我國土地征收問題及改革方向探索

劉 暢

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

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我國土地征收問題及改革方向探索

劉 暢

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

摘要土地征收作為我國農(nóng)地非農(nóng)化的唯一途徑，對于工業(yè)化和城市化的形成具有重要意義。該研究分別從公共利益目標(biāo)、行政操作過程、土地補償3個方面出發(fā)，發(fā)現(xiàn)目前我國土地征收存在著公共利益范圍不明確、土地征收行政操作過程不規(guī)范、土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)較低等問題，進而導(dǎo)致征地沖突等矛盾，不利于社會的穩(wěn)定發(fā)展。提出了今后我國土地征收改革方向：完善土地征收內(nèi)涵，明確公共利益范圍；規(guī)范土地征收操作過程；適當(dāng)提高現(xiàn)有土地征收補償價格；充分做好市民化后失地農(nóng)民的生活安置工作。

關(guān)鍵詞土地征用；問題；改革方向

進入21世紀(jì)以來，我國工業(yè)化和城市化進程飛速發(fā)展。農(nóng)地非農(nóng)化過程是實現(xiàn)工業(yè)化和城市化的重要途徑之一，根據(jù)農(nóng)業(yè)部相關(guān)統(tǒng)計，截至2012年底，我國土地流轉(zhuǎn)中流入工商企業(yè)的面積為186.67萬hm2，比2009年增加了115%，可以看出我國農(nóng)地非農(nóng)化面積雖然總量不高，但增速明顯。農(nóng)地非農(nóng)化過程的唯一途徑就是土地征收。雖然土地征收為我國提供了大量的土地存量，對于提升工業(yè)化、城市化水平發(fā)揮了重要作用，但在該過程中，頻繁發(fā)生的農(nóng)戶與政府之間的矛盾沖突讓人們不得不反思土地征收存在的問題。有關(guān)城鎮(zhèn)化調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，約有16%的家庭在新一輪城鎮(zhèn)化過程中遭遇過征地、拆遷，同時，關(guān)于土地征收、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的問題一直占信訪總量的一半以上，在一些地區(qū)，土地征收矛盾已成為主要社會問題之一[1]。因此，為減少農(nóng)戶與政府矛盾，促進農(nóng)地非農(nóng)化過程合理化、有效化，進而實現(xiàn)社會經(jīng)濟和諧化發(fā)展，有必要發(fā)現(xiàn)土地征收制度背后的隱患，并提出較為可行的改革方向。

從不同國家和地區(qū)的比較來看，土地征收都是指國家出于公共利益的需要，以行政權(quán)力強制取得非國家所有的土地，并給予原土地所有者以補償?shù)男袨閇2]。公共利益、行政權(quán)力、土地補償構(gòu)成土地征收過程的三大方面[3]。筆者從公共利益范圍界定、行政操作過程、土地補償3個方面探究我國土地征收過程中存在的問題，并提出土地征用改革方向。

1土地征用過程中存在的主要問題

1.1公共利益范圍界定不明確大多數(shù)國家的土地征收都是以公共利益為需要，因此公共利益成為土地征收過程的直接出發(fā)點。目前，無論是政府還是學(xué)術(shù)界，對于公共利益的理解存在多面性與復(fù)雜性，沒有達(dá)成統(tǒng)一的共識，更缺乏準(zhǔn)確的司法、行政解釋。如今對于公共利益的解讀主要有以下3種：一是認(rèn)為公共利益就像自然法則和正義，等同于理想的價值和規(guī)范；二是認(rèn)為“公共”一詞與“私人”相對，意為大多數(shù)的，因此公共利益指符合大多數(shù)人或特定組織、人群所期待的利益；三是認(rèn)為公共利益是一群人或組織共同競爭的結(jié)果。

這些對于公共利益范圍的不同解讀使農(nóng)地非農(nóng)化的目的與結(jié)果不明確。一些地方政府在不科學(xué)的政績觀驅(qū)動下，肆意擴大土地征收權(quán)權(quán)力范圍，將征地范圍延伸到包括非公共利益需要的一切用地項目，大力發(fā)展如房地產(chǎn)等高利潤產(chǎn)業(yè)，為地方財政增收。曲福田等[4]的研究表明，1992年某省11個縣的200個大規(guī)模的用地項目中，屬于公共事業(yè)的僅42項，而以盈利為幌子的項目高達(dá)148項，其中，房地產(chǎn)項目35項。

1.2土地征收行政操作過程不規(guī)范根據(jù)國土資源部《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見〉的通知》文件中相關(guān)規(guī)定，目前我國征地工作包括告知征地情況、確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果、組織征地聽證等程序。從現(xiàn)在正施行的土地征用程序不難看出，該過程中政府行使了很大程度的操控權(quán)，即強制征用，而被征用土地農(nóng)民因組織化水平低、個人專業(yè)知識和基本技能匱乏，缺少足夠的話語權(quán)，尤其是在利益被侵犯時難以維權(quán)。雖然雷利·巴洛維[5]認(rèn)為征用權(quán)是最高統(tǒng)治者在沒有所有者同意的情況下將財產(chǎn)用于公共目的的權(quán)力，是政府與生俱來的。這種強制性操作程序的確有助于規(guī)模經(jīng)濟的形成，而且具有節(jié)約交易費用的作用。但是，在征地制度維護著所謂公共利益的同時，并沒有實現(xiàn)防止農(nóng)地過度非農(nóng)化的政策目標(biāo)。數(shù)據(jù)顯示，自1990年以來，我國平均每年流失耕地面積達(dá)66.67萬hm2以上。

