jié)合經(jīng)濟學基本原理和發(fā)展經(jīng)濟學、空間經(jīng)濟學、制度經(jīng)濟學等對國土開發(fā)中城市的產(chǎn)生和發(fā)展進行的研究，并基于現(xiàn)代規(guī)劃學的要求，把科學合理的規(guī)劃建立在對城市經(jīng)濟社會運行相關(guān)規(guī)律研究的基礎(chǔ)上。在全面梳理相關(guān)理論的同時，對世界范圍內(nèi)典型地區(qū)和城市的規(guī)劃所提供的實踐案例（巴黎、巴西利亞、日本）進行深入剖析，探討規(guī)劃供給管理的實現(xiàn)路徑，研究通過要素供給的優(yōu)化配置切實緩解經(jīng)濟增長和發(fā)展過程中產(chǎn)生的諸多結(jié)構(gòu)性問題。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃頂層規(guī)劃經(jīng)濟理論基礎(chǔ)供給管理國際案例

一、引言

現(xiàn)代城市規(guī)劃學科自以16世紀為開端建立以來，關(guān)注焦點集中于城市空間布局、改造、重建與景觀等工業(yè)與技術(shù)視角。經(jīng)歷以簡·雅各布斯為代表的社會學批判后，西方規(guī)劃學科加入社會學視角，開始進入綜合發(fā)展階段，并隨著全球化進程而更加關(guān)注世界城市與永續(xù)發(fā)展問題。

發(fā)展實踐中不難發(fā)現(xiàn)，在西方，規(guī)劃學作為一門問題導向的學科，源起于社會中心區(qū)域快速發(fā)展中在交通、衛(wèi)生、供水、住房等領(lǐng)域出現(xiàn)的尖銳矛盾，通過“規(guī)劃”這樣的手段，實現(xiàn)資源配置的組織與協(xié)調(diào)，從而力爭消除或者抑制聚居式發(fā)展所產(chǎn)生的消極影響、增加推動有序發(fā)展的積極影響。在將建筑設(shè)計、技術(shù)發(fā)展、管理科學、生態(tài)環(huán)境等學科和方法引入規(guī)劃范疇之后，規(guī)劃學已經(jīng)具有相對成熟的體系。然而，規(guī)劃學一直以來并未很好解決的問題，恰恰是與經(jīng)濟學規(guī)律的有機組合。

城市的產(chǎn)生可說源自最初的分工與隨之而來的專業(yè)化，分工使交易成為可能，專業(yè)化使交易得以長足發(fā)展。分工與專業(yè)化的組織安排也以一種看得見的制度規(guī)則方式開始存在，那就是經(jīng)濟生活中所必然形成的城市的相關(guān)規(guī)劃與安排，這種較農(nóng)村更為先進的制度規(guī)則代表著和推動著人類文明的進步，因為其又是新技術(shù)、新業(yè)態(tài)產(chǎn)生的土壤。如盎格魯—亞美利加這樣的先進地區(qū)之所以先進，不僅是為后起之秀們提供了產(chǎn)業(yè)范式與新技術(shù)，而且提供了可供參考的國土空間規(guī)劃與安排版本。然而，以第一次工業(yè)革命為開端的技術(shù)飛躍在推動人類經(jīng)濟社會大步前進的過程中，也以生產(chǎn)力進步不斷改變著自己曾經(jīng)誕生于斯的城市面貌、倒逼原有城市規(guī)劃與安排瓦解式重建，并促成生產(chǎn)關(guān)系的演變而改變分工與專業(yè)化的原有形態(tài)。城市人口的增長，不僅源自產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進而產(chǎn)生的大量人口逐利式聚居，而且源于人口出生率的提高與死亡率的降低，社會問題則往往隨著人口在城市中并不均衡的增長而變得更加尖銳。簡·雅各布斯的批判，正是建立在對城市所形成的制度究竟將所達成目標指向哪些利益團體的思考之上，而自此，城市制度供給者再也不能繼續(xù)踐行鴕鳥政策，規(guī)劃學理論自身及其在發(fā)展中國家的實踐，均亟待有效結(jié)合經(jīng)濟學視角和系統(tǒng)論思維，繼續(xù)深化探索。

二、西方城市規(guī)劃的經(jīng)濟學理論基礎(chǔ)

