商品房預(yù)售行政執(zhí)法中的處罰對(duì)策

馬 虹（湖北省襄陽(yáng)市房屋產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)管理處，湖北襄陽(yáng)441003）

商品房預(yù)售行政執(zhí)法中的處罰對(duì)策

馬 虹（湖北省襄陽(yáng)市房屋產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)管理處，湖北襄陽(yáng)441003）

商品房預(yù)售制度在我國(guó)發(fā)展至今20年有余，為房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展和繁榮做出了巨大貢獻(xiàn)。預(yù)售制度在促進(jìn)我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮充分的積極作用，它加速了整個(gè)建設(shè)資金周轉(zhuǎn)，提高了資金使用效率，擴(kuò)大了企業(yè)開(kāi)發(fā)能力。本文旨在從分析現(xiàn)有商品房預(yù)售行政監(jiān)管相關(guān)法律制度的基本內(nèi)涵和特點(diǎn)出發(fā)，比較現(xiàn)有行政監(jiān)管制度的不足，找出我國(guó)商品房預(yù)售行政監(jiān)管法律制度存在的主要問(wèn)題及相應(yīng)的處罰措施。

商品房；預(yù)售制度；處罰措施

1 商品房預(yù)售與商品房預(yù)售行政監(jiān)管的內(nèi)涵

預(yù)售是指在商品還沒(méi)正式進(jìn)入市場(chǎng)前進(jìn)行的銷(xiāo)售行為。而商品房從法律角度來(lái)分析，是指按法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定可以在市場(chǎng)上進(jìn)行自由交易，不受政府政策限制的各類(lèi)商品房屋，包括新建商品房、二手房等。對(duì)于此類(lèi)房屋上進(jìn)行的交易也叫做商品房買(mǎi)賣(mài)。它是商品房轉(zhuǎn)讓的一種特殊形式，其實(shí)質(zhì)是房屋期貨買(mǎi)賣(mài)，買(mǎi)賣(mài)的只是房屋的一張期貨合約。通常，買(mǎi)賣(mài)雙方簽訂商品房預(yù)售合同之后無(wú)法立即進(jìn)行交付和轉(zhuǎn)移房屋所有權(quán)。購(gòu)房者并沒(méi)有完全取得物權(quán)，形成的是物權(quán)債權(quán)化的結(jié)果。從預(yù)售到竣工交付的時(shí)間一般較長(zhǎng)，其中存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性和投機(jī)性。商品房預(yù)售的行政監(jiān)管指的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府為實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)行業(yè)健康有序發(fā)展的公共政策目標(biāo)，對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的規(guī)范與制約。主要通過(guò)對(duì)特定活動(dòng)主體的進(jìn)入、退出、資質(zhì)、價(jià)格等行為進(jìn)行監(jiān)督、管理來(lái)實(shí)現(xiàn)。商品房預(yù)售制度最早起源于香港，后來(lái)商品房預(yù)售方式逐漸由經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開(kāi)放城市借鑒港澳地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探索嘗試，迅速發(fā)展到內(nèi)陸地區(qū)，成為我國(guó)國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商首選的售房營(yíng)銷(xiāo)策略。

2 商品房預(yù)售的特點(diǎn)

預(yù)售的特點(diǎn)主要是與現(xiàn)房銷(xiāo)售相比較而言的：

（1）我國(guó)商品房預(yù)售法律制度中規(guī)定的房屋必須是作為商品房項(xiàng)目建設(shè)的房屋，是正處于正常的建設(shè)狀態(tài)，尚未竣工的房屋，實(shí)際上是在房屋建成后一舉交足房款并獲得房屋所有權(quán)的一種“權(quán)利”。

（2）商品房的預(yù)售必須依照有關(guān)法律規(guī)定，具備一定條件后經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)并取得商品房預(yù)售所需要的證件后才可以進(jìn)行。

（3）預(yù)售的房屋應(yīng)當(dāng)已經(jīng)明確其自身信息，包括價(jià)格、面積、具體位置、配套設(shè)施。購(gòu)買(mǎi)者只需按要求在其中選定。

