試論中國特色生態(tài)治理體制現(xiàn)代化的方向

張云飛

(中國人民大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京　100872)

試論中國特色生態(tài)治理體制現(xiàn)代化的方向

張云飛

(中國人民大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京100872)

[摘要]在當(dāng)代中國，實現(xiàn)生態(tài)治理體制現(xiàn)代化是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。在治理領(lǐng)域上，必須明確自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的公共性質(zhì)，堅持自然資源資產(chǎn)收益的全民性和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的共享性，堅持公域與公益的統(tǒng)一。在治理主體上，在堅持黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的前提下，必須充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會的作用，堅持一元和多體的統(tǒng)一。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，必須加強(qiáng)生態(tài)治理的頂層設(shè)置，推行生態(tài)治理的大部門制，設(shè)立生態(tài)治理區(qū)劃機(jī)構(gòu)，堅持條條和塊塊的統(tǒng)一。在治理方式上，必須讓法律和道德共同發(fā)揮作用，堅持法治和德治的統(tǒng)一。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)文明；生態(tài)治理；中國特色；體制；現(xiàn)代化

生態(tài)治理體制是影響生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)的實際成效的關(guān)鍵變量，生態(tài)治理體制現(xiàn)代化是推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。生態(tài)治理體制是對可持續(xù)領(lǐng)域(人口、資源、環(huán)境、能源、生態(tài)安全、防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)等)以及影響和制約可持續(xù)性的社會系統(tǒng)領(lǐng)域(經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活等)進(jìn)行管理和治理的制度結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式，是生態(tài)文明制度體系的結(jié)構(gòu)和模式。實現(xiàn)生態(tài)治理體制現(xiàn)代化，固然需要學(xué)習(xí)國際生態(tài)治理尤其是生態(tài)治理體制現(xiàn)代化的經(jīng)驗，但是，更為重要的是，必須在堅持社會主義本質(zhì)規(guī)定的前提下，按照走向社會主義生態(tài)文明新時代的要求，從我國國情出發(fā)，走出一條具有中國特色的生態(tài)治理體制現(xiàn)代化之路。

一、堅持公域與公益的統(tǒng)一：明確生態(tài)治理領(lǐng)域的性質(zhì)

正如所有制的性質(zhì)和分配方式?jīng)Q定和影響經(jīng)濟(jì)體制改革的方向一樣，自然資源產(chǎn)權(quán)制度和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品配給制度是影響生態(tài)治理體制現(xiàn)代化方向的關(guān)鍵因素。一般而言，自然資源產(chǎn)權(quán)安排和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品配置構(gòu)成了生態(tài)治理的領(lǐng)域(對象)。對此，我們必須明確自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的公共性質(zhì)，確保自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的收益為全體人民共享。即，在治理對象上，實現(xiàn)生態(tài)治理體制現(xiàn)代化必須堅持公域與公益的統(tǒng)一。

(一)自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的公共性質(zhì)

作為生產(chǎn)資料和生活資料的基本來源的自然資源資產(chǎn)，是大自然饋贈給全人類的寶貴禮物，具有公共物品的性質(zhì)，誰都不是其所有者，必須歸全民所有。在現(xiàn)有的民族國家格局中，一國范圍內(nèi)的自然資源資產(chǎn)理應(yīng)歸該國的所有人民所有。對于社會主義國家來說，更是如此。

對此，我們不能以“公地悲劇”為借口，大力推行自然資源資產(chǎn)的私有化。其實，“公地悲劇”的根源不在于公有制，而在于對公地的自私利用缺乏必要的監(jiān)管，在于對公地的生態(tài)閾值缺乏必要的科學(xué)認(rèn)知。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者奧斯特羅姆的實證研究表明，自然資源資產(chǎn)的私有化并未使私有者理性地對待自然，實現(xiàn)效益最大化，而是同樣導(dǎo)致了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境破壞。一位生物學(xué)家在談到瀕危物種的所有權(quán)時指出：“私有化(privatization)和生態(tài)旅游(eco-tourism)的發(fā)展已給這些動物提供了一種價值，即收緊反饋環(huán)并提供給人們一種進(jìn)行保護(hù)的動機(jī)。這并不意味著私有化沒有風(fēng)險。分配所有權(quán)給某些個體，或許就因此拒絕了其他個體享有所有權(quán)，在極端的情況下，這意味著制造貧窮、煽動反叛。此外，如果經(jīng)濟(jì)貼現(xiàn)率只顧對現(xiàn)在的過度開發(fā)，而不管對未來的保護(hù)，那么私有化并不能擔(dān)保物種得到保護(hù)?！?[美]西蒙·A·萊文：《脆弱的領(lǐng)地——復(fù)雜性與公有域》，吳彤等譯，上?？萍冀逃霭嫔?006年版，第228頁。美國生態(tài)學(xué)馬克思主義代表人物福斯特也提醒我們，土地的非法征用導(dǎo)致的農(nóng)民的泥飯碗被搗碎和國有企業(yè)私有化改革導(dǎo)致的工人鐵飯碗被打碎，是引發(fā)群體性事件的兩大誘因；同時，工人和農(nóng)民對環(huán)境破壞的斗爭也在不斷增加。就此而論，也存在著“私地悲劇”。因此，一味地推行自然資源資產(chǎn)的私有化，必然會像按照新自由主義方式推行的國有企業(yè)改革一樣，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失和貶值，其代價最終卻要為人民群眾所承受，成為“私地鬧劇”。

