精準扶貧的實踐、困局與路徑選擇
——以安徽為例

王憶南　汪恭禮

(1.南京城市職業(yè)學院，江蘇 210002；2.宣城市宣州區(qū)鐵路工作辦公室，安徽 242000)

精準扶貧的實踐、困局與路徑選擇
——以安徽為例

王憶南1汪恭禮2

(1.南京城市職業(yè)學院，江蘇 210002；2.宣城市宣州區(qū)鐵路工作辦公室，安徽 242000)

內(nèi)容提要：精準扶貧是針對不同貧困農(nóng)戶狀況和貧困區(qū)域環(huán)境，運用科學有效的手段對扶貧對象實施精確識別、幫扶和管理的脫貧方式。本文結(jié)合安徽扶貧做法與特點，分析了精準扶貧實踐和操作中面臨的困境，并對精準識別、幫扶和管理等環(huán)節(jié)提出了相關的建議。

新常態(tài)精準扶貧方法路徑

我國扶貧攻堅實施精準扶貧方略，針對不同貧困農(nóng)戶狀況和區(qū)域環(huán)境，堅持因人因地分類施策。在實施過程中，取得了顯著成效，也暴露出諸多問題。本文以安徽為例，結(jié)合當?shù)卣珳史鲐毜恼邔嵺`，對扶貧當中出現(xiàn)的帶有普適性意義的問題進行全面分析歸納，并對未來改革路徑和具體政策的優(yōu)化提出建議。

一、安徽省精準扶貧的做法與特點

幾年來，安徽省堅持“因地制宜、分類指導，精準識別、管理、幫扶、脫貧”的原則，真正瞄準扶貧對象，逐村逐戶制定幫扶措施，實現(xiàn)了由“大水漫灌”向“精確滴灌”轉(zhuǎn)變。

(一)建立精準識別機制，實行動態(tài)管理

從2014年開始，安徽省全面核定查實貧困村和戶基本信息資料，貧困村和戶的基本情況、產(chǎn)生貧困的原因、采取的幫扶措施、落實扶貧項目和幫扶人等有關信息，建檔立卡，并全部錄入信息系統(tǒng)。按照國家確定的“一高一低一無”①“一高一低一無”指行政村貧困率發(fā)生比全省貧困發(fā)生率高一倍以上，行政村2013年全村窮民人均純收入低于全省平均水平60%，行政村無集體經(jīng)濟收入。的貧困村標準，共識別出各類貧困村3000個。按照國家確定的2013年農(nóng)民人均純收入低于2736元的貧困戶標準，共識別出貧困戶188萬個、貧困人口484萬。對當年脫貧戶及時進行調(diào)整的同時，村民嚴格按照“兩公告、一公示”的程序?qū)Ξ斈攴地毜呢毨暨M行評定，切實暢通貧困戶進出口，實現(xiàn)扶貧脫貧對象動態(tài)管理。

(二)科學分類扶貧對象，制定精準幫扶措施

安徽省以核實數(shù)據(jù)為基礎，科學利用和分析建檔立卡數(shù)據(jù)信息，對貧困村按照生活生產(chǎn)條件惡劣、資源缺乏、無主導產(chǎn)業(yè)、基礎設施薄弱、村基層組織弱等致貧原因進行分類。對交通閉塞、邊遠山庫區(qū)以及生產(chǎn)生存條件差、難脫貧的貧困村，優(yōu)先安排整村移民搬遷，實施整村搬遷扶貧。對基礎設施薄弱的貧困村，著力改善生活生產(chǎn)條件，實施基礎設施扶貧，切實提高生活生產(chǎn)保障能力和公共服務水平。對有發(fā)展產(chǎn)業(yè)能力和意愿的貧困村，實施產(chǎn)業(yè)扶貧，支持發(fā)展特色增收產(chǎn)業(yè)。配好建強村級班子，強化基層組織建設，使村支兩委真正成為帶領人民群眾脫貧致富的戰(zhàn)斗堡壘。從2015年起，全面實施整村推進，對全省3000個貧困村時間連推3年、包村單位連幫3年、資金連投3年，促進貧困村經(jīng)濟社會全面發(fā)展。對貧困戶按一般貧困戶、低保貧困戶、五保戶、低保戶分為四類，前兩類為扶貧脫貧對象，后兩類為社會救濟保障對象。對低保戶(屬于無勞動力戶)和五保戶，實施政策兜底脫貧，逐年提高農(nóng)村低保標準和加大五保救助標準。重點幫助一般貧困戶和低保貧困戶提高就業(yè)能力和勞動技能，支持發(fā)展勞務、種植、養(yǎng)殖、加工、鄉(xiāng)村旅游、光伏發(fā)電等產(chǎn)業(yè)，通過實施項目扶貧增加收入，確保2015年減少貧困人口75萬以上。