在強制性進行土地征收的背后往往是各地方政府間利益的博弈。我國目前所行使的土地市場嚴(yán)格禁止土地所有權(quán)市場，政府壟斷一級市場。政府官員受個人利益的驅(qū)動，以“公共利益”為幌子，利用“強制性”權(quán)力從農(nóng)民手中低價征收土地后，又以高價出讓給公司、企業(yè)，進而賺取低成本下的高額利益差價。這種行為雖降低了交易成本，但也造成了土地市場的無序管理，惡意競爭事件頻繁發(fā)生。此外，GDP作為目前衡量政府官員考核的重要指標(biāo)，地方政府往往為了政績的提升和經(jīng)濟發(fā)展的需要，在“壟斷”權(quán)力下征用土地進行農(nóng)地非農(nóng)化過程，增加建設(shè)用地面積，吸引企業(yè)投資，帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。這種做法一方面造成了建設(shè)用地大規(guī)模無序擴大，使土地利用效率低下，集約利用水平低。另一方面造成農(nóng)用地面積緊張，耕地紅線難以保持。據(jù)統(tǒng)計，在東部沿海省份，每個省的年均建設(shè)用地量高達(dá)2.67萬～3.33萬hm2，征用土地占建設(shè)用地總量的75%～90%[6]。

1.3土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)較低關(guān)于我國土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費。其中土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。安置補助費，以需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，每人標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍，但每公頃最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。從我國現(xiàn)行的《土地管理法》可以看出，我國土地征用標(biāo)準(zhǔn)的制定是以被征收土地的原用途給予補償，并非以即將被開發(fā)的土地用途價值計算。

同時，至于補償費用的歸屬問題，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，安置補助費給安置單位，只有地上附著物和青苗的補償費歸屬農(nóng)民個人。經(jīng)過層層盤剝，最終農(nóng)民獲得的補償費少之又少，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的土地使用權(quán)。

從土地征用補償?shù)慕嵌瓤梢钥闯?，這種通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來確定農(nóng)地價格的方法忽略了市場供求關(guān)系決定價格的理論作用，政府單方面定價的行為剝奪了農(nóng)民對土地使用權(quán)的話語權(quán)，無權(quán)直接參與討價還價的過程。地方政府將土地從農(nóng)民手中強制性征收，對于一些農(nóng)民來說甚至剝奪了一輩子的收入來源，但農(nóng)民以此獲得的補償僅僅足以維持幾年的生活費用，這無疑在一定程度上增加了農(nóng)民對土地征收的不滿情緒，激發(fā)社會矛盾和沖突。冀縣卿等[7]在對市民化后的失地農(nóng)民對征地時滿意度的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，超過50.00%的農(nóng)民對于征地制度不滿意，90.44%的農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)該適當(dāng)提高征地補償款的比例。

2我國土地征收改革方向

2.1完善土地征收內(nèi)涵，明確公共利益范圍目前由于土地征收內(nèi)涵不明確，一方面造成了部分地方官員利用所謂的“公共利益”增加建設(shè)用地面積，謀取經(jīng)濟發(fā)展私利；另一方面使得失地農(nóng)民并不理解土地征收的目的，增加了農(nóng)民對政府的不信任感，不利于“陽光政府”的建設(shè)。對于今后土地征收工作改革方向，應(yīng)首先從其內(nèi)涵下手，明確限定我國法律中公共利益范圍?！肮怖妗笔怯伞肮病焙汀袄妗眱稍~組成。其中“公共”與“個別”相對，根據(jù)《辭源》的解釋，“公共，謂公眾共同也”。對于公眾的范圍確定，可以根據(jù)地域或人數(shù)劃分，即由一個地區(qū)大多數(shù)人的利益決定的即為“公共”的利益?！袄妗眲t指某個特定的(精神或者物質(zhì))客體對主體具有意義。該研究認(rèn)為，公共利益應(yīng)滿足以下2個要求：一是符合大多數(shù)人的價值標(biāo)準(zhǔn)，服從社會的主流意識；二是能夠給大多數(shù)人帶來益處。