經(jīng)濟學以自己的視角認識城市相關(guān)問題的起始遠早于現(xiàn)代規(guī)劃學，從“城”和“市”初具雛形開始，經(jīng)濟學家們就給予了頗多關(guān)注，如色諾芬注意到大小都市生活中分工程度的不同，威廉·配第論述分工與生產(chǎn)率增長和成本降低的聯(lián)系，亞當·斯密對分工的系統(tǒng)分析，馬歇爾對產(chǎn)業(yè)集群、分工集聚及報酬遞增的研究等。針對現(xiàn)代規(guī)劃領(lǐng)域，經(jīng)濟學原理已經(jīng)告訴我們，正如經(jīng)濟增長與發(fā)展并不能自動解決收入差距問題那樣，合理的規(guī)劃同樣不能隨經(jīng)濟增長與發(fā)展而自動達成，對于囊括諸多正負外部性、公共品、不對稱信息的規(guī)劃領(lǐng)域而言，市場往往是失靈的?？臻g經(jīng)濟學和制度經(jīng)濟學以“交易”為焦點，闡述制約城市規(guī)劃的因子。新古典框架則通過對交易的地理模式、交易效率及分工水平之間關(guān)系的研究，闡述城鄉(xiāng)之間“自由遷徙”的重要作用。新供給經(jīng)濟學認為，縱觀規(guī)劃不合理所帶來的經(jīng)濟社會問題，都帶有突出的結(jié)構(gòu)性特征，僅僅通過需求側(cè)總量方面的調(diào)節(jié)勢必收效甚微，尤其是城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生的相關(guān)問題，表現(xiàn)為發(fā)展中所面臨的瓶頸制約，只有通過供給側(cè)“問題導向”有針對性的管理手段，尤其是統(tǒng)籌安排全局的頂層規(guī)劃，才能解決這種結(jié)構(gòu)性問題，從而減少其產(chǎn)生社會問題的幾率與嚴重程度，降低其對發(fā)展的制約。

（一）政府規(guī)劃關(guān)聯(lián)于經(jīng)濟學原理中的市場失靈范疇

從霍華德提出“田園城市”這一現(xiàn)代城市規(guī)劃學開端向前追溯，不難發(fā)現(xiàn)其理論源頭的代表人物大都屬于空想社會主義的群體，從托馬斯·莫爾的烏托邦、康帕內(nèi)拉的太陽城、羅伯特·歐文的新協(xié)和村到傅立葉的法郞吉理念，都在規(guī)劃對象的所有制方面強烈主張公有制這一實現(xiàn)形式。若試從經(jīng)濟學角度考評這一源起，則可更多看出主張者們欲站在更高層面上對有限資源進行統(tǒng)籌安排以實現(xiàn)更加合理規(guī)劃的追求與意愿。以西方發(fā)達國家作為觀察對象，工業(yè)革命以后，其工業(yè)化得到飛速發(fā)展，而在此過程中，經(jīng)濟社會問題亦不斷凸顯，城市人口壓力巨大、貧民窟比比皆是、交通擁擠不堪、生態(tài)環(huán)境不斷惡化，從巴黎到倫敦，從歐洲到美國，歷經(jīng)工業(yè)化發(fā)展階段的發(fā)達經(jīng)濟體，無一不在發(fā)展的道路上遇到類似的困擾。由此可見，如同收入分配差距這一問題一樣，經(jīng)濟增長亦不能自動解決規(guī)劃不合理的問題，且在經(jīng)濟發(fā)展過程中，收入分配差距的過大往往還能夠通過城市中隨處可見的貧民窟得以體現(xiàn)。這種市場機制調(diào)解不力的領(lǐng)域恰是體現(xiàn)經(jīng)濟學原理中所強調(diào)的市場失靈。無論是城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃、或是都市圈規(guī)劃等，所提供的成果更多屬于公共品范疇，所提供的運轉(zhuǎn)機制則往往囊括諸多正負外部性，私人部門則往往視界較窄、較短且信息不對稱，加之空間配置一旦形成不動產(chǎn)再作調(diào)改則代價極高甚至不可能，引發(fā)“試錯”機制難以解決“市場失靈”，所以基于經(jīng)濟學原理對規(guī)劃主體定位，應當主要是政府部門充當規(guī)劃的牽頭人與主持者。當然，從規(guī)劃的產(chǎn)生到規(guī)劃的最終落實，全套流程勢必是政府機制與市場機制共同作用的結(jié)果。與此同時，特別值得注意的是，針對某些特殊問題，政府由于受到利益集團綁架等因素的影響，也會出現(xiàn)失靈，此時以非政府組織（NGO）為代表的第三方主體的介入往往能夠成為使相關(guān)規(guī)劃做得更好的促進主體。