同樣，良好的生態(tài)環(huán)境是保證全人類永續(xù)存在和持續(xù)發(fā)展的最基本的條件，具有明顯的公共性質(zhì)。正如習(xí)近平指出的那樣，“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”*《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第107頁。。在生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)重的情況下，良好的生態(tài)環(huán)境是通過大家的共同努力在自然物品的基礎(chǔ)上形成的公共產(chǎn)品，具有明顯的正外部性和直接的溢出效應(yīng)。例如，不論是誰，都能夠從植樹造林形成的良性生態(tài)循環(huán)(生態(tài)涵養(yǎng))中受益。對此，絕不能推行私有化。

在總體上，明確生態(tài)治理領(lǐng)域的公域(公共領(lǐng)域)性質(zhì)，既是生態(tài)治理體制現(xiàn)代化的重要任務(wù)，也是確保生態(tài)治理體制現(xiàn)代化的社會主義方向的根本前提。

(二)自然資源資產(chǎn)收益的全民性和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的共享性

堅持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的公共性質(zhì)，是社會主義基本制度的內(nèi)在要求和具體表現(xiàn)，因此，必須將之納入到社會主義所有制的框架結(jié)構(gòu)中。在蘇聯(lián)社會主義建設(shè)中，列寧就明確要求將下述規(guī)定宣布為法律：“所有地下資源，如礦石、石油、煤炭、鹽等等，以及具有全國意義的森林和水流，歸國家專用。一切小的河流、湖泊和森林等等交給村社利用，但必須由地方自治機(jī)關(guān)管理?！?《列寧選集》第3卷，人民出版社2012年版，第350頁。在堅持自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的前提下，關(guān)鍵是要創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式。

在當(dāng)代中國，全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位、所有權(quán)人權(quán)益不落實，是影響社會主義生態(tài)文明建設(shè)實際成效的重要的體制原因。在前一個方面，必須確保代表全體人民利益的國家的在位(到位)。目前，關(guān)鍵是落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)職責(zé)的體制，切實防止借改革之名導(dǎo)致的國有自然資源資產(chǎn)的流失和貶值。在后一個方面，必須確保作為歷史、國家和社會的主人的人民的本位(以人民群眾為本)。關(guān)鍵是要避免自然資源資產(chǎn)的收益歸少數(shù)人享有而廣大人民卻要承受由資源資產(chǎn)開發(fā)帶來的生態(tài)環(huán)境代價，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的價值為人民群眾創(chuàng)造但是人民群眾卻被排斥在生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的享有之外。

在這個問題上，沒有“人民本位”的“國家在位”，容易導(dǎo)致體制的僵化。只有讓人民群眾充分行使管理和監(jiān)督自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的權(quán)利，才能避免“公地悲劇”。目前，必須通過法律賦權(quán)的方式讓人民群眾真正行使這種權(quán)利。同時，脫離“國家在位”的“人民本位”，容易走向民粹主義和無政府主義，容易導(dǎo)致穩(wěn)定的喪失。只有讓社會主義國家代表人民群眾行使管理自然資源資產(chǎn)的權(quán)力，才能確保人民群眾共享自然物品和生態(tài)產(chǎn)品。

在此前提下，在堅持自然界提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)向全體人民開放的同時，作為生態(tài)治理成果的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品也必須向全體人民開放。圍繞這一議題，“十三五規(guī)劃綱要”已經(jīng)提出一些創(chuàng)新性的政策安排。例如，“對在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)方式進(jìn)行補(bǔ)償。”*《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，《人民日報》2016年3月18日。按照這一思路，我們要以自然資本和自然價值為客觀依據(jù)，在完善國家征收資源稅制度的同時，要探索建立自然資源資產(chǎn)的權(quán)益金制度，將資源所有者權(quán)益納入到資源及其產(chǎn)品的價格形成機(jī)制中；除了正常的納稅之外，對自然資源資產(chǎn)開發(fā)收益(紅利)必須形成兼顧國家、企業(yè)、職工、社會的分享機(jī)制，要確保人民群眾尤其是利益受損群眾從中受益。當(dāng)下，可將這些收益投入到社會保障等民生領(lǐng)域中，以確保其公共利益性質(zhì)，為全體人民群眾所共享。

總之，實現(xiàn)生態(tài)治理體制現(xiàn)代化必須以堅持社會主義基本制度為前提，既要防止“公地悲劇”(吃大鍋飯導(dǎo)致資源枯竭、環(huán)境破壞、生態(tài)惡化)，也要防范“私地鬧劇”(資源資產(chǎn)私有化導(dǎo)致的私有者的急功近利，排斥廣大人民群眾享有生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品)，關(guān)鍵是要從法律上確認(rèn)生態(tài)治理領(lǐng)域(對象)的公域和公益相統(tǒng)一的性質(zhì)，推動自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。