(三)建立“包村、包戶”制度，實行定點幫扶機制

安徽省省級領導干部分別聯(lián)系5個市、31個重點縣，248家省直單位、中央駐皖單位、省屬企業(yè)、大專院校定點幫扶31個重點縣并包扶一個村。非重點縣的貧困村，由所在市、縣組織幫扶。全省省市縣三級4913個單位共包村幫扶貧困村3000個。幫扶單位對所幫扶貧困村內(nèi)的貧困戶，組織干部職工“一對一”幫扶，幫助他們發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富。188萬個貧困戶每戶都有干部作為幫扶責任人。從2015年起，各幫扶單位選派對貧困村分期分批派駐工作隊，落實強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)和扶貧措施。2015年共選派扶貧隊員駐村10729名。

(四)立足資源實情，加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度

安徽省緊密結(jié)合貧困鄉(xiāng)村資源特點，培育一批比較優(yōu)勢突出、地域特色鮮明的特色富民產(chǎn)業(yè)。創(chuàng)新引導機制，支持鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在貧困村發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、建立生產(chǎn)基地，帶動貧困戶穩(wěn)定增收。支持鼓勵貧困戶發(fā)展家庭式的種養(yǎng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)，參與“一村一品”特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，使貧困戶都有穩(wěn)定增收產(chǎn)業(yè)。支持缺乏發(fā)展能力和勞動力的貧困戶采取入股方式，參與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營，按股分紅。支持貧困戶發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，創(chuàng)辦家庭手工業(yè)，拓寬貧困戶增加收入的渠道。安徽宣城市2014年投入3521.57萬元，其中財政投入321.57萬元、自籌3200萬元，幫助企業(yè)發(fā)展壯大茶產(chǎn)業(yè)。安徽省紅新制茶有限責任公司是其一。該公司采用“基地+農(nóng)戶+標準化”經(jīng)營模式，收購農(nóng)戶鮮茶葉高于市場的價格，茶農(nóng)戶均增收5000元，帶動貧困戶家庭600余戶脫貧致富。

(五)發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)，快速推進光伏扶貧

安徽省因地制宜開展光伏產(chǎn)業(yè)扶貧，支持貧困縣利用貧困村荒山荒坡、設施農(nóng)業(yè)或農(nóng)業(yè)大棚等建設光伏電站，重點支持無勞動力、無資源、無收入來源的貧困戶和貧困村安裝分布式光伏發(fā)電裝置，鼓勵貧困戶帶資入股，增加貧困戶基本生活收入和村集體經(jīng)濟收入。計劃從2015到2020年，在31個重點縣用6年時間建設光伏電站96萬千瓦，實現(xiàn)受益貧困村年均增收6萬元左右，受益貧困戶年均增收3000元左右。2015年在31個重點縣選擇貧困戶30萬戶，每戶建設1個3千瓦的家用光伏電站，共計90萬千瓦。其中利辛、金寨、岳西、泗縣、阜南5個縣作為試點，每個縣選擇貧困戶5000個、貧困村30個開展光伏扶貧，共選擇貧困戶2.5萬個、貧困村150個，共計8.4萬千瓦。

(六)完善教育資助體系，大力開展智力扶貧

該省按照“以縣為主，先試先行”的原則，對在園家庭經(jīng)濟困難幼兒給予資助。對義務教育階段農(nóng)村學生免費提供國家規(guī)定課程教科書，對家庭經(jīng)濟困難寄宿生提供生活補助，對集中連片特困地區(qū)義務教育階段農(nóng)村學生實施營養(yǎng)改善計劃。在中等職業(yè)教育階段按國家相關規(guī)定予以免學費和助學金，實施頂崗實習、校內(nèi)資助。對普通高中家庭經(jīng)濟困難學生給予國家助學金補助，完善校內(nèi)資助、社會力量積極參與的資助政策。完善國家獎助學金、助學貸款、校內(nèi)資助等多種形式有機結(jié)合的高等教育階段資助體系。在全國率先出臺了孤兒學費減免政策，只要在省內(nèi)學校就讀，無論是哪個學段，均可以免收學費直接入學。通過各種方式對貧困戶子女教育資助，讓知識改變他們命運，阻斷貧困現(xiàn)象代際傳遞。2014年共投入義務教育“兩免一補”①“兩免一補”是指對農(nóng)村義務教育階段貧困家庭學生免雜費、免書本費、逐步補助寄宿生生活費。資金51.77億元，救助213.8萬人次。