（二）發(fā)展經(jīng)濟學強調(diào)的后發(fā)優(yōu)勢闡釋后發(fā)經(jīng)濟體對頂層規(guī)劃的訴求

借鑒發(fā)展經(jīng)濟學視角看待不同要素，土地、人口、資本是作為一定程度上可互相替代的競爭性經(jīng)濟增長要素來認識的，制度、技術(shù)、信息等則是作為相互關(guān)聯(lián)的非競爭性經(jīng)濟增長要素來認識的。各類增長要素，都囊括在規(guī)劃對象區(qū)域的運行與發(fā)展中間，所不同的是，對于某區(qū)域、某個城市而言，土地是不可流動的、不可再生的壟斷資源，而人口和資本是可以流動的，制度、技術(shù)、信息等則都是具有網(wǎng)絡共享特征的，可加以綜合運用。實際上，經(jīng)濟發(fā)展過程中工業(yè)化與城鎮(zhèn)化階段性不匹配時常發(fā)生。工業(yè)化由技術(shù)發(fā)明和創(chuàng)新來引領(lǐng)，創(chuàng)新的技術(shù)首先應用于生產(chǎn)領(lǐng)域，即首先表現(xiàn)出對工業(yè)化的推動，由此而產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化訴求的實現(xiàn)（滿足）過程，往往表現(xiàn)出滯后的特征，這種滯后通常一方面表現(xiàn)為對經(jīng)濟增長產(chǎn)生制約，另一方面則表現(xiàn)為社會問題層出不窮。城市的形成和發(fā)展，通常遵循其內(nèi)在邏輯而呈現(xiàn)一種出生、成長、成熟、平衡（衰退）的生態(tài)演變，而經(jīng)濟發(fā)展在趕超戰(zhàn)略的作用下，則可能“壓縮”這一過程。由于主要表現(xiàn)在技術(shù)層面的后發(fā)優(yōu)勢的存在，以中國為代表的、經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略推動的、超越一般自然生態(tài)演變而帶有加速工業(yè)化特征的經(jīng)濟體，其工業(yè)化過程所經(jīng)歷的時間長度被大大縮短，加之本來就存在的城鎮(zhèn)化滯后，所以由于錯配而引發(fā)的矛盾勢必表現(xiàn)得更為突出和集中。

與此同時，發(fā)展中國家普遍存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，也隨工業(yè)化的不斷深入而依靠城鎮(zhèn)化進程來彌合。加速工業(yè)化進程中對城市規(guī)劃前瞻性的高要求，超越一般自然發(fā)展、帶有共享特征的對非競爭性要素的模仿和學習，表現(xiàn)為經(jīng)濟增長目標更多需要依靠成功的頂層規(guī)劃來實現(xiàn)，因為通盤規(guī)劃基本已無試錯空間，一旦不成功，十之八九是落入“中等收入陷阱”的命運。

基于發(fā)展經(jīng)濟學視角，可認為中國作為發(fā)展中經(jīng)濟體和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟體，頂層規(guī)劃至少有四項基本要求須同步落實：一是頂層規(guī)劃總體方向應牢牢把握住“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，即為放眼于實現(xiàn)現(xiàn)代化全期的經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略服務，這就要求對都市區(qū)、城市群、產(chǎn)業(yè)集群的規(guī)劃基于經(jīng)濟組織的發(fā)展、演變規(guī)律基礎(chǔ)上；二是頂層規(guī)劃要打足提前量，有必要對規(guī)劃的相關(guān)支撐條件進行全周期科學預測，從而適應后發(fā)趕超的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，降低高速發(fā)展過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的更新率（當然這需要投融資機制創(chuàng)新——如PPP的有力支持）；三是頂層規(guī)劃應充分加強對技術(shù)要素的重視和組合，一方面通過規(guī)劃營造適于供給側(cè)技術(shù)創(chuàng)新的土壤，另一方面將可用的一切新技術(shù)覆蓋于規(guī)劃中，將技術(shù)紅利充分融入發(fā)展進程，為未來技術(shù)應用留足動態(tài)優(yōu)化的空間；四是頂層規(guī)劃應把握全球化進程中“經(jīng)濟增長極限”的思想，特別關(guān)注自然資源與生態(tài)環(huán)境的制約，實現(xiàn)人類社會的永續(xù)發(fā)展。后發(fā)經(jīng)濟體可能運用的“后發(fā)優(yōu)勢”，在很大程度上關(guān)聯(lián)于其能否通過“高水平頂層規(guī)劃”的歷史性考驗。

（三）空間經(jīng)濟學與制度經(jīng)濟學基于“交易”描述城市靜態(tài)均衡

從經(jīng)濟現(xiàn)象上看，城市產(chǎn)生實際上源自分工形成后生產(chǎn)的聚集作用，并在交易的聚集作用下不斷升級。聚集過程形成的中心區(qū)被稱為城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)，非中心區(qū)則被稱為鄉(xiāng)郊、野外和農(nóng)村。這就形成了帶有明顯結(jié)構(gòu)特征的區(qū)域結(jié)構(gòu)、空間布局結(jié)構(gòu)的問題?？臻g經(jīng)濟學的已有認識是，城鎮(zhèn)化是一個城鄉(xiāng)資源空間配置問題，資源在空間中的配置結(jié)構(gòu)首先是一種自發(fā)演進的有機體，并隨著專業(yè)化組織與分工的不斷升級使城市更具交易的前提條件。?；唆敻衤Ｐ妥C明，農(nóng)業(yè)是土地密集型的，所有農(nóng)民必須分散居住在農(nóng)村地區(qū)，而工業(yè)品不是土地密集型的，所以制造業(yè)可以集中在城市；以工業(yè)品為需求對象，農(nóng)業(yè)與工業(yè)不同的空間布局導致城市居民之間的交易成本更低而農(nóng)民與城市居民之間的交易成本更高。工業(yè)生產(chǎn)本來就比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率更高，越來越多的制造業(yè)者選擇居住得更為集中，從而導致城市的出現(xiàn)。盛洪注意到以交易為聯(lián)通點的空間經(jīng)濟學與制度經(jīng)濟學的聯(lián)通：由于城市顯然是較農(nóng)村更具效率的地理區(qū)域，在市場理性的作用下，交易行為的聚集空間顯然更多集中于城市，而有限的空間在不斷集聚的作用下產(chǎn)生擁擠外部性；與此同時，制度經(jīng)濟學認為交易能夠帶來交易紅利，正是無數(shù)經(jīng)濟人對這種交易紅利的追逐導致人群的集聚，而集聚進一步產(chǎn)生市場網(wǎng)絡外部性；以交易為聯(lián)通空間經(jīng)濟學和制度經(jīng)濟學的基點，最優(yōu)解產(chǎn)生于擁擠成本與交易紅利的均衡，而城市的經(jīng)濟密度和規(guī)模也由此來決定。