二、堅持一元與多體的統(tǒng)一：劃定生態(tài)治理主體的關(guān)系

“公地悲劇”和“私地鬧劇”的發(fā)生都與其背后的政治體制有關(guān)，與治理主體的結(jié)構(gòu)有關(guān)。在治理主體上，國際社會較為推崇“多中心治理”模式。根據(jù)我國實際，結(jié)合國際經(jīng)驗，我們形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。該體制也適用于生態(tài)治理。實現(xiàn)生態(tài)治理體制現(xiàn)代化，必須在堅持黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的前提下，進(jìn)行廣泛社會動員，構(gòu)筑強(qiáng)大社會合力，堅持一元和多體的統(tǒng)一。

(一)堅持和完善黨對生態(tài)治理的領(lǐng)導(dǎo)

當(dāng)代中國的生態(tài)治理體制現(xiàn)代化，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的創(chuàng)新事業(yè)，必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。1、中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量。在西方社會，先有資本主義國家后有資產(chǎn)階級政黨，緣此，形成了政黨政治的格局。新中國是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建立的人民民主專政的新政權(quán)，即先有中國共產(chǎn)黨后有新中國，因此，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是歷史的必然和人民的選擇。尤其是，中國共產(chǎn)黨是中國工人階級和中華民族的先鋒隊，始終堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨。因此，只有中國共產(chǎn)黨才能承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)中國實現(xiàn)民族復(fù)興和現(xiàn)代化的歷史重任。2、中國共產(chǎn)黨是自主和主動尋求生態(tài)創(chuàng)新的馬克思主義執(zhí)政黨。中國共產(chǎn)黨不僅先后提出了生態(tài)文明、綠色化、綠色發(fā)展等理論創(chuàng)新概念并將之轉(zhuǎn)化為國家戰(zhàn)略，而且明確將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明”的內(nèi)容寫入了黨章，提出了實現(xiàn)生態(tài)文明領(lǐng)域的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。這本身就是綠色制度創(chuàng)新的典范。

應(yīng)從以下兩個方面做出努力：在建設(shè)性方面，中國共產(chǎn)黨必須不斷提高生態(tài)文明理論創(chuàng)新的能力和水平，以綠色理論創(chuàng)新推動生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)；必須不斷提高生態(tài)文明立法建議的能力和水平，以綠色法制創(chuàng)新規(guī)范生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)；必須不斷提高決策生態(tài)化的能力和水平，以決策創(chuàng)新帶動生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)；必須不斷提高領(lǐng)導(dǎo)綠色發(fā)展的能力和水平，以推動綠色發(fā)展促進(jìn)生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)；必須不斷提高干部生態(tài)文明建設(shè)政績考核的能力和水平，以綠色政績指揮棒引導(dǎo)生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)；等。在預(yù)防性方面，中國共產(chǎn)黨必須不斷提高環(huán)境事故、生態(tài)風(fēng)險、安全事件等問題的預(yù)警和化解能力，以倡導(dǎo)安全發(fā)展推動生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)；必須不斷提高環(huán)境群體性事件的預(yù)警和化解能力，以創(chuàng)造性的群眾工作推動生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)；必須不斷提高環(huán)境違法犯罪行為的識別和處罰能力，以政法工作的創(chuàng)新推動生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)；必須不斷提高生態(tài)環(huán)境責(zé)任的問責(zé)和追究能力，以完善生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究制度來推動生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)；必須不斷提高國際生態(tài)環(huán)境沖突的預(yù)警和化解能力，以維護(hù)國際生態(tài)安全的方式推動國內(nèi)生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)；等。關(guān)鍵是，必須提高黨帶領(lǐng)人民依法進(jìn)行生態(tài)治理的能力和水平。

(二)構(gòu)筑和優(yōu)化生態(tài)治理的社會合力

在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，還必須進(jìn)行廣泛的社會動員，構(gòu)筑生態(tài)治理的社會合力。1、中國共產(chǎn)黨不可能獨攬一切生態(tài)治理事務(wù)。我們要看到，“只靠共產(chǎn)黨員的雙手來建立共產(chǎn)主義社會，這是幼稚的、十分幼稚的想法。共產(chǎn)黨員不過是滄海一粟，不過是人民大海中的一粟而已?！?《列寧選集》第4卷，人民出版社2012年版，第682頁。因此，黨不能代替政府、企業(yè)、社會和民眾的作用。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下更是如此。具體到生態(tài)治理領(lǐng)域來看，由于涉及到的問題具有公共性、復(fù)雜性和滯后性等特征，因此，更需要各種力量的介入和參與。這樣，執(zhí)政黨才能避免決策的失誤和偏差。2、只有進(jìn)行廣泛的社會動員才能有效實現(xiàn)生態(tài)治理的目標(biāo)。從國外經(jīng)驗來看，高度集權(quán)往往是導(dǎo)致環(huán)境危機(jī)的重要原因，因此，生態(tài)治理必須形成廣泛的社會動員，加強(qiáng)環(huán)境民主。“只有通過各種群體——生態(tài)的意識形態(tài)、利益集團(tuán)、在環(huán)境上具有敏感性的事業(yè)部門、政黨和領(lǐng)導(dǎo)者、第三世界農(nóng)民群體等等——的某種實際的工作聯(lián)合(working-together)，并均受到不同道德關(guān)懷的激勵，生態(tài)主義的政治目標(biāo)才能實現(xiàn)。”*[英]布賴恩·巴克斯特：《生態(tài)主義導(dǎo)論》，曾建平譯，重慶出版集團(tuán)重慶出版社2007年版，第163頁。在社會主義條件下，更應(yīng)如此。我們必須充分發(fā)揮人民群眾在生態(tài)治理中的主體作用。