(七)開展技能培訓，加大就業(yè)扶貧力度

安徽省鼓勵貧困家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員到培訓機構(gòu)參加就業(yè)技能培訓，培訓合格后可按規(guī)定申領培訓補貼。扶貧對象可參加其戶籍所在地公共職業(yè)訓練基地組織實施的免費就業(yè)技能培訓，培訓期間可按規(guī)定享受適當?shù)纳钛a助。針對貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的實際需求，開展各類實用技術培訓，充分利用創(chuàng)業(yè)孵化基地、小額擔保貸款及財政貼息、稅收優(yōu)惠政策，提供產(chǎn)、供、銷一條龍的配套服務，增強創(chuàng)業(yè)意識和創(chuàng)業(yè)能力。全面落實職業(yè)介紹補貼、職業(yè)培訓補貼、社會保險補貼、崗位補貼等政策，鼓勵企業(yè)吸納有就業(yè)能力的貧困人員。免費提供就業(yè)崗位信息、職業(yè)介紹、職業(yè)指導等就業(yè)服務，開發(fā)就業(yè)困難人員公益性崗位，對零就業(yè)貧困家庭中有勞動能力的成員、最低生活保障家庭中有勞動能力并長期處于失業(yè)狀態(tài)的成員進行托底安置。2014年，累計撥付6.8億元，就業(yè)技能培訓完成人數(shù)35.7萬人，公益性崗位開發(fā)54131個，開發(fā)高校畢業(yè)生基層特定崗位4000個，組織13601名高校畢業(yè)生參加就業(yè)見習。

二、新常態(tài)下精準扶貧面臨的困境

安徽省實施精準扶貧工作以來，始終貫穿“精準”二字，嚴格按照“公開、公平、公正”的程序有序操作，取得了一些成效，探索了一條精準扶貧路子。2014年底全省貧困人口401萬人，與2011年底790.2萬人相比，減少389.2萬人，下降了49.3%；2014年底貧困戶數(shù)157萬戶，與2011年底253.8萬戶相比，減少96.8萬戶，下降了38.1%；到2014年底貧困發(fā)生率7.46%，與2011年底14.7%相比，減少7.24個百分點。2014年底與2011年底相比，全省20個國家重點縣農(nóng)民人均可支配收入由5195.7元增加到8062元，增幅55.2%，增加了2866.3元。但安徽仍有貧困人口401萬，處于全國第8位，貧困發(fā)生率比全國平均水平高2.2個百分點，扶貧形勢仍然十分嚴峻。在精準扶貧實踐和操作中，和全國各地一樣，還面臨一些不容忽視的困難與問題。

(一)農(nóng)民人均純收入核定難，影響了精準識別機制的實施

安徽省按照國家確定的2013年農(nóng)民人均純收入低于2736元的標準識別扶貧對象。因而農(nóng)民人均純收入核定是申請扶貧對象的必經(jīng)程序，是精準扶貧有效實施的基礎。但由當前家庭收入的多樣性、隱蔽性，對申請或已申請扶貧對象的家庭人均純收入核實缺乏有效的辦法與手段，直接影響到扶貧對象“進出”的甄別，影響了精準識別機制的實施。一是按照有關法律的規(guī)定，家庭成員的組成包括具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)義務和共同生活的所有人員。而現(xiàn)實生活中，出嫁女兒和招來的女婿算不算贍養(yǎng)義務人？在子女喪失贍養(yǎng)能力前提下，孫子女和外孫子女算不算祖父母、外祖父母贍養(yǎng)義務人？獨生子女成家后，如何計算家庭人口？這種家庭關系的復雜性，造成了在調(diào)查核定家庭成員人均純收入時無法準確把握。二是外出務工農(nóng)民出具的收入證明真實性無法確認，工資福利以現(xiàn)金支付、實物、股權(quán)分配、購物卡等多種形式樣性發(fā)放，加上就業(yè)靈活性和收入不穩(wěn)定性，對工資性收入核定帶來困難。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受天氣等自然因素、個體差異影響，農(nóng)產(chǎn)品價格隨市場供求而變化，家庭農(nóng)業(yè)收入有較大的不確定性。存款利息及財產(chǎn)出租等隱性收入核實也較難。

(二)貧困人口體力、智力、能力等差異大，導致扶貧難以滿足個性化

2014年，安徽省減少貧困人口83萬人，超額完成國家下達任務8萬人。2015年，力爭全年再減貧人口75萬人以上。但在貧困人口中，有的智障、殘疾生活不能自理，有的年老體弱喪失勞動力，導致這樣的家庭長期陷入貧困之中，很難脫貧。一個貧困家庭若有長期生病或重大疾病的家庭成員，治療費用就成了沉重負擔。長期生病和長期積累的醫(yī)療費用，導致其他家庭成員失去了脫貧的信心。不少貧困人口因家庭貧困等原因輟學，文化素質(zhì)狀況較差，發(fā)展家庭經(jīng)濟無管理能力、沒計劃、缺技術；外出務工與其他人相比，只能做一些挖煤、建筑等苦力活，收入差距很大，影響了家庭脫貧進度。一些文化素質(zhì)低貧困人口，思維觀念陳舊，思想消極保守，安于現(xiàn)狀，缺少主動脫貧意識，沒有發(fā)展動力。也有些貧困人員有強烈的脫貧愿望，且不斷努力嘗試，但由于知識水平低，缺少引導，觀念不明，思路不清，導致失敗，最終失去了脫貧致富的勇氣和信心。綜上所述，貧困家庭經(jīng)濟基礎不同，貧困人口體力、智力、能力差別都很大，幫扶的要求也千差萬別，導致個性化扶貧要求難以滿足。