（4）商品房預(yù)售是附期限的行為，“我們可以把商品房預(yù)售合同的期限理解為履行期限，是預(yù)售合同當(dāng)事人履行義務(wù)的時(shí)間?！焙贤闪r(shí)交易的客體尚未建成，而在一個(gè)時(shí)間較長(zhǎng)的工程建設(shè)周期中，承購(gòu)人已然承擔(dān)了交易的風(fēng)險(xiǎn)。

（5）商品房預(yù)售涉及到多方復(fù)雜的法律關(guān)系，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、銀行、施工企業(yè)、房管局等等多方之間的關(guān)系。這就要求行政部門(mén)必須協(xié)調(diào)好各個(gè)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保護(hù)相對(duì)處于弱勢(shì)的購(gòu)房者的權(quán)益。

3 商品房預(yù)售行政監(jiān)管的主要功能

3.1 保護(hù)購(gòu)房者的合法權(quán)益

對(duì)于目前我國(guó)的絕大部分公民來(lái)說(shuō)，房屋對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)可能是其一生購(gòu)買(mǎi)的商品中最為重大的產(chǎn)品。其中不乏傾全家之力來(lái)購(gòu)買(mǎi)商品房的情況，樓市的動(dòng)蕩總能牽扯出一系列的問(wèn)題。如果廣大購(gòu)房者的權(quán)益不能得到切實(shí)的保護(hù)，不僅會(huì)對(duì)一個(gè)家庭帶來(lái)?yè)p失，也必將影響社會(huì)的和諧安定。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與預(yù)購(gòu)人其實(shí)是處于一種信息不對(duì)等的狀態(tài)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商掌握了更多的交易信息，當(dāng)然其中一部分是不會(huì)讓預(yù)購(gòu)人知道的，這就導(dǎo)致預(yù)購(gòu)人的權(quán)益常常受到侵犯。其中既有購(gòu)房者自身的原因，也有法律法規(guī)不完善和制度不合理的原因。在復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境和大部分開(kāi)發(fā)商的逐利下，預(yù)購(gòu)人很可能面臨虛假宣傳、延期交房、無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)登記等，更有甚者會(huì)落的房財(cái)兩空。

3.2 保障我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)健康有序發(fā)展

我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)健康有序發(fā)展對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)十分重要，因?yàn)樽》繂?wèn)題是最為重要的民生問(wèn)題，而民生問(wèn)題又是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。除此之外，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，經(jīng)歷了20年的發(fā)展，房地產(chǎn)行業(yè)的健康有序發(fā)展直接關(guān)系到老百姓的安居樂(lè)業(yè)，影響著整體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步運(yùn)行。文章前面已經(jīng)提到商品房預(yù)售制度中的客體交付在交易之后較長(zhǎng)的一段時(shí)后，這就無(wú)形的轉(zhuǎn)移了一部分風(fēng)險(xiǎn)給了預(yù)購(gòu)人，同時(shí)商品房預(yù)售牽扯有多方復(fù)雜的法律關(guān)系主體。因此，預(yù)售制度能不能切實(shí)保障購(gòu)房者的合法利益，也會(huì)直接影響到我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展以及社會(huì)的和諧穩(wěn)定。我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)確保我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)健康有序的發(fā)展有著相當(dāng)重要且不可推卸的責(zé)任。

3.3 保證監(jiān)管主體的行為規(guī)范

政府不僅僅是權(quán)力的執(zhí)行者，很多時(shí)候政府也是社會(huì)關(guān)系中的主體之一。政府不僅要著眼于監(jiān)管他人和組織的行為規(guī)范，同時(shí)更要注意自身的行為規(guī)范，更要在社會(huì)關(guān)系各種交互中以身作則。商品房預(yù)售的行政監(jiān)管不僅僅要監(jiān)管被監(jiān)管主體的行為規(guī)范，同時(shí)作為監(jiān)管主體的行政機(jī)關(guān)的行為也要被監(jiān)管。一個(gè)項(xiàng)目從方案、開(kāi)工到預(yù)售、竣工各環(huán)節(jié)都在層層的政府監(jiān)管、許可之下。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)為了自身利益，免不了會(huì)在各個(gè)階段尋求突破，同時(shí)也會(huì)給權(quán)力的腐敗提供土壤。這就要求各個(gè)監(jiān)管審批部門(mén)嚴(yán)格依法行政，依程序行政，切不可以犧牲百姓國(guó)家的信任來(lái)謀求個(gè)人利益。法律法規(guī)規(guī)定了行政行為的法定程序，商品房預(yù)售行政監(jiān)管相關(guān)制度也規(guī)定了審批、監(jiān)督、執(zhí)法程序。但現(xiàn)有的預(yù)售行政監(jiān)管法律雖然規(guī)定了監(jiān)管主體的法定義務(wù)以及對(duì)行政違法的規(guī)定，但其規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、概括，并不利于追究責(zé)任人的行政責(zé)任。