隨著政企分開、政社分開的推進(jìn)，國家、市場、社會三個部門構(gòu)成了當(dāng)代中國的社會主體結(jié)構(gòu)。在生態(tài)治理中，關(guān)鍵是要落實三者的責(zé)任和義務(wù)，進(jìn)而要形成齊抓共管的局面。一是對于作為國家代表的政府來說，必須將生態(tài)治理作為其基本職能，努力將自身建設(shè)成為生態(tài)型政府。為此，必須大力維護(hù)公共利益和人民群眾利益，著力防范市場經(jīng)濟(jì)帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性問題，將行政手段和市場手段結(jié)合起來推進(jìn)生態(tài)治理。尤其是，必須將對自然資產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)的投入作為公共財政投入的重點，努力將我國建設(shè)成為“自然資本強(qiáng)國”。二是對于作為市場主體的企業(yè)來說，必須在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時履行生態(tài)環(huán)境責(zé)任，既要通過生態(tài)會計和生態(tài)審計的方式促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的綠色化，降低外部不經(jīng)濟(jì)性帶來的風(fēng)險；又要通過勞動保護(hù)和安全生產(chǎn)的方式保護(hù)勞動者的生態(tài)環(huán)境權(quán)益，全力避免企業(yè)生產(chǎn)造成的生態(tài)環(huán)境問題對勞動者人身安全的威脅和危害。三是對于作為社會主體的民眾來說，必須內(nèi)外兼修。對內(nèi)，必須通過生活方式的綠色化，大力降低日常生活尤其是高消費造成的生態(tài)環(huán)境問題，尤其是要通過思維方式和價值觀念的綠色化來提高自身的生態(tài)文明意識以及參與生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)的能力和水平。對外，必須通過社團(tuán)(環(huán)境NGO)和社運(yùn)(環(huán)境運(yùn)動)的方式監(jiān)督政府和企業(yè)履行生態(tài)環(huán)境責(zé)任的情況，同時進(jìn)行自我教育。環(huán)境NGO和環(huán)境運(yùn)動是人民群眾參與生態(tài)治理的重要形式。我們不能簡單地將之視為帝國主義“和平演變”的工具和產(chǎn)生社會動亂的根源，不能一味地采用武力鎮(zhèn)壓的方式，而必須依法加以處理。即使是面對環(huán)境群體性事件引發(fā)的違法犯罪問題，也應(yīng)如此?！爱吘梗磁讶匀皇菂⑴c社會生活的一種形式，只不過是以抗議的形式表現(xiàn)出來?！?[美]彼得·德魯克：《社會的管理》，徐大建譯，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2003年版，第17頁。此外，必須充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)、城鄉(xiāng)基層自治組織、人民團(tuán)體和群眾組織在生態(tài)治理中的作用。在此基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨理應(yīng)充當(dāng)起政府、企業(yè)、社會三方對話、協(xié)商和合作的發(fā)起者、召集人和監(jiān)督者的角色。

總之，實現(xiàn)生態(tài)治理體制現(xiàn)代化必須堅持體制改革的正確方向，必須把堅持黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)動社會的多方參與統(tǒng)一起來。唯此，才能群策群力，和衷共濟(jì)，實現(xiàn)善治。

三、堅持條條與塊塊的統(tǒng)一：優(yōu)化生態(tài)治理機(jī)構(gòu)的設(shè)置

生態(tài)治理體制改革的核心是優(yōu)化生態(tài)治理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，強(qiáng)化其職能。生態(tài)治理機(jī)構(gòu)是生態(tài)治理的實體性要素，主要職責(zé)是按照相關(guān)的法律、法規(guī)、政策和規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督和管理?，F(xiàn)行的以行政區(qū)域為主的機(jī)構(gòu)設(shè)置是影響我國生態(tài)治理成效的重要體制原因。為此，“十三五規(guī)劃綱要”提出：“實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式?！?《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，《人民日報》2016年3月18日。這樣，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，實現(xiàn)生態(tài)治理體制現(xiàn)代化要求我們將條條(行政系統(tǒng))和塊塊(行政區(qū)域)統(tǒng)一起來。