(三)農(nóng)村干部隊伍整體素質(zhì)偏低，影響了扶貧項目實施效果

農(nóng)村干部隊伍整體素質(zhì)偏低，服務能力弱化和引導措施不當，導致部分扶貧項目實施的效益不明顯、質(zhì)量不高。一些農(nóng)村干部市場經(jīng)濟意識淡薄，缺乏市場經(jīng)驗，不是市場需要什么引導群眾種什么，而是領導叫種什么就號召群眾種什么，結(jié)果無法抵御市場風險，導致貧困戶雪上加霜，脫貧無望。也有一些農(nóng)村干部，為了出政績，在選擇扶貧產(chǎn)業(yè)時，不遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，盲目建產(chǎn)業(yè)基地。由于體制不全、管理不善、技術不足等多方面原因，顆粒無收，導致扶貧資金打了水漂。有些幫扶單位和幫扶千方百計地爭取扶貧項目，但在實施過程中，少數(shù)群眾或干部為了當前的一點點利益或一己私利而推三阻四，導致一些扶貧項目投資“流產(chǎn)”或停建，錯失發(fā)展良機。同時，在精準扶貧過程中，由于畜產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品價格波浪式變化，貧困農(nóng)民已形成了傳統(tǒng)經(jīng)營習慣思維難以適應市場規(guī)律，在市場風險方面無法規(guī)避，經(jīng)常遭到市場變化的災難性打擊和損失。特別在產(chǎn)業(yè)扶貧中，由于市場發(fā)育不良，一直沒有形成有競爭力的主導產(chǎn)業(yè)，有的因市場原因半途而廢，有的扶貧開發(fā)的產(chǎn)品甚至背離市場，造成農(nóng)產(chǎn)品滯銷，貧困戶怨聲載道，雪上加霜。

(四)客觀條件限制，增大了精準扶貧壓力

多年的扶貧開發(fā)，安徽省剩下的貧困程度深、區(qū)位較差、資源匱乏、交通不便、信息閉塞，特別是生活在地質(zhì)災害頻發(fā)、生存條件惡劣地方的貧困戶或貧困村，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增值提升難，發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)增收致富更難。一些農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和條件較差，抵御旱、澇、雹、霜、風、雪和蟲害、疫情等能力低下，這些在一定程度上給精準扶貧增大了壓力。一是大別山區(qū)人均可用耕地面積較少，80%的面積為庫區(qū)、沿河低洼易澇區(qū)和山區(qū)，高崗、丘陵地易受山洪滑坡等地質(zhì)災害，深山區(qū)易受霜凍冰雪災害，沿河低洼易受洪澇災害。山高嶺大，地形地貌極其復雜，道路養(yǎng)護和建設成本較高，尚未形成暢通的交通網(wǎng)絡，已成為制約精準扶貧發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的一大瓶頸。二是涵蓋六安北部、阜陽南部以及蚌埠、宿州、淮南部分地區(qū)的沿淮行蓄洪區(qū)，現(xiàn)有行洪區(qū)16處、蓄洪區(qū)4處，一旦發(fā)生洪澇災害，為保障全局、防洪減災，奉命行蓄洪，導致政策性因災返貧比例大。三是皖南深山區(qū)大多貧困人口居住分散、偏僻，農(nóng)民文化程度普遍偏低，生產(chǎn)手段和技術比較落后，主動脫貧、自我發(fā)展能力不強。農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎薄弱，多以分散經(jīng)營和種植為主，機械化程度不高，產(chǎn)業(yè)化規(guī)模小，整體效益難以發(fā)揮，特色農(nóng)產(chǎn)品深加工滯后，輻射帶動能力有限，農(nóng)業(yè)農(nóng)民增收困難。