4 相應(yīng)的處罰應(yīng)遵循的原則

4.1 主體必須合法

《城市房地產(chǎn)管理法》和建設(shè)部4O號(hào)令都規(guī)定縣級(jí)以上人民政府房產(chǎn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城市商品房預(yù)售管理。從立法角度上明確了行政處罰主體的資格。有的房產(chǎn)管理部門(mén)由于機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，執(zhí)法不到位，把本應(yīng)由房產(chǎn)管理主管部門(mén)實(shí)施商品房預(yù)售行政執(zhí)法處罰權(quán)交給下屬房產(chǎn)交易市場(chǎng)部門(mén)來(lái)承擔(dān)，這不僅與《行政處罰法》的規(guī)定相違背，也容易在實(shí)踐中造成執(zhí)法混亂。

4.2 不能以罰代法

行政處罰是手段不是目的。在商品房預(yù)售執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)避免利用法律規(guī)定的行政處罰措施為其創(chuàng)收服務(wù)，只要發(fā)現(xiàn)違法預(yù)售商品房活動(dòng)，不問(wèn)青紅皂白，便去索要罰款，以為罰了款就合法，就可以繼續(xù)預(yù)售，這種行為明顯是違法的。房產(chǎn)行政管理部門(mén)確認(rèn)的違法預(yù)售商品房行為，尚未對(duì)預(yù)購(gòu)人造成利益上的損失時(shí)，且預(yù)售人按照法律的規(guī)定履行有關(guān)手續(xù)補(bǔ)辦了商品房預(yù)售許可證，可繼續(xù)預(yù)售，不再追究后兩種處罰。

4.3 正確掌握處罰的尺度

這是關(guān)系到行政處罰合理性原則的重大問(wèn)題。房產(chǎn)行政管理部門(mén)的執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在法定的幅度和范圍之內(nèi)，使其執(zhí)法行為必須做到恰當(dāng)公正。所謂恰當(dāng)，就是對(duì)違法預(yù)售活動(dòng)的處罰應(yīng)當(dāng)與其實(shí)施的違法行為相適應(yīng)，輕重有度。所謂公正，就是同一類(lèi)違法預(yù)售活動(dòng)，同樣情節(jié)的違法預(yù)售行為，不管對(duì)象是誰(shuí)，應(yīng)一視同仁，以同樣標(biāo)準(zhǔn)處罰。目前，從全國(guó)各地大多數(shù)房產(chǎn)管理部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能運(yùn)作情況看，其管理權(quán)限主要集中在房地產(chǎn)市場(chǎng)的三級(jí)市場(chǎng)即存量交易市場(chǎng)，房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)即房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)則由其它行政管理部門(mén)管理。商品房預(yù)售是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之一，在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中占有重要的地位。房產(chǎn)管理部門(mén)運(yùn)用好法律授予的商品房預(yù)售的管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)，不僅能規(guī)范房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的市場(chǎng)行為，發(fā)揮其在二級(jí)市場(chǎng)的作用，而且對(duì)房產(chǎn)管理部門(mén)強(qiáng)化政府職能，加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控與綜合管理產(chǎn)生重要的影響。所以說(shuō)《城市房地產(chǎn)管理法》授予房產(chǎn)管理部門(mén)商品房預(yù)售的管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)，也是為了確保房地產(chǎn)市場(chǎng)的法制化、規(guī)范化，促進(jìn)其健康有序地發(fā)展。

