航運(yùn)外交在“一帶一路”建設(shè)中的法治選擇

○ 夏海斌

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航運(yùn)外交在“一帶一路”建設(shè)中的法治選擇

○ 夏海斌

一、航運(yùn)外交的法治合作基礎(chǔ)

2013年10月，習(xí)近平總書記出訪東盟國家時倡議建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”，并上升為國家戰(zhàn)略。

發(fā)改委、外交部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》中提到，21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向是從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國沿海港口過南海到南太平洋。海上以重點(diǎn)港口為節(jié)點(diǎn)，共同建設(shè)通暢安全高效的運(yùn)輸大通道。由此可知，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)兼具沿線國家和地區(qū)間港口合作，實(shí)現(xiàn)地理空間上的互聯(lián)互通，首先需要發(fā)揮外交的談判，溝通能力，通過簽訂合作協(xié)議、聯(lián)合宣言，加入國際公約等進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)航運(yùn)外交的法治化之路。

1.航運(yùn)通道的安全合作

隨著世界貿(mào)易中心向亞洲轉(zhuǎn)移，世界航運(yùn)中心也隨之東移，在全球每年新增的海運(yùn)量中，高速增長的中國經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)顯著，有數(shù)據(jù)顯示，超過60%是中國的進(jìn)出口貨物，中國已取代美國成為全球最大的貿(mào)易國。

作為貿(mào)易和航運(yùn)大國，我國對航運(yùn)通道安全的依賴性極強(qiáng)，加之我國的戰(zhàn)略自然資源進(jìn)口和對外貿(mào)易進(jìn)出口所通過的海上通道比較集中，倘若海外通道被截斷，能源危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)將隨之發(fā)生，對我國經(jīng)濟(jì)將造成嚴(yán)重制約。因此，確保我國海上通道安全除了強(qiáng)大的綜合國力，對策重點(diǎn)就是制定和完善國內(nèi)相關(guān)海洋政策與法制，并強(qiáng)化在相關(guān)領(lǐng)域的國際合作。

2.航運(yùn)企業(yè)“走出去”進(jìn)行國際合作

“中國因素”在改變?nèi)蚪?jīng)貿(mào)格局的同時也正在促進(jìn)中國航運(yùn)、港口和造船業(yè)迅速崛起。1872年中國第一家輪船公司招商局走出去的方式就是開辟航線和設(shè)立機(jī)構(gòu)，增加海外營運(yùn)收入 。當(dāng)前，中遠(yuǎn)集團(tuán)、中海集團(tuán)、長航集團(tuán)、中外運(yùn)集團(tuán)和招商集團(tuán)下屬的招商輪船是我國從事航運(yùn)業(yè)的中央直屬企業(yè)，都實(shí)施了跨國戰(zhàn)略，去海外投資和并購，其海外布局不斷拓展，投資遍布海外樞紐港。分析其原因，從外部環(huán)境來講，除了歐洲和北美等國的港口設(shè)施滯后，金融危機(jī)使港口運(yùn)營變得艱難外，海外港口為籌集資金，投資的政治障礙和隱性成本開始降低也是吸引中國企業(yè)投資的重要原因。但更重要的原因則是中國經(jīng)濟(jì)海外存在和拓展的現(xiàn)實(shí)需要。

隨著中國航運(yùn)企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，各種摩擦也進(jìn)入高峰期。中國船員、漁民的頻繁遭到扣押，商船遭遇海盜襲擊，必然會涉及當(dāng)事國外交和法律關(guān)系，外交部和商務(wù)部針對中國企業(yè)海外經(jīng)營出現(xiàn)的風(fēng)險專門制定了《海外中資機(jī)構(gòu)文明指南》。駐外各領(lǐng)事館針對每個國家的安全風(fēng)險，也不斷提出了具體的安全防范措施，包括事前預(yù)防、事中應(yīng)急、事后處理等。對于中國企業(yè)走出去，首先應(yīng)對目的國的法律體系有一個詳細(xì)的了解。企業(yè)赴海外投資，在出國考察、投資協(xié)議框架構(gòu)思時，就應(yīng)有相關(guān)的法律咨詢和服務(wù)。目前中國法學(xué)會《關(guān)于法學(xué)會參與政府重大決策法律風(fēng)險評估工作的意見(試行)》已逐步實(shí)施。