(五)扶貧資金管理不力，影響了精準扶貧成效

2015年，安徽投入各類扶貧資金25億元，其中，專項資金17.32億元，比上年增加2.26億元；支持大別山區(qū)和皖北的專項資金7.6億元。如何用好管好這些扶貧資金，直接影響精準扶貧成效，社會各界高度關注。但在管理使用過程中仍然存在一些不可忽視的問題。一是扶貧資金在十多個部門分散管理，各部門都有自己的利益訴求，在扶貧資金的分配和安排上又沒有明確劃分各自的投入內(nèi)容和范圍，彼此間缺乏有機的協(xié)調(diào)，結(jié)果在扶貧資金的管理和使用上形成了多方爭利、多龍治水的局面，客觀上造成一些扶貧項目交叉重復，扶貧資金使用分散，難以統(tǒng)籌規(guī)劃，很大程度上削弱了資金使用效率。二是上級下達的一些扶貧項目，規(guī)定縣鄉(xiāng)基層政府要有資金配套。但是，目前一些地方財政困難，無力承受太多的資金配套要求，結(jié)果很多建設項目由于配套資金難以及時到位，往往在用完上級的錢后就難以為續(xù)，最后成了“半拉子”工程。同時，要求配套的規(guī)定也造成地方財政壓力進一步增大，新增債務增多。三是扶貧資金從中央到地方，自上而下，逐級下達，資金在途時間長，運行環(huán)節(jié)多，被閑置滯留、卡壓抵扣、擠占挪用的現(xiàn)象時有發(fā)生，以至于真正用于扶貧的資金大為減少，部分項目不能按期建成投產(chǎn)。四是扶貧項目，分級配套拿錢，每個級次都要考察論證，都要進行檢查驗收，需要支付大量的管理費用，加大了管理成本。同時，在資金分配還未做到完全科學、公開、透明的情況下，基層單位為爭取項目資金而想方設法地向上“游說”、“活動”，為某些部門和個人權(quán)力尋租提供了“土壤”，成為滋生腐敗的“溫床”。五是扶貧資金的投資效益評價體系尚未完善?！巴丁鼻爸匾?，“投”后監(jiān)督檢查較少的現(xiàn)象比較普遍，各級通常是在資金投放后就算完成任務，至于資金是否落實到位，效果如何，應產(chǎn)生多大的經(jīng)濟效益，既沒有指標規(guī)定，也沒有人監(jiān)督，一切由地方政府去操作，扶貧投資的效益缺乏科學評價機制和制度保障。

(六)扶貧優(yōu)惠政策的誘惑，干擾了精準扶貧工作

隨著扶貧優(yōu)惠政策越來越多，在扶貧對象申報過程中，不少人想通過隱瞞實際情況，出具虛假證明，虛報家庭收入等手段騙取扶貧資格。一些家庭人均純收入超過貧困戶標準的，不愿退出扶貧范圍，故意隱瞞家庭成員收入變化情況。在扶貧優(yōu)惠政策的誘惑下，一些村在數(shù)字弄虛作假，千方百計地爭取“貧困村”，借扶貧擠占浪費扶貧資源。很多縣鄉(xiāng)政府爭先恐后地爭取國家、省級貧困帽子，而不愿“脫貧摘帽”，擔心一旦“摘帽”，每年數(shù)千萬元的扶貧資金就沒了。少數(shù)地方政府借扶貧圈國家財政的錢。如媒體曝光，截至2015年7月底，馬山縣扶貧資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余9234.14萬元，其中2014年及以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余7056.14萬元。同時，一些幫扶人員宣傳動員不到位，貧困人員仍然存在“要我脫貧”的被動思想，扶貧項目資金無償提供，沒把它當作自己的事來辦，實施好壞與自己無關，養(yǎng)好養(yǎng)壞不心疼。一些幫扶人員思路不清，習慣于用包辦的工作方法解決問題，一些面子、形象工程也隨之發(fā)生，結(jié)果“好心辦壞事”。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和扶貧工作隊員思想懈怠，措施不明，推進不力，如媒體曝光，巴塘兩鄉(xiāng)黨委書記被就地免職，丹巴縣對56名到崗履職情況差，未按規(guī)定要求到村開展工作的選派第一書記或第一副書記扣減補助，并在全縣通報批評。一些鄉(xiāng)村干部群眾觀念不強，在辦理過程中，優(yōu)親厚友、講人情、講關系，甚至將扶貧款用于償還村級債務、解決社會矛盾等。一些單位領導執(zhí)政理念有偏差，為完成扶貧任務，弄虛作假，虛報脫貧政績和脫貧人數(shù)。如媒體曝光馬山縣脫貧人數(shù)中，有財政供養(yǎng)人員343人，有2454人購買了2645輛汽車，439人為個體工商戶或經(jīng)營公司，43人在縣城購買商品房或自建住房等等。少數(shù)干部濫用扶貧款項，最終走上了犯罪的道路。2013年至2015年5月，安徽全省檢察機關共立案查處涉農(nóng)職務犯罪1292人，占同期立案總?cè)藬?shù)5184人的24.9%。其中，貪污賄賂類涉農(nóng)案件中，涉農(nóng)資金領域594人，占這類案件人數(shù)的64.9%。

三、新常態(tài)下做好精準扶貧的對策與建議

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，精準扶貧面臨著新的挑戰(zhàn)和機遇。習近平總書記明確指出，扶貧開發(fā)貴在精準、重在精準，成敗之舉在于精準。立足實際，積極踐行習近平總書記精準扶貧理念，系統(tǒng)謀劃和推進扶貧開發(fā)，充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)微組織作用，對貧困村和貧困戶實行動態(tài)監(jiān)測管理，逐村逐戶制定幫扶措施和扶貧目標，是一項重大課題，值得我們認真思考。