2.2規(guī)范土地征收操作過程在現(xiàn)行的土地征收制度安排下，政府存在著偏離公共利益原則行為的內(nèi)在與外在驅(qū)動，不利于土地市場的正常運行和社會的穩(wěn)定發(fā)展。同時，失地農(nóng)民在土地征收過程中缺少足夠的參與權(quán)和話語權(quán)，失地農(nóng)民的權(quán)益受到嚴(yán)重侵害。考慮到目前土地征收過程中存在的問題，筆者認(rèn)為一方面對于地方政府在土地征收過程中所扮演的主體角色，中央政府應(yīng)做好充分的督察工作，明確每一次土地征收目的及后續(xù)工作開展，對于打著“公共利益”的旗號進行土地征收，進而招商引資的行為，應(yīng)予以相應(yīng)的懲處措施。嚴(yán)格限定建設(shè)用地指標(biāo)，防止建設(shè)用地大規(guī)模無序擴張，同時，完善政府官員考核標(biāo)準(zhǔn)，切勿僅以GDP論英雄，可考慮將耕地保護、土地可持續(xù)集約利用水平等指標(biāo)納入政績考核中。另一方面，要加強被征地農(nóng)民在土地征收過程中的話語權(quán)，保障農(nóng)民的合法權(quán)利不被侵害?？蛇m當(dāng)建立第三方仲裁機構(gòu)對土地征用過程予以監(jiān)督，同時在村民委員會、村民小組設(shè)立專門咨詢機構(gòu)，為農(nóng)民答疑解惑，讓農(nóng)民明明白白地參與土地征收工作。

2.3適當(dāng)提高現(xiàn)有土地征用補償價格目前造成征地沖突，不利于社會穩(wěn)定發(fā)展的直接原因是土地征收補償價格較低，這決定了被征地農(nóng)民對補償價格的滿意度。目前影響被征地農(nóng)民意愿及價格補償滿意度的主要因素有征地后用途和類型、征地前農(nóng)地用途、失地面積比例、農(nóng)民對農(nóng)業(yè)的依賴程度等[8]。因此政府應(yīng)以征收補償價格、補償費所屬對象為出發(fā)點，綜合考慮土地征收前后用途和類型、不同地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民失地面積等多方面，完善現(xiàn)有土地征收補償制度，適當(dāng)提高現(xiàn)有土地征收補償價格。

以征地前后的土地利用類型變化為基礎(chǔ)，諸培新等[9]曾從資源環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的角度認(rèn)為當(dāng)農(nóng)用地被征收成為建設(shè)用地后，將損失土地資源的部分非使用價值，因此，土地征收補償費應(yīng)包括土地資源的使用價值和非使用價值的全部價值。其中土地資源的非使用價值包括存在價值和饋贈價值。該研究認(rèn)為，對于土地資源的非存在價值估算雖然存在一定技術(shù)難度，但為今后土地征收工作提供了科學(xué)的思路。此外，為防止部分地方官員在土地征收過程中賺取巨額價格差，對于今后征地補償費的確定，不能單以被征收土地之前的價值估算，還應(yīng)考慮征收后的土地價值。同時，還應(yīng)綜合考慮不同地方發(fā)展、農(nóng)民類型等多種因素，實施差別化的土地征收補償制度。

2.4充分做好市民化后失地農(nóng)民的生活安置工作目前大部分農(nóng)民在土地被征收后選擇向市民身份轉(zhuǎn)換，這些失地農(nóng)民同城市居民一樣開始享受城市資源。對于市民化后的失地農(nóng)民而言，不僅僅是生活空間位置的改變，還有對周邊環(huán)境的熟悉度與適應(yīng)度。如果政府可以從住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療保障等各方面對市民化后的失地農(nóng)民予以幫助和支持，這無疑會增加失地農(nóng)民對征地制度的滿意度。但冀縣卿等[7]通過對市民化后失地農(nóng)民的滿意度調(diào)查顯示，大部分失地農(nóng)民一方面因土地補償費太少對現(xiàn)行土地征用制度不滿意，另一方面對目前生活配套設(shè)施也不滿意。因此，政府還應(yīng)做好失地農(nóng)民市民化后的生活安置工作，在住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療保障等各方面為他們提供幫助和支持，優(yōu)化基本配套設(shè)施，同時組織人員定期回訪，反饋失地農(nóng)民的城市生活滿意度，促使市民化后的失地農(nóng)民能夠盡快融入城市生活。

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作者簡介劉暢(1995- )，女，山東泰安人，本科生，專業(yè)：土地資源管理。

收稿日期2016-04-25

中圖分類號S 29

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611(2016)15-200-02

Exploration on Problems and Reform Direction of Land Requisition in China

LIU Chang

(College of Public Administration of Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095)

AbstractAs the only way of non-agriculturalization of farmland, land requisition is of great significance for the formation of industrialization and urbanization. From three aspects of public interests, administrative operation processandland compensation, it was found that there are many problems in land requisition in China, including unclear range of public interest, unstandard administrative operation process of land requisition, low compensation standard, which leads to the conflict of land expropriation and is not conductive to the stable development of the society. The reformation direction for land requisition in China was proposed:perfecting land requisition connotation, determining scope of public interests; regulating land requisition process; appropriately improving the existing land requisition compensation price; doing a good job in landless peasants resettlement work.

Key wordsLand requisition; Problems; Reform direction