（四）新古典研究框架強調(diào)城鎮(zhèn)化進程中的“自由遷徙”

楊小凱在利用新古典分析框架對城鎮(zhèn)化問題進行解析時，認為一個地理集中的交易模式節(jié)省交易成本的潛力，取決于分工的水平，因為交易效率不僅取決于交易的地理模式，而且取決于分工的水平，反過來，分工水平也受到交易效率的影響。所以交易的地理模式、交易效率及分工水平具有交互作用。在有關(guān)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及彌合過程的解釋中，認為隨著交易效率的提高，城市和農(nóng)村將會出現(xiàn)一個非對稱的分工的轉(zhuǎn)型階段，此時城市居民的專業(yè)化與生產(chǎn)水平、人均商業(yè)化收入水平及商業(yè)化程度都比農(nóng)村居民高，自由遷徙將保證城鄉(xiāng)之間人均真實收入的均等化，而隨著交易效率的進一步提高，這種用生產(chǎn)力和專業(yè)化水平差距表示的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)將被充分及平衡的分工所取代，此時城鄉(xiāng)兩個部門之間的生產(chǎn)力和專業(yè)化水平將趨同，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也就隨之消失。

（五）新供給經(jīng)濟學解困：供給優(yōu)化騰挪城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化永續(xù)發(fā)展空間

以上經(jīng)典的經(jīng)濟學理論當然為城市的產(chǎn)生及發(fā)展奠定了重要的認識基礎(chǔ)，但與此同時，我們也不得不注意到相關(guān)論述尚不能滿足指導實踐的實際需要，其中聯(lián)系到城市運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，經(jīng)典經(jīng)濟學的相關(guān)闡述少之又少，而這恰恰是經(jīng)濟學視角下理解以城市為核心的經(jīng)濟增長與發(fā)展的焦點所在。如上文所述，觀察城市均衡規(guī)模的平衡點試圖建立在交易紅利作用下的網(wǎng)絡外部性與擁擠外部性交點，彌合城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵則在于非對稱分工轉(zhuǎn)型階段后城鄉(xiāng)兩部門生產(chǎn)力和專業(yè)化水平的趨同。至此，最值得注意的要點已不言自明：無論網(wǎng)絡外部性還是擁擠外部性，其實在經(jīng)濟運行實踐中間都不是一個靜態(tài)項，而是隨著城市規(guī)劃水平的高低呈現(xiàn)變化；且城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)彌合過程中兩部門生產(chǎn)力和專業(yè)化水平趨同，勢必要通過城鄉(xiāng)之間所謂的“自由遷徙”來實現(xiàn)，而遷徙是否自由的關(guān)鍵，則恰恰在于隨城鎮(zhèn)化進程人口不斷向城市集中的時期，是否能夠達成非常合意的規(guī)劃而在實現(xiàn)城市生活有序運行的前提下提供足夠巨大的容納空間?！敖灰住?、“自由遷徙”所涉及的中心區(qū)不動產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具有較長周期的特點，一旦形成某種格局，還會“自我鎖定”某些基本的匹配關(guān)系，若以“試錯法”的邏輯來解釋其結(jié)構(gòu)優(yōu)化狀態(tài)的達成，便與實際生活中的客觀制約情況相沖突，即“改錯”的社會代價將極其高昂，甚至是不可能的——往往只可將錯就錯在其后的“增量”因素上去“找補”（試觀察時隔半個多世紀后，人們以何等沉重的心情回顧北京城建規(guī)劃“梁陳方案”的夭折和當下不得不作的新一輪“京津冀一體化”規(guī)劃）。雖然緣起是自發(fā)的，到了一定集聚度或趨勢表現(xiàn)以后，就一定需要“規(guī)則先行”式的社會集中規(guī)劃。在市場對資源配置起決定性作用的運行機制下，單從需求側(cè)進行考察或者不區(qū)分需求及供給兩側(cè)進行總體考察，都很難解決這一困惑，而若這一其實來自于土地“自然壟斷”屬性及“市場失靈”的困惑不能得到解決，那么經(jīng)典理論探討所想要達成的經(jīng)濟發(fā)展結(jié)果也就并不能實現(xiàn)。鑒于此，我們認為必須運用結(jié)合發(fā)展經(jīng)濟學、制度經(jīng)濟學視角的新供給經(jīng)濟學理論來解困。