(一)充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)微組織作用，從嚴從實核準家庭收入

核準家庭收入是搞好精準扶貧的前提。誰都知道家門塘深淺。農(nóng)村社區(qū)微組織對身邊的人和事最熟悉，并有很強的影響力和號召力。充分發(fā)揮自然村內(nèi)村民組長、村民代表、黨代表等農(nóng)村社區(qū)微組織的力量，大力宣傳精準扶貧的意義和目的，做通貧困群眾的思想工作，讓其理清家庭收入來源，算清家庭年度收入，并根據(jù)自家的實際年收入，對照貧困戶標準，主動申請退出扶貧范圍或申請登記扶貧對象。根據(jù)貧困群眾申報情況，組織人員進村入戶，挨家挨戶地進行調(diào)查摸底，具體掌握一家一戶的家庭收入構(gòu)成情況和發(fā)展意愿等，做到情況明、底數(shù)清，認真識別。摸底結(jié)束后，分自然村召開村民組長、村民代表、黨代表等參加的評議會，將貧困群眾申報家庭收入情況、摸底調(diào)查情況提交評議會討論，根據(jù)討論結(jié)果，綜合考慮健康、教育、住房等情況，初步確定扶貧對象。以村委會名義，將初步確定的扶貧對象分別在其所居住的自然村張榜公布，征求意見和接受群眾監(jiān)督。公示結(jié)束后，無異議的，上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核確定貧困戶后，再次分行政村進行公示，無異議后報上級部門復審確認。無論哪一級公示后，對征求的意見進行調(diào)查核實，把征求的意見和調(diào)查核實情況提交群眾代表再次討論評議，并將征求的意見、調(diào)查核實情況和討論評議結(jié)果二次張榜公布，保證公平公正、精準識別。對識別出來的扶貧對象。建立完整的檔案，做到縣鄉(xiāng)有電子檔案并聯(lián)網(wǎng)、村有登記簿、戶有登記卡。同時，縣鄉(xiāng)扶貧對象信息系統(tǒng)要與房管、車管、戶籍等聯(lián)網(wǎng)，切實做到的動態(tài)監(jiān)管，使扶貧對象進退據(jù)可查。

(二)充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)微組織作用，采取精準分類幫扶措施

不同貧困家庭和貧困村的需求都有差異，同一貧困村內(nèi)不同貧困家庭的需求也有區(qū)別，同一貧困家庭內(nèi)不同貧困人口的需求也有不同。因此，我們要在充分了解的基礎上，對貧困人口、貧困家庭和貧困村進行科學分類，制定差異化幫扶政策，有步驟有計劃地滿足貧困村、貧困家庭和人口的不同需求。在科學分類和制定差異化幫扶政策時，要充分利用農(nóng)村社區(qū)微組織對貧困村和貧困戶貧困程度和基本情況清楚了解優(yōu)勢，組織他們身邊的村民代表、黨員代表、戶代表進行討論，征求他們的意見。根據(jù)對貧困戶和貧困人口的基本情況，結(jié)合討論和征求的意見，把年老體弱喪失勞動力的、智障殘疾生活不能自理的、大病造成生活困難而無力翻身的，全部列為救助對象，納入低保，把他們從扶貧對象中剔除出去；對特困戶家中有勞動力的貧困人口，鼓勵和幫助他們創(chuàng)業(yè)和就業(yè)；對天災、市場變化而造成貧困的，通過信貸、融資等手段，幫助他們度過難關；對于有脫貧致富意愿和能力且扶一把就能很快脫貧的，針對各自的條件和脫貧意愿，有針對性地選擇幫扶措施；對已經(jīng)超過貧困標準的，要時刻關注，防止返貧，采取提供信息、金融貸款等手段鞏固脫貧成果，調(diào)動他們創(chuàng)業(yè)致富的熱情，推廣他們脫貧經(jīng)驗，引導更多的貧困戶積極脫貧。根據(jù)貧困村基本條件，結(jié)合農(nóng)村社區(qū)微組織收集建議，不同情況制定不同措施。如對基礎設施差的貧困村，采取以水、電、路建設為重點幫扶手段，改善生產(chǎn)、生活條件；對經(jīng)濟基礎差的，考慮充分利用現(xiàn)有條件和資源的，選擇產(chǎn)業(yè)扶貧政策。

(三)加強農(nóng)村社區(qū)微組織建設，充實精準扶貧力量

農(nóng)村基層組織是實施精準扶貧的主體，承擔著貧困家庭和人口登記、建檔立卡，扶貧資金的分配、使用，貧困村扶貧項目的申報、實施等重要職責。上邊千條線，下邊一根針?，F(xiàn)在農(nóng)村基層組織管的事情越來越多，經(jīng)濟、政治、維穩(wěn)、計生、民生等無所不包，造成基層干部疲于完成上邊硬任務，對扶貧也只能應付。全面加強村民組、黨小組、農(nóng)民合作組織等微組織規(guī)范化建設，村民組長、黨小組、農(nóng)民合作社社長等微組織負責人由那些有本領、有能力、有威望、事業(yè)心強的村民擔任。充分發(fā)揮微組織作用，積極開展結(jié)對幫扶，村民組每名致富能手、黨小組每名黨員聯(lián)系1戶貧困戶，有針對地幫助他們脫貧致富。扶貧對象的識別、確定，扶貧項目的規(guī)劃、選定、實施等扶貧工作，動員他們主動參與調(diào)查評議，征求他們的意見。扶貧項目在實施過程中出現(xiàn)的民事糾紛通過黨小組等微組織協(xié)調(diào)處理，就地解決。