(一)加強(qiáng)生態(tài)治理的頂層設(shè)置

改革的頂層設(shè)計要通過頂層機(jī)構(gòu)的設(shè)置才能成為現(xiàn)實。為此，中央成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)改革的總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實。在其下，又設(shè)立了經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項小組(經(jīng)生小組)。之所以如此，關(guān)鍵是要統(tǒng)籌環(huán)境和發(fā)展的關(guān)系，探索綠色發(fā)展模式。經(jīng)生小組成立以來，開展了卓有成效的工作。出于以下考慮，我們建議獨立設(shè)置生態(tài)文明體制改革專項小組。1、生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義總布局不可或缺的一位。既然生態(tài)文明建設(shè)是與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)同等重要的領(lǐng)域，那么，就應(yīng)該像對待經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等方面體制的改革一樣，專門對待生態(tài)文明體制改革。2、解決生態(tài)環(huán)境問題是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。生態(tài)環(huán)境問題有其復(fù)雜成因，既與經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)，也與政治、文化、社會等體制有關(guān)；既與生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)，也與空間結(jié)構(gòu)、治理方式、生活方式、思維方式、價值觀念有關(guān)；因此，必須從系統(tǒng)上解決生態(tài)環(huán)境問題。專門設(shè)置生態(tài)文明體制改革專項小組有助于從總體上解決問題。3、綠色發(fā)展只是建設(shè)生態(tài)文明的現(xiàn)實途徑。作為一個整體的“五大發(fā)展理念”是中國共產(chǎn)黨的重大創(chuàng)新成果。但是，單純就綠色發(fā)展和生態(tài)文明的關(guān)系來看，生態(tài)文明是目的和價值，綠色發(fā)展是工具和途徑。因此，為了不降低生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位，需要專門設(shè)置生態(tài)文明體制改革小組?？傊訌?qiáng)機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)置，就是要按照系統(tǒng)集成的方式，統(tǒng)一行使生態(tài)治理的中央職能，強(qiáng)化中央生態(tài)治理機(jī)構(gòu)的專門性、統(tǒng)一性和權(quán)威性。

(二)推行生態(tài)治理的大部門制

自然界是一個復(fù)雜系統(tǒng)。我們要看到，“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”，所以，“由一個部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的?！?《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第109頁。據(jù)此，我們應(yīng)該考慮推行生態(tài)治理的大部門制，即要把分散在各個行政部門的相關(guān)的生態(tài)治理事務(wù)相對集中在一個部門，從整體上進(jìn)行規(guī)劃、監(jiān)督和管理。1、建立和完善資源管理大部門制。為了統(tǒng)一管理自然資源和自然資源資產(chǎn)，國家應(yīng)該授權(quán)一個部門代表人民統(tǒng)一行使資源所有權(quán)，獨立進(jìn)行資源監(jiān)管和行政執(zhí)法，確保自然資源的可持續(xù)性，確保自然資源資產(chǎn)的保值和增值。2、建立和完善環(huán)境管理大部門制。為了統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物的排放，統(tǒng)籌各種防治污染的工作，國家應(yīng)該授權(quán)一個部門代表人民統(tǒng)一行使環(huán)境管理權(quán)，獨立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，確保自然環(huán)境的可持續(xù)性。3、建立和完善生態(tài)安全和修復(fù)大部門制。為了統(tǒng)一維護(hù)生態(tài)安全和進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，國家應(yīng)該授權(quán)一個部門代表人民統(tǒng)一行使生態(tài)安全權(quán)，獨立進(jìn)行生態(tài)安全和生態(tài)修復(fù)方面的監(jiān)管和執(zhí)法，確保生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性。在此基礎(chǔ)上，由于人口、資源、能源、環(huán)境、生態(tài)安全等要素是社會存在的重要條件，是影響可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)變量，是生態(tài)治理的基本領(lǐng)域，因此，國家應(yīng)該將這些方面的管理工作集成起來，將相關(guān)的機(jī)構(gòu)整合起來，設(shè)立國務(wù)院可持續(xù)發(fā)展委員會或生態(tài)文明建設(shè)委員會，統(tǒng)一行使生態(tài)治理的行政職能。當(dāng)然，建立大部門制不是要復(fù)活“大政府”，而是要提高行政效率，使政府成為“強(qiáng)政府”和“好政府”。

(三)設(shè)立生態(tài)治理區(qū)劃機(jī)構(gòu)