3.航運(yùn)文化建設(shè)合作

航運(yùn)文化是建設(shè)航運(yùn)強(qiáng)國的內(nèi)在動力，提升航運(yùn)文化軟實(shí)力就是要挖掘、整理我國航運(yùn)歷史文化、豐富和發(fā)展這航運(yùn)文化，進(jìn)一步創(chuàng)造航運(yùn)文化動。中國國際航運(yùn)文化節(jié)以“弘揚(yáng)航運(yùn)精神，助力航運(yùn)發(fā)展，彰顯海員魅力，服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)”為宗旨，自2010年以來已經(jīng)成功舉辦六屆，還有中國航海博物館的建立也是航運(yùn)文化建設(shè)的重要載體。盡管我國已成為世界的航運(yùn)大國、港口大國和集裝箱運(yùn)輸大國，但真正的國際航運(yùn)中心仍然在歐洲，是倫敦。其根本原因就在于國際航運(yùn)服務(wù)業(yè)的核心仍然在歐洲。航運(yùn)軟實(shí)力并沒有隨著貿(mào)易和航運(yùn)的發(fā)展轉(zhuǎn)移到亞洲。因此，要提高中國航運(yùn)的綜合實(shí)力和在國際上的影響力、發(fā)言權(quán)，就必須加強(qiáng)航運(yùn)文化建設(shè)，提升航運(yùn)軟實(shí)力，航運(yùn)真正的競爭力來源于航運(yùn)文化的影響力和感染力。

正如國際系統(tǒng)中的權(quán)力分配對國家行為的影響與國家之間的互動和互動方式相結(jié)合即可構(gòu)成國際系統(tǒng)分析的兩個重要方面， 推廣至國際航運(yùn)市場，由于國際海上運(yùn)輸高度的國際性，因此海上運(yùn)輸制度也具有較高的統(tǒng)一性，目前中國海運(yùn)市場基本建立起統(tǒng)一開放、競爭有序的海運(yùn)市場體系。這既是國際海上貨物運(yùn)輸制度對我國的促進(jìn)，同時也是我國運(yùn)用航運(yùn)外交資源與世界各國進(jìn)行談判、磋商、互動的結(jié)果。總之，世界近代歷史反復(fù)證明了航運(yùn)關(guān)系到國家的興衰，建設(shè)航運(yùn)強(qiáng)國、海洋強(qiáng)國須充分發(fā)揮航運(yùn)外交的巧實(shí)力，不斷提升航運(yùn)文化軟實(shí)力。

二、航運(yùn)外交的法治化路徑

1.國家元首、政府首腦等高層出訪，引領(lǐng)航運(yùn)法治

2007年9月，國家主席胡錦濤訪問澳大利亞之際，中國與澳大利亞簽署了承建澳大利亞西澳鐵路和Oakajee港口項(xiàng)目的投資合作協(xié)議。2008年6月，中遠(yuǎn)集團(tuán)在希臘比雷埃夫斯港集裝箱碼頭私有化招標(biāo)中成功中標(biāo)，獲得了該碼頭35年特許經(jīng)營權(quán)。同年11月，在胡錦濤主席和希臘總理的共同見證下，中遠(yuǎn)集團(tuán)與希臘比雷埃夫斯港務(wù)局簽署了該碼頭經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓協(xié)議。2010 年10月國家總理溫家寶出訪歐洲四國第一站就是希臘的比雷埃夫斯港，在兩國總理的見證下，中遠(yuǎn)與合作方分別簽署了對雅典2011年特奧會的贊助、中遠(yuǎn)PCT碼頭與雅典國際機(jī)場的“?？真溄印焙献鞯热?xiàng)深化中希航運(yùn)企業(yè)合作的協(xié)議。2013年9月習(xí)近平對斯里蘭卡訪問期間，中國和斯里蘭卡將就科倫坡港口城項(xiàng)目簽約。十八大以來，習(xí)近平主席、李克強(qiáng)總理先后出訪17次，足跡遍及五大洲50多個國家，會見外國元首和政府首腦近500人次，在世界上擔(dān)當(dāng)起“中國推銷員”和“攻關(guān)專家”的角色。國家領(lǐng)導(dǎo)人出訪前，一般都會在出訪國官方媒體發(fā)表文章或者參加工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會，闡述世界經(jīng)濟(jì)和自貿(mào)區(qū)議題。