(四)加強基礎設施建設，改善生產(chǎn)生活條件

切實加大對貧困人口比較集中的村莊基礎設施建設，重點幫助改善通水、通路、通電、農(nóng)田水利設施等基礎設施，解決飲水難、行路難、產(chǎn)業(yè)發(fā)展難等問題。貧困村大多數(shù)地處偏遠山區(qū)，水源條件差，居住分散，要根據(jù)實際情況，科學選擇規(guī)模、水源，合理布局，對離城鎮(zhèn)較近貧困村采取延伸城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)的辦法；對離城鎮(zhèn)較遠、人口較集中地方采取興建集中聯(lián)網(wǎng)的辦法，徹底解決貧困人口飲水難的問題。大力實施村村通工程，優(yōu)先改造貧困人口較多和產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的貧困村路網(wǎng)，接通出境路打、通斷頭路，砂化、硬化田間道路。加快對沒有通動力電的貧困村農(nóng)網(wǎng)升級工程，確保實現(xiàn)貧困村三相動力電全覆蓋。加強山洪災害防治和中小河流治理，加快小型農(nóng)田水利建設，著力提高貧困村農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設、土地綜合整治、美好鄉(xiāng)村建設、農(nóng)村危房改造等工作，整合村莊規(guī)劃編制、農(nóng)村住房改造、農(nóng)村生活污水改造、農(nóng)村困難群眾建房救助等政策資源，對自然條件惡劣到不可生存的貧困戶搬遷，引導有意愿、有條件的貧困家庭在中心村鎮(zhèn)落戶定居，妥善處理搬遷貧困家庭和搬入地住戶之間的關系，確保搬得出、住得下、能脫貧。全面開展以臟、亂、差為主要內(nèi)容的村居環(huán)境綜合整治，促進生活污水、垃圾的有效整治和人畜糞便的高效利用，改善村容村貌，推進家居生活清潔化。切實解決地質(zhì)災害區(qū)、深山區(qū)、生態(tài)保護區(qū)貧困村和貧困戶脫貧致富的根本出路，從而不斷減少貧困村和貧困人口。

(五)整合各類扶貧發(fā)展資金，形成多元化投入機制

“各炒各的菜，同拼一桌席”，縣鄉(xiāng)政府應創(chuàng)新整合資金管理機制，按照“渠道不亂、性質(zhì)不變、集中投入、各負其責、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，打破部門條條管理界限，整合扶貧、民政、農(nóng)發(fā)、水利、交通等部門的各類項目資金，變分散為集中投入，捏指成拳，攻堅克難。一是各類資金整合后，要統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一規(guī)劃，科學評估，突出幫扶重點，對科技含量高、帶動能力強、經(jīng)濟效益明顯、可持續(xù)發(fā)展項目，一次性將資金安排到位，實現(xiàn)扶貧項目共建，扶貧資源和信息共享，力求扶貧項目效益最大化。二是隨著財政收入逐年增長，各級政府要建立財政扶貧資金投入增長機制，逐步增加各類扶貧發(fā)展資金預算，逐步提高產(chǎn)業(yè)扶貧項目和到戶的資金比例，讓扶貧對象直接受益。三是搭建社會扶貧平臺，整合各類扶貧資源，鼓勵和引導企事業(yè)單位、社會各界個人捐資或認領扶貧項目，同等條件下，應優(yōu)先安排財政扶持資金支持企事業(yè)單位、社會各界、個人投入的扶貧項目，形成社會扶貧、專項扶貧、行業(yè)扶貧的大扶貧格局。四是利用財政貼息政策，積極開展貼息或無息創(chuàng)業(yè)貸款，引導金融部門信貸資金投向扶貧領域，以滿足貧困村或貧困戶生產(chǎn)發(fā)展需求。五是在確定扶貧項目時，必須科學適度規(guī)劃，根據(jù)本地實際情況，充分考慮項目的可行性、數(shù)量、規(guī)模以及地方財政承受能力，確保上馬項目按期高質(zhì)量完成，防止項目鋪排過多而產(chǎn)生“半拉子”工程。同時，將扶貧項目納入政策性農(nóng)業(yè)保險，減少投資失敗而產(chǎn)生損失，提高抗風險能力。