生態(tài)環(huán)境問題具有按照自然地理區(qū)域呈現(xiàn)的特點，因此，應(yīng)該以自然地理區(qū)劃為客觀依據(jù)，設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌該區(qū)域的可持續(xù)事務(wù)。1、設(shè)置和完善全流域生態(tài)治理機(jī)構(gòu)。江河湖泊流域自成一個生態(tài)系統(tǒng)，現(xiàn)行的分而治之的方式，不能從根本上統(tǒng)籌全流域的生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)，為此，亟須按照全流域統(tǒng)一管理和治理的方式加以推進(jìn)。例如，按照習(xí)近平“要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”*《習(xí)近平在推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上強(qiáng)調(diào) 走生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展之路 讓中華民族母親河永葆生機(jī)活力》，《人民日報》2016年1月8日。的指示，我們要將長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶，為此，可以考慮設(shè)置打破行政區(qū)域的長江生態(tài)文明建設(shè)委員會之類的機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)的主要職能是統(tǒng)籌考慮可持續(xù)事務(wù)，統(tǒng)籌考慮全流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，等。2、設(shè)置和完善主體功能區(qū)生態(tài)治理機(jī)構(gòu)。國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。一定范圍的國土空間具有多種功能，但必有一種主體功能，因此，必須實施主體功能區(qū)制度。實施這一制度，就是要根據(jù)不同區(qū)域的自然稟賦、經(jīng)濟(jì)特征等因素劃分其主體功能，合理規(guī)劃和利用國土空間。從國家生態(tài)安全層面來看，我們提出了構(gòu)筑以“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全格局?！皟善痢笔侵盖嗖馗咴鷳B(tài)屏障和黃土高原——川滇生態(tài)屏障，“三帶”是指東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶?！皟善寥龓А睒?gòu)成了一個綠色發(fā)展和生態(tài)安全的整體框架。每一屏、帶都自成一個生態(tài)系統(tǒng)，需要統(tǒng)一管理和治理。因此，除了建立國家公園制度之外，在每一屏、帶都應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的生態(tài)治理結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌考慮和管理其可持續(xù)事務(wù)。3、設(shè)置和完善跨區(qū)域生態(tài)治理機(jī)構(gòu)。污染的形成、表現(xiàn)和危害都具有跨行政區(qū)域的特點，因此，必須跨區(qū)域設(shè)置生態(tài)治理機(jī)構(gòu)加以協(xié)同治理。針對北京市遭遇的霧霾問題，習(xí)近平指出，必須堅持“本地治污和區(qū)域協(xié)作相互促進(jìn)原則，多策并舉，多地聯(lián)動，全社會共同行動”*《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第111頁。。據(jù)此，必須全力構(gòu)建“環(huán)首都圈生態(tài)共同體”，以區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化和大氣污染聯(lián)防聯(lián)控作為優(yōu)先領(lǐng)域和合作重點。同時，要著力擴(kuò)大環(huán)境容量和生態(tài)空間，完善可持續(xù)領(lǐng)域的合作機(jī)制，為建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供樣板。由于該工程涉及多個行政區(qū)域，因此，通過設(shè)置跨區(qū)域的生態(tài)治理機(jī)構(gòu)，可以有效地推進(jìn)這一工作。按照區(qū)域設(shè)立生態(tài)治理區(qū)劃機(jī)構(gòu)，不同于西方的“生物區(qū)域主義”(bioregionalism)*[英]戴維·佩珀：《現(xiàn)代環(huán)境主義導(dǎo)論》，宋玉波等譯，世紀(jì)出版集團(tuán)格致出版社、上海人民出版社2011年版，第21頁。。生物區(qū)域主義主張放棄民族國家進(jìn)行單純的自然地理區(qū)域自治，是一種綠色政治訴求；而設(shè)立生態(tài)治理區(qū)劃機(jī)構(gòu)的設(shè)想是一種主張在民族國家的范圍內(nèi)按照自然地理區(qū)域進(jìn)行生態(tài)治理的綠色政策建議。

總之，實現(xiàn)生態(tài)治理體制現(xiàn)代化必須將生態(tài)文明制度建設(shè)和體制改革與行政體制改革統(tǒng)籌起來考慮，要從自然生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)性出發(fā)，將條條和塊塊統(tǒng)一起來，按照系統(tǒng)工程的方式設(shè)置和優(yōu)化相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，這樣，才能保證生態(tài)治理的系統(tǒng)性、預(yù)見性和有效性。

四、堅持法治與德治的統(tǒng)一：發(fā)揮生態(tài)治理方式的合力

與西方“多中心治理”模式不同，中國特色社會主義理論更為重視依法治理的作用，要求堅持運(yùn)用法治思維和方式推進(jìn)治理。同時，這一理論要求將法治和德治結(jié)合起來，堅持依法治國和以德治國的統(tǒng)一。同樣，實現(xiàn)生態(tài)治理體制現(xiàn)代化，在治理方式上必須堅持法治和德治的統(tǒng)一，讓法律和道德共同發(fā)揮作用。

(一)堅持依法推動生態(tài)治理

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。只有堅持最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠的保障。目前，著重要解決以下問題：