新供給經(jīng)濟學所強調(diào)的供給側(cè)關(guān)注，是建立在市場機制于資源配置中總體上起決定性作用的基礎(chǔ)上，進而特別要聚焦關(guān)注的是需求側(cè)總量視角下和“完全競爭”理論假設(shè)下于非完全競爭的現(xiàn)實生活中難以解決的那些結(jié)構(gòu)性問題。采用新供給經(jīng)濟學的分析視角，不難發(fā)現(xiàn)：即使市場機制正常運行、甚至是以可達到的最優(yōu)均衡水平運行，城市中心區(qū)許多供給也不能夠滿足需求，這是城市發(fā)展中常常碰到的問題，也是難以保障城市有序的核心原因，這一矛盾隨著特大型城市越來越多，尤其是千萬人口規(guī)模以上城市在發(fā)展中經(jīng)濟體越來越多、“城市病”的種種矛盾也日趨突出而表現(xiàn)得更為不可回避。以汽車這一產(chǎn)品為例，其生產(chǎn)者和消費者構(gòu)成供給側(cè)和需求側(cè)的兩端，按一般理解，汽車的供給數(shù)量顯然應當與人口數(shù)量線性相關(guān)，但是汽車的更多使用所帶來的除了其產(chǎn)量的需求，更重要的是還帶來了對道路、停車場、加油站等公用基礎(chǔ)設(shè)施的需求，針對這些需求的供給并不像一般產(chǎn)品供給那樣可以隨機分割并通過市場競爭充分提供。市場機制主導下汽車交易行為的增加，不僅僅對規(guī)劃當中基于“給了張三就不能給李四”的地皮之上公用基礎(chǔ)設(shè)施的供給提出了要求，而且也對相關(guān)資本供給、能源供給和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)供給等等方面提出了一系列相關(guān)要求。以汽車為例可以舉一反三：通訊、管道、水電氣網(wǎng)狀系統(tǒng)，醫(yī)院學校、產(chǎn)業(yè)園區(qū)之點狀群式布局等等無一例外，都會對城市相關(guān)的供給產(chǎn)生綜合性的要求，這些領(lǐng)域總體協(xié)調(diào)成龍配套后不可分割的“一攬子”組合式供給，所運用的基本要素，首先就是基于同一塊已既定的國土面積上的自然壟斷性質(zhì)的公共資源——地皮。所以，隨城市發(fā)展，由社會權(quán)力中心牽頭人為作出“頂層規(guī)劃”的迫切性越來越明顯，相關(guān)種種不動產(chǎn)配置必涉及的工程須依“建筑無自由”原則而放入規(guī)劃的籠子，越來越成為各國實踐中的基本事實；規(guī)劃水準的高低，也越來越成為經(jīng)濟社會發(fā)展中所不能忽視而必須超越“交易”、“遷徙”眼界給予特殊對待和處理的事項；“規(guī)劃先行”、“多規(guī)合一”也就自然而然已成為并將繼續(xù)成為人類社會國土空間利用領(lǐng)域的主潮流。在規(guī)劃領(lǐng)域，實際上我們早已經(jīng)通過各個專項規(guī)劃試圖對國土空間進行統(tǒng)籌使用，例如：國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地開發(fā)利用規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃以及公共交通、市政設(shè)施、水利、環(huán)衛(wèi)、文教醫(yī)療等專業(yè)規(guī)劃，并由各有關(guān)部門承擔編制、執(zhí)行，但在諸多因素的共同作用下，這些基于規(guī)劃全局可用土地的功能區(qū)和公共資源配置框架，必然具有非常明顯而復雜的結(jié)構(gòu)關(guān)系，如何讓這些非均質(zhì)的千差萬別的因素得到合理銜接和搭配，是一個典型的在供給側(cè)有機結(jié)合實現(xiàn)通盤結(jié)構(gòu)性優(yōu)化的問題，也正是一個新供給經(jīng)濟學關(guān)注視角下市場機制難以充分發(fā)揮作用但又必須與市場機制對接、兼容的領(lǐng)域。顯然，通過頂層規(guī)劃合理安排所涉及的各種要素，為國土的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化永續(xù)發(fā)展騰挪空間并激發(fā)經(jīng)濟增長活力，這一通盤優(yōu)化問題已成為必須應對的嚴峻挑戰(zhàn)，對于發(fā)展中經(jīng)濟體，其挑戰(zhàn)性質(zhì)實亦關(guān)聯(lián)如何克服矛盾凸顯、力求跨越“中等收入陷阱”的歷史性命題。

三、從國際典型案例看規(guī)劃供給管理的實踐及實現(xiàn)路徑

國際和歷史雙重視角下，世界諸多著名城市區(qū)域的規(guī)劃都頗具借鑒意義。綜合看來，無論城市規(guī)劃、都市圈規(guī)劃或是區(qū)域規(guī)劃，國際案例可證實“多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃作為供給管理的重要手段，能夠通過實現(xiàn)供給側(cè)的優(yōu)化來化解經(jīng)濟增長和發(fā)展過程中已經(jīng)產(chǎn)生或即將產(chǎn)生的諸多結(jié)構(gòu)性問題。