4.4 完善商品房預(yù)售資金的行政監(jiān)管制度

為了保證整個(gè)房地產(chǎn)行業(yè)有序發(fā)展，有必要提高該行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度?？梢栽O(shè)立預(yù)售商品房單項(xiàng)建設(shè)資金審核制。單項(xiàng)建設(shè)資金審查是指開(kāi)發(fā)商進(jìn)行的單個(gè)預(yù)售項(xiàng)目開(kāi)始前須向房地產(chǎn)主管部門(mén)申報(bào)當(dāng)前的資本狀況，遞交資產(chǎn)狀況表。在開(kāi)發(fā)商申請(qǐng)預(yù)售時(shí)，應(yīng)當(dāng)向房地產(chǎn)主管部門(mén)提交由銀行或能證明其資產(chǎn)的相關(guān)部門(mén)提供的資產(chǎn)證明。證明開(kāi)發(fā)商沒(méi)有在預(yù)售時(shí)負(fù)有重大債務(wù)，或者有可能因?yàn)閮斶€債務(wù)而缺乏后續(xù)開(kāi)發(fā)資金而導(dǎo)致工程不能完工的情況，以及證明在建房屋上是沒(méi)有存在抵押，以保證預(yù)購(gòu)人在開(kāi)發(fā)商沒(méi)有能力贖回抵押時(shí)利益的保障。

5 結(jié)語(yǔ)

由于商品房市場(chǎng)對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重大的影響，同時(shí)，其涉及的主體眾多關(guān)系復(fù)雜，國(guó)家必須用經(jīng)濟(jì)和行政手段對(duì)其進(jìn)行干預(yù)。商品房預(yù)售這種形式在世界各地都在實(shí)施，這種形式本身是非常有積極意義的。我國(guó)商品房預(yù)售行政監(jiān)管由于行政監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)不明確，預(yù)售資金缺乏具體細(xì)節(jié)和配套的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)行難度很大，對(duì)商品房預(yù)購(gòu)人的合法權(quán)益保護(hù)缺失。本文通過(guò)分析對(duì)現(xiàn)有預(yù)售行政監(jiān)管相關(guān)法律制度及實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行分析，提出了對(duì)完善商品房預(yù)售行政監(jiān)管問(wèn)題的一些建議。

[1]符啟林.房地產(chǎn)法（第三版）[M].法律出版社，2002.

[2]王澤鑒.民法學(xué)說(shuō)與判例研究[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998.

[3]周小桃.商品房預(yù)購(gòu)人權(quán)益的物權(quán)法保護(hù)[J].江西科技師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，8（4）.

在商品房預(yù)售行政監(jiān)管制度存在的諸多問(wèn)題中，預(yù)售資金的監(jiān)管是重中之中重。預(yù)售作為一種融資渠道，可以解決開(kāi)發(fā)商前期資金不足的問(wèn)題。商品房預(yù)售這種銷(xiāo)售形式一經(jīng)確定就受到了眾多開(kāi)發(fā)商的追捧。若是不能對(duì)預(yù)售資金進(jìn)行有效的監(jiān)管，必然會(huì)出現(xiàn)預(yù)售款被挪作他用等不按規(guī)定使用的問(wèn)題，為所建項(xiàng)目按規(guī)定如期竣工交付使用帶來(lái)隱患。然而在商品房預(yù)售中，如何保障購(gòu)房者預(yù)售款真正用到工程建設(shè)上成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的難題。要改變現(xiàn)有預(yù)售資金監(jiān)管法律太過(guò)簡(jiǎn)單籠統(tǒng)的問(wèn)題，需要制定統(tǒng)一的預(yù)售資金監(jiān)管法律，明確預(yù)售行政監(jiān)管制度的具體內(nèi)容，選擇確定預(yù)售資金的監(jiān)管主體。

4.5 設(shè)立資金審核機(jī)制

D922.1

A

2095-2066（2016）35-0239-02

2016-12-3

馬 虹（1973-），女，經(jīng)濟(jì)師，大學(xué)本科，主要從事房地產(chǎn)市場(chǎng)管理工作。