編纂中國特色生態(tài)文明法典。依法推動生態(tài)治理，首先必須解決有法可依的問題。目前，我國已初步形成了一個綠色法律框架，但是，存在主體多元化、法律淵源眾多等問題，亟待系統(tǒng)化。為此，要像編纂民法典一樣編纂生態(tài)文明法典(綠色法典)。編纂綠色法典，就是要將社會主義生態(tài)文明的科學(xué)理念貫穿于與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的一切法律和法規(guī)中，使之成為一個完整統(tǒng)一的法律體系。一是在國家大法層次上，應(yīng)該將社會主義生態(tài)文明的科學(xué)理念用憲法形式確定下來，憲法要確認(rèn)生態(tài)文明的內(nèi)容和要求。既然我們已經(jīng)將生態(tài)文明納入到了中國特色社會主義總布局中，那么，憲法就應(yīng)該承認(rèn)和確認(rèn)這一點。二是應(yīng)該建立一部“生態(tài)文明建設(shè)基本法”，從總體上統(tǒng)籌人口、資源、能源、環(huán)境、生態(tài)安全、防災(zāi)減災(zāi)等可持續(xù)領(lǐng)域中的立法和法律，統(tǒng)籌與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等領(lǐng)域中的立法和法律，統(tǒng)籌與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的民法、刑法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、勞動法、訴訟法等部門法，統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的國內(nèi)法和國際法。三是在人口、資源、能源、環(huán)境、生態(tài)安全、防災(zāi)減災(zāi)等可持續(xù)基礎(chǔ)領(lǐng)域中建立和完善其基本法。例如，應(yīng)將“環(huán)境保護(hù)法”進(jìn)一步擴(kuò)展和提升為“環(huán)境保護(hù)基本法”，從總體上統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的各種法律(如大氣污染防治法等)。在完善上述三個層次法律的前提下，應(yīng)進(jìn)一步修改和完善現(xiàn)行的其他法律和法規(guī)，根據(jù)實際需要和預(yù)警方案提出新的立法。這樣，才能談得上有法必依的問題。顯然，編纂綠色法典本身就是實現(xiàn)生態(tài)治理體制現(xiàn)代化的重要課題和要求，能夠從整體上為生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)提供法律依據(jù)。

完善環(huán)境公益訴訟法律制度。由于環(huán)境污染危害的是公共利益，受損者為不特定的多數(shù)人，因此，必須建立和完善環(huán)境公益訴訟制度。目前，除了遇到外部因素的阻撓之外，我國推行這一制度也遇到了法律上的阻礙。主要存在“主體適格”太窄和訴訟費用過高等問題。為此，一是要放寬主體適格。一般而言，任何合法社會主體都有公益訴訟的資格(主體適格)。但是，新修訂的“環(huán)境法”第五十八條規(guī)定，“符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”*《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-04/25/c_126431703.htm。。顯然，我國環(huán)境公益訴訟的主體適格太窄。為此，必須進(jìn)一步完善相關(guān)法律，鼓勵和支持一切合法社會主體參與公益訴訟，尤其是要鼓勵和支持社會部門(第三部門)力量代理利益受害者、受損者參與公益訴訟。二是要降低訴訟費用。由于環(huán)境公益訴訟舉證涉及到的問題科學(xué)性最強(qiáng)，鑒定費用自然會很高，但是，我國環(huán)境公益訴訟收費制度，依然沿用民事訴訟法和行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，要求原告支付先期訴訟費用和鑒定費用，判決后由敗訴方承擔(dān)，這樣，不僅打擊了原告的訴訟積極性，而且會變相庇護(hù)污染肇事者。為此，必須進(jìn)一步完善相關(guān)法律，建立訴訟基金、救助基金、獎勵基金，為環(huán)境公益訴訟提供資金支持，降低訴訟費用風(fēng)險。顯然，建立和完善環(huán)境公益訴訟制度，是實現(xiàn)生態(tài)治理體制現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和要求。

總之，建立和完善生態(tài)文明法律制度的過程，就是實現(xiàn)生態(tài)治理體制現(xiàn)代化的過程，為依法進(jìn)行生態(tài)治理提供了法理依據(jù)和法律制度支撐。

(二)堅持以德推動生態(tài)治理

再多再好的法律只有在內(nèi)化為其道德自覺時，才能真正為人們所信仰和遵循，因此，在堅持依法推動生態(tài)治理的同時，還必須堅持以德推動生態(tài)治理。在這方面，西方學(xué)者倡導(dǎo)的“內(nèi)在價值”論和“后物質(zhì)主義”價值觀不適合當(dāng)代中國的國情。目前，我們亟須進(jìn)行以下兩個方面的工作：

大力倡導(dǎo)生態(tài)文明價值觀。在當(dāng)代中國，生態(tài)文明價值觀有兩個方面的含義和要求：一是將生態(tài)文明納入社會主義核心價值體系，成為其重要組成部分。為此，可以將社會主義核心價值體系進(jìn)一步表述為：堅持馬克思主義指導(dǎo)思想，堅持中國特色社會主義共同理想，堅持以愛國主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時代精神，堅持社會主義榮辱觀，堅持社會主義生態(tài)文明科學(xué)理念。作為社會主義核心價值體系重要組成部分的生態(tài)文明科學(xué)理念，就是要求我們要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念。二是使生態(tài)文明成為社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容。社會主義核心價值觀體現(xiàn)了我們在社會共識上的最大公約數(shù)。為此，可以進(jìn)行兩個方面的工作：其一，發(fā)現(xiàn)和發(fā)掘核心價值觀的生態(tài)文明意蘊(yùn)。例如，“和諧”自然應(yīng)該包括人與自然的和諧的要求，即要堅持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。再如，“愛國”自然應(yīng)該包括熱愛祖國的大好河山的道德規(guī)范。其二，確立和確認(rèn)生態(tài)文明的社會主流價值觀。例如，既然我們提出了建設(shè)“美麗中國”的目標(biāo)，將生態(tài)文明納入了中國特色社會主義總體布局中，那么，就應(yīng)該將“美麗”(山川秀美)作為國家層面的生態(tài)價值觀，努力把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化國家。最后，如何從法律上尤其是憲法上表述和確認(rèn)生態(tài)文明價值觀，將成為生態(tài)治理體制現(xiàn)代化的重要課題。