（一）從規(guī)劃到頂層規(guī)劃的巴黎供給管理案例：奧斯曼規(guī)劃及“奧斯曼”回歸

巴黎這座城市的規(guī)劃工作多年來被全球各界奉為典范，對現(xiàn)代城市規(guī)劃樹立了標桿。

1850年之前，巴黎無論城市風貌還是治理秩序均乏善可陳，甚至有成千上萬的貧困人口擁擠于狹窄街道和古老建筑中。奧斯曼主持對巴黎的重建，總結(jié)來看有四個關(guān)鍵要素，即法治框架、舊格局的破除、迎合時代感的交通體系重建、公共空間的創(chuàng)新。巴黎很早就有關(guān)于土地利用的法規(guī)，且在1589年制定了建筑法規(guī)，相關(guān)規(guī)劃設(shè)計（比如：建筑的高度限制）都必須在法治框架下進行，盡管有批評認為這對整體重建工作帶來限制，但這也使得相關(guān)工作在可循邊界內(nèi)得以順利開展。為了破除舊格局，奧斯曼拆除了圣日耳曼德普萊街區(qū)的修道院監(jiān)獄且砍伐了盧森堡公園的一部分樹木，將這些區(qū)域納入整體規(guī)劃方案。在電梯還沒有出現(xiàn)的年代，奧斯曼大量使用了當時較高的建筑，并通過修建更寬、更直的街道來適應公共汽車和蒸汽火車的發(fā)明使用。布洛涅森林公園等公共空間的創(chuàng)新，為市容市貌加分不少，同時也為居民提供了追求更為健康生活方式的環(huán)境條件。

1966年的改造發(fā)生在飽經(jīng)二戰(zhàn)之苦后的巴黎，此次規(guī)劃充分體現(xiàn)了對前瞻性的考慮以及于大區(qū)域內(nèi)各專項規(guī)劃的有機結(jié)合。巴黎此次改造的特點可總結(jié)為四個方面：第一，未來人口的預測。在規(guī)劃之前，規(guī)劃組對人口進行的預測是預計20世紀巴黎地區(qū)的人口將從900萬增加到1400萬—1600萬之間。第二，待建區(qū)域的劃定。在人口大幅膨脹預測結(jié)果基礎(chǔ)上，規(guī)劃組認為應當劃定一個巨型區(qū)域，作為改造巴黎的待建區(qū)域。第三，建設(shè)模式的選擇。在巨型尺度上，規(guī)劃組采用斯德哥爾摩式的衛(wèi)星城模式，在更大的區(qū)域、以更大的尺度來開展。緊鄰內(nèi)城西側(cè)的拉德芳斯作為最大的一個衛(wèi)星城，至今都是巴黎都市圈內(nèi)最著名區(qū)域之一。第四，交通系統(tǒng)整體布局。由于準備在大區(qū)域范圍內(nèi)創(chuàng)建巨型衛(wèi)星城市，交通系統(tǒng)的整體布局成為整個規(guī)劃是否能夠成功的關(guān)鍵，實際上，這也正是此次巴黎改造的亮點和核心所在。巴黎規(guī)劃并建成的是當時世界范圍內(nèi)最為先進的高速交通系統(tǒng)，具有通勤鐵路的特點，可以在短時間內(nèi)長距離地運輸旅客，從而使巨型區(qū)域規(guī)劃之下的衛(wèi)星城之間及其與內(nèi)城中心成功融為一體。巴黎的整體改造規(guī)劃中，交通系統(tǒng)建設(shè)方面開支巨大，公路總費用達到290億法郎、中心區(qū)公共交通90億法郎。

（二）產(chǎn)生于頂層規(guī)劃的巴西利亞：靜態(tài)與動態(tài)理性看待兩極評價

盡管巴西利亞于1987年12月7日已被聯(lián)合國教科文組織確定為“世界文化遺產(chǎn)”，但是其總體規(guī)劃經(jīng)常得到近乎兩極的評價。對巴西利亞的負面評價主要集中在這座城市的規(guī)劃建造過于“烏托邦”，僅利用三天時間就敲定規(guī)劃方案，而且沒有進行相關(guān)的人口預測、經(jīng)濟發(fā)展分析、土地使用規(guī)劃，甚至沒有模型和制圖。秉承功能主義的方針，整個城市整齊劃一且喪失人文生氣，與城市居民拉開了距離。此外，交通運輸、階層固化等細節(jié)問題的不良處理，也為城市規(guī)劃帶來了一些負面評價。然而，持贊賞態(tài)度者認為，對巴西利亞規(guī)劃的評判更應放在其時所處的歷史背景中，巴西利亞為當時巴西加快內(nèi)地開發(fā)和經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻巨大，且不可否認的是，在盧西奧·科斯塔對其的規(guī)劃之中，土地利用分工明確，功能清晰，布局合理，便于組織居民生活。作為城市設(shè)計史上的里程碑，巴西利亞幾乎是在“一張白紙”上對居民區(qū)、行政區(qū)、建筑物等作出通盤設(shè)計規(guī)劃，還匹配建立國家公園、阿瓜斯·埃曼達達生物保護區(qū)、依貝格和加瓦薩瓦多自然保護區(qū)、圣巴爾托羅摩和德斯科貝托環(huán)境保護區(qū)等自然景觀，集中體現(xiàn)了城市和諧并全面彰顯了城市總體規(guī)劃的強大與有效。