(六)建立多元化、常態(tài)化的監(jiān)督考核機制，強化扶貧項目跟蹤問效

建立扶貧信息披露制度，完善扶貧對象和項目公示公告制度，進一步發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)微組織監(jiān)督作用，引導村民組長、黨小組長、村民代表、黨代表等群眾代表監(jiān)督扶貧項目建設實施和扶貧資金使用，確保扶貧項目實施和扶貧資金使用在陽光下運行。一是進一步加強對精準扶貧工作各項政策的宣傳，使各部門和各級領導干部高度重視扶貧工作，增強幫扶干部對扶貧工作的緊迫感、責任感和使命感，吃透扶貧政策，準確掌握貧困現(xiàn)狀，切實做好貧困人口信息錄入，實現(xiàn)動態(tài)管理。充分發(fā)動社會各界和廣大群眾特別農(nóng)村社區(qū)微組織積極參與扶貧，鼓勵和引導扶貧對象主動申請進退，營造廣大群眾和社會各界支持關心扶貧的良好氛圍。二是加強幫扶人員的業(yè)務能力、政治理論、廉政建設和法律法規(guī)的培訓，使他們能根據(jù)扶貧對象申請的詳細情況和特點，熟練掌握調(diào)查取證、審核評析、測算、質(zhì)詢等各種方法開展工作，提高工作質(zhì)量。三是加快扶貧信息化管理系統(tǒng)建設，實現(xiàn)與銀行、保險、證券、房地產(chǎn)、車輛管理、戶籍、社會保障、稅務、衛(wèi)生等部門聯(lián)網(wǎng)，整合信息資源，最大限度地掌握扶貧對象的各種信息，把這些信息與扶貧對象家庭資料進行比對，及時性、準確性地識別扶貧對象，有效防止扶貧對象識別過程中出現(xiàn)“作弊”行為。實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村以及各幫扶單位聯(lián)網(wǎng)，加快扶貧信息傳遞的速度，提高扶貧工作效率。四是扶貧項目選擇和扶貧資金安排上要進一步發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)微組織監(jiān)督作用，吸收村民組長、黨小組長、村民代表、黨代表等群眾代表積極參與，增強透明度，避免暗箱操作，防止弄虛作假、張冠李戴和人情項目，真正使扶貧項目受貧困群眾歡迎、獲益。五是進一步發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)微組織監(jiān)督作用，吸收村民組長、黨小組長、村民代表、黨代表等群眾代表積極參與扶貧項目建設的事前、事中和事后監(jiān)督檢查，以便于早發(fā)現(xiàn)問題、及時糾正處理。加強財政、審計、紀檢等部門監(jiān)督檢查，積極引入社會中介機構(gòu)參與，主動接受社會公眾監(jiān)督，杜絕違紀違法行為。六是進一步加大對各級黨委政府、幫扶單位一把手、駐村工作隊員考核問責力度，并將考核結(jié)果與干部使用相結(jié)合，以此充分調(diào)動各級黨委政府、幫扶單位一把手和駐村幫扶干部積極性，同時也保持必要壓力。七是健全和完善責任追究制，加大對管理不善造成損失浪費、虛假報賬造成資金流失、擠占挪用、貪污受賄等違規(guī)違紀違法的處罰力度，確保扶貧工作最大限度發(fā)揮經(jīng)濟效益和社會效益。

〔1〕 國務院扶貧辦.關于印發(fā)扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案的通知 （國開辦發(fā)〔2014〕24號）.http://www.whfp.org/ fupinyaowen/lingdaoguanhuai/2014-04-14/1766.html.

〔2〕 安徽省精準扶貧“多點開花”.http://epaper.anhuinews. com/html/ahrbncb/20150717/article_3334854.shtml.

〔3〕 播灑陽光邁步小康——點擊我市扶貧工作.http://www. xuanwww.com/news/ttlm/2015-10/18/content_314229.htm.

〔4〕 安徽省扶貧辦.關于深入實施精準扶貧的指導意見（皖扶辦〔2015〕32號）.

〔5〕 我省社會救助工作扎實推進，救助水平穩(wěn)步提升.http:// www.ah.gov.cn/UserData/DocHtml/1/2015/2/28/9278028 154971.html.

〔6〕 安徽省600萬名學生享義務教育資金.http://www.ahcz. gov.cn/portal/zdzt/msgc/mtjj/1419353560830636.htm.

〔7〕警惕“精準扶不貧”反噬扶貧成果.http://www.ah. xinhuanet.com/2015-10/13/c_1116802390.htm.

〔8〕 巴塘兩鄉(xiāng)黨委書記被就地免職.http://news.163.com/15/ 1023/04/B6J8SUBD00014AED.html.

〔9〕 安徽省通報懲治和預防惠農(nóng)扶貧領域職務犯罪情況. http://www.ahtv.cn/c/2015/0901/00589904.html.

【責任編輯王東偉】

F323.8

A

1672-9544（2016）08-0033-07

2015-12-03

王憶南，工商系教授，研究方向為經(jīng)濟管理；汪恭禮，安徽大學中國三農(nóng)問題研究中心研究員，研究方向為農(nóng)村發(fā)展理論。

國家社會科學基金重點項目“農(nóng)村社區(qū)微治理研究”（15BSH022）的階段性研究成果。