大力倡導(dǎo)和保護(hù)生態(tài)權(quán)益。如果不保障權(quán)利和利益而只強(qiáng)調(diào)責(zé)任和義務(wù)，那么，人們就不可能真心實意地履行責(zé)任和義務(wù)。因此，必須大力倡導(dǎo)和保護(hù)人民群眾的生態(tài)權(quán)益，將之作為生態(tài)治理體制現(xiàn)代化的重要課題。大體說來，環(huán)境權(quán)(環(huán)境人權(quán))主要包括以下內(nèi)容：“(1)免受有毒污染的環(huán)境自由權(quán)；(2)擁有自然資源的權(quán)利”*[英]簡·漢考克：《環(huán)境人權(quán)：權(quán)力、倫理與法律》，李隼譯，重慶出版集團(tuán)重慶出版社2007年版，第13頁。。在我們看來，生態(tài)權(quán)益是生態(tài)權(quán)利和生態(tài)利益的有機(jī)統(tǒng)一。保障人民群眾的生態(tài)權(quán)益，也就是要努力讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸清潔的空氣、吃上放心的食物，在良好的環(huán)境中生產(chǎn)和生活。同時，在對自然資產(chǎn)和自然物品的公共性確認(rèn)的基礎(chǔ)上，生態(tài)權(quán)益是社會主體對自然資產(chǎn)和自然物品享有上的一種不可剝奪的權(quán)利，是對其生態(tài)需要和生態(tài)利益的確認(rèn)和保障。只有在有效滿足人民群眾的生態(tài)需求的前提下，切實保障人民群眾的生態(tài)利益和生態(tài)權(quán)利，才能調(diào)動起人民群眾建設(shè)生態(tài)文明的積極性，切實有效地履行生態(tài)責(zé)任和生態(tài)義務(wù)。為了切實保障人民群眾的生態(tài)權(quán)益，必須把生態(tài)倫理上的訴求轉(zhuǎn)化為生態(tài)文明的制度設(shè)計和體制安排，為此，我們要積極促進(jìn)“生態(tài)權(quán)益”(環(huán)境權(quán))入憲。這樣，在促進(jìn)生態(tài)權(quán)益制度化的基礎(chǔ)上，不僅可以為依法有效化解環(huán)境群體性事件提供法律依據(jù)，而且能夠進(jìn)一步推動生態(tài)治理體制現(xiàn)代化。

當(dāng)然，在以德推動生態(tài)治理現(xiàn)代化時，我們也“不能簡單地把生態(tài)問題看作一套錯誤價值觀念的結(jié)果，似乎可以通過頒布一項新的無需考慮那些價值觀背后的利益和結(jié)構(gòu)的倫理準(zhǔn)則來矯正生態(tài)問題”*[英]喬納森·休斯：《生態(tài)與歷史唯物主義》，張曉瓊等譯，鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)江蘇人民出版社2011年版，第24頁。。這樣，就要求我們進(jìn)一步回歸到自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的公共性質(zhì)上。

綜上，實現(xiàn)生態(tài)治理體制現(xiàn)代化是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，必須從治理的領(lǐng)域、主體、機(jī)構(gòu)、方式等方面做出創(chuàng)造性的努力，這樣，才能形成系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度。

(責(zé)任編輯：劉要停)

收稿日期：2016-05-02

作者簡介：張云飛(1963—)，男，中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

基金項目：本文系2015年度教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“社會主義生態(tài)文明的倫理訴求”(項目編號：15JJD710007)的階段性研究成果。

[中圖分類號]D251

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]06-0005-07

主持人語：生態(tài)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，是形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，走向社會主義生態(tài)文明新時代的重大舉措。推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，本欄目從四個不同的角度展開研究：《以整體性思維推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化》一文，揭示了生態(tài)治理中整體性思維的內(nèi)涵以及價值，提出了如何以整體性思維全面提升生態(tài)治理現(xiàn)代化的看法?！对囌撝袊厣鷳B(tài)治理體制現(xiàn)代化的方向 》一文，從治理領(lǐng)域必須堅持公域與公益的統(tǒng)一，治理主體必須堅持一元和多體的統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)設(shè)置必須堅持條條和塊塊的統(tǒng)一，治理方式必須堅持法治和德治的統(tǒng)一等方面，闡述了中國特色生態(tài)治理體制現(xiàn)代化的方向。《以環(huán)境精細(xì)化治理推進(jìn)美麗中國建設(shè)研究論綱》一文，提出了要以整體性、規(guī)范化、科學(xué)化、人性化為基本目標(biāo)整體推進(jìn)宏觀領(lǐng)域的環(huán)境精細(xì)化治理實踐。三篇論文分別從生態(tài)治理的認(rèn)識論和方法論、體制機(jī)制改革方向和精細(xì)化實踐方式等角度，對生態(tài)治理現(xiàn)代化進(jìn)行了解讀。期待學(xué)界同仁不吝賜教，將討論引向深入。