從較狹隘的兩極評價中跳出來看巴西利亞的規(guī)劃，我們不難得到，這一原本只有20萬人口的城市，經(jīng)過總體而言成功的城市規(guī)劃吸引了大量人口，迅速成長為巴西四大城市之一，是依靠頂層規(guī)劃實現(xiàn)的。這種規(guī)劃并非像世界許多城市那樣主要進行舊城區(qū)的改造，而是在近乎“白紙”式的土地開發(fā)區(qū)建造一座行政中心功能為主的新城。巴西利亞的規(guī)劃正體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃、功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的有機結(jié)合，是所謂“多規(guī)合一”的現(xiàn)實版典范。當然，相比舊城區(qū)改造規(guī)劃，巴西利亞新城的創(chuàng)建顯然具有更大的空間優(yōu)勢，受限極小，這是全球許多待改造城市都并不具備的先決條件。此外，沒有哪一次規(guī)劃能夠一勞永逸，隨著新城的成長，人口、車輛、住房以及諸多配套設(shè)施的需求和供給系統(tǒng)勢必更加錯綜復雜，比如現(xiàn)階段看，巴西利亞的交通規(guī)劃，已經(jīng)由于過多的車輛而與當初所建高速公路期待的高運轉(zhuǎn)效率出現(xiàn)了矛盾，諸如此類的發(fā)展矛盾未來還可能在方方面面出現(xiàn)。

（三）多輪頂層規(guī)劃下的日本：經(jīng)濟趕超下城鎮(zhèn)化的典型范例

通盤看，日本共進行了五輪“全綜”規(guī)劃，每一輪都是典型的頂層規(guī)劃，通過供給管理有針對性地化解發(fā)展中不斷產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性問題，煥發(fā)整體經(jīng)濟社會增長和發(fā)展的活力。第一，1947年—1973年期間，日本經(jīng)濟經(jīng)歷高速增長的黃金期，年均增速在9%以上。1962年，以地區(qū)間均衡發(fā)展為目標，日本開始進行全國性綜合開發(fā)計劃（簡稱“一全綜”），通過規(guī)劃東京、大阪、名古屋、北九州四大工業(yè)基地在地方層面的擴散，試圖達到縮小收入差距、區(qū)域差距、實現(xiàn)國土均衡發(fā)展的目標。第二，1969年，日本通過第二次全國綜合開發(fā)計劃（簡稱“新全綜”），在發(fā)展相對稀疏的地區(qū)，規(guī)劃建立了大工業(yè)基地、大型糧食基地和大型旅游基地，推動勞動密集型工業(yè)產(chǎn)業(yè)向太平洋沿岸集中?！靶氯C”囊括通盤的網(wǎng)絡規(guī)劃（包括信息通信網(wǎng)、新干線鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)、航空網(wǎng)、海運網(wǎng)等）、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃（包括農(nóng)業(yè)基地、工業(yè)基地、物流基地、觀光基地等）和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃（包括自然保護、人文保護、國土保護、資源適度開發(fā)等）。通過信息網(wǎng)絡和交通網(wǎng)絡成功連接“城市點”，實現(xiàn)了“城市面”的戰(zhàn)略性整體開發(fā)。第三，1977年，日本以“三全綜”主要對居住問題進行頂層規(guī)劃，以同時推動歷史及傳統(tǒng)文化復興、自然與生產(chǎn)生活和諧、抑制人口與產(chǎn)業(yè)向大城市集中等為規(guī)劃內(nèi)容，建立新的生活圈，為第三產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展培育良好環(huán)境，地方經(jīng)濟得以振興。第四，1987年，日本的“四全綜”以分散型國土開發(fā)規(guī)劃和交通網(wǎng)絡規(guī)劃相配合，以頂層規(guī)劃有效緩解了東京發(fā)展極化問題?！八娜C”是加速日本“后工業(yè)化”進程濃墨重彩的一筆，在國土規(guī)劃的基礎(chǔ)上要求：全面鋪設(shè)交通網(wǎng)，建立“全國一日交通圈”；全面鋪設(shè)通信網(wǎng)，切實提高各個中心的連接能力；全面鋪設(shè)物流網(wǎng)，以高效的物流服務加強中心之間的連接；在廣域、圈域內(nèi)同時建立社會治理網(wǎng)絡，全面防范社會安全問題?？梢哉f，“多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃推動和保障了日本多中心的過渡和實現(xiàn)。第五，日本1998年全國綜合開發(fā)計劃是由“硬件”建設(shè)向“軟件”建設(shè)轉(zhuǎn)變的標志，在既成規(guī)劃網(wǎng)絡和布局基礎(chǔ)上，以行政、居民、志愿者組織、民間企業(yè)為合作規(guī)劃主體，進行了生產(chǎn)生活環(huán)境的全面提升。