2.國家主場外交，內(nèi)生驅(qū)動，創(chuàng)制議題

2014年11月，中國以主辦APEC會議為契機(jī)，主動設(shè)置議題，啟動亞太自貿(mào)區(qū)進(jìn)程并批準(zhǔn)相關(guān)路線圖，隨后又發(fā)起成立亞投行和絲路基金，超越并整合本地區(qū)日趨碎片化的雙多邊自貿(mào)安排。利用中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、展示獨(dú)立意志和金融力量，發(fā)揮“中國元素”的整體效應(yīng)，提出中國全球經(jīng)濟(jì)治理方案。

2015年1月，中拉論壇—中國“主場外交”，通過的3個成果文件，其中經(jīng)濟(jì) 合作是主軸和主要內(nèi)容，體現(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)外交宏大戰(zhàn)略在拉美的具體實(shí)施。

主場外交還有一種形式，就是用“客場之地”顯“主場之氣”，例如，2013年和2014年習(xí)近平在到訪國拉美的特多和巴西舉行宴會，與多國領(lǐng)導(dǎo)人會晤，也是我國新一屆領(lǐng)導(dǎo)的一種全新外交形式。這種外交形式效率非常高，可以開拓新的市場、新的合作伙伴，效果也很好。

3.行業(yè)協(xié)會、企業(yè)組織積極搭建多渠道的航運(yùn)外交法治平臺

中國積極參加國際海事組織、國際公約的談判和履約、確立航運(yùn)外交的地位。2009年11月7日至18 日,國際海事組織審核組對我國履行國際海事公約的總體戰(zhàn)略、制度安排、工作程序、履約資源和效果等情況進(jìn)行了全面審核，順利通過審核，較好地展示中國政府良好履約的航運(yùn)大國形象。 2012年，國際海事委員會成立115年以來，中國首次承辦了國際海事委員會第40屆大會。這次會議上《船舶司法出售國際承認(rèn)公約草案》獲得通過，定名為北京規(guī)則，這是第一次由中國人主導(dǎo)并積極參與的的國際公約的立法過程，因?yàn)槲覈欠ㄔ嚎垩汉团馁u船舶數(shù)量較大的國家，這將促使我國法院扣押進(jìn)而出售船舶的效力獲得廣泛的國際認(rèn)可。此次會議的諸多議題都是航運(yùn)外交的充分體現(xiàn)。2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議批準(zhǔn)我國加入國際勞工組織《2006年海事勞工公約》。航運(yùn)業(yè)一直是全球化特征最為明顯的產(chǎn)業(yè)，世界貨物貿(mào)易90%由商船承運(yùn)。批準(zhǔn)和實(shí)施公約能夠彰顯我國以人為本的執(zhí)政理念，宣示我國切實(shí)維護(hù)海員勞動者權(quán)益、致力于構(gòu)建航運(yùn)業(yè)公平競爭環(huán)境的意愿和決心，有利于我國樹立負(fù)責(zé)任的國際形象。批準(zhǔn)公約將對促進(jìn)航運(yùn)業(yè)依法用工發(fā)揮重要作用。

更多新聞媒體、工商企業(yè)、社會團(tuán)體、智庫學(xué)者等民間機(jī)構(gòu)參與航運(yùn)，共同對外講好“中國故事”。在各種公共外交的主體中，走出去的企業(yè)是重要的成員，走出去的企業(yè)急需開展多層公共外交，要處理好政府與市場的關(guān)系，走出去要學(xué)會和不同的主體打交道。隨著中國海外經(jīng)濟(