（四）頂層規(guī)劃下所完成的供給管理是經(jīng)濟增長與發(fā)展的關(guān)鍵之一

以上典型國際案例首先證實，無論是在老牌發(fā)達國家法國的首都巴黎，還是通過后發(fā)追趕最終成功實現(xiàn)趕超的日本，或是同為發(fā)展中國家巴西的首都巴西利亞，無論是城市規(guī)劃還是區(qū)域規(guī)劃，關(guān)鍵時點所開展的重大規(guī)劃，供給管理的主體都是政府。殊途同歸的選擇再次向我們印證了一個結(jié)論，那就是中國在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的歷史階段，尤其是經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略踐行中攻堅克難的發(fā)展階段，頂層規(guī)劃的牽頭主體只能是政府，這一點應毋庸置疑。

本文所選取的巴黎、巴西利亞和日本三個典型案例，其頂層規(guī)劃供給管理過程最終達成的具體目標各不相同。從巴黎的案例來看，供給管理的具體手段是以政府為主體進行的城區(qū)重建和改造，其有效地、針對性地解決了戰(zhàn)后工業(yè)化建設(shè)進程中大量移民和農(nóng)村人口無處安居、住房短缺、配套設(shè)施不齊全、缺乏改建空間、土地資源利用率不高等一系列當前發(fā)展已經(jīng)存在及后續(xù)發(fā)展可能面臨的經(jīng)濟社會難題，尤其保羅·德羅維耶主持完成的城市改造，是一個典型的立足于更高層面、針對于更大區(qū)域、融匯了各個專項規(guī)劃的供給管理解決方案，最終將人口、不動產(chǎn)、資源能源、土地等諸多要素進行了空間上的重新分布，并通過專項規(guī)劃成功建立了空間分布相對分散要素的聯(lián)通機制。與巴黎的舊城改造不同，巴西利亞則較為極端地體現(xiàn)了通過頂層規(guī)劃這一供給管理過程，能夠從供給側(cè)完成“城”的建造和“市”的搭建：在“城”的建造方面，巴西利亞獨特的建筑風格得到世遺組織的褒獎；在“市”的建造方面，則頗具極端色彩地突出印證了新供給經(jīng)濟學所強調(diào)的“供給創(chuàng)造需求”能夠成為現(xiàn)實，在規(guī)劃這一供給管理過程完畢之后，相關(guān)鏈條上的要素得以在短時間內(nèi)涌入、運行、互動、發(fā)展。中國最值得重視的通過頂層規(guī)劃供給管理實現(xiàn)發(fā)展優(yōu)化的典型案例當屬日本，同樣頂著經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略實施中先行工業(yè)化與滯后城鎮(zhèn)化錯配的壓力，日本堅持通過五輪“全綜”系列規(guī)劃逐步理順了供給側(cè)發(fā)生結(jié)構(gòu)性問題的關(guān)鍵要素，“全綜”這一名稱及其實際內(nèi)容，也就是我們所強調(diào)的“多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃。沿時間縱軸綜合來看日本的各次頂層規(guī)劃，其接續(xù)之間呈現(xiàn)出鮮明的螺旋式上升特點，這也印證了通過供給管理對解決供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題、真正實現(xiàn)供給側(cè)優(yōu)化的動態(tài)特點與動態(tài)平衡規(guī)律性。

特別具有價值的細節(jié)，是針對人口要素的處理。無論是巴黎極大擴充自身輻射區(qū)域后通過高效率的通勤交通維持原中心城市的高效率、日本通過建立交通網(wǎng)絡實現(xiàn)人口要素流動的暢通，還是巴西利亞并不完美的公路規(guī)劃致使城市運行出現(xiàn)阻滯而遭到詬病，交通運輸系統(tǒng)無疑都是城市運轉(zhuǎn)效率的保障，同時也是區(qū)域發(fā)展、大城市功能優(yōu)化的前提條件。從國際經(jīng)驗來看，四通八達、密度足夠且立體化的網(wǎng)狀公共交通以及交通運輸體系建立和運營過程中，以現(xiàn)代化交通工具提供人口與要素便捷流動功能的落實，是提升城市承載能力的重要基礎(chǔ)支撐條件。

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【責任編輯連家明】

中圖分類號：F812.5

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）02- 0004- 07

〔作者簡介〕賈康，研究員，博士生導師，華夏新供給經(jīng)濟學研究院院長，主要研究方向為財政經(jīng)濟理論與政策；蘇京春，宏觀經(jīng)濟研究中心助理研究員，經(jīng)濟學博士，主要研究方向為財政理論與政策。

〔收稿日期〕2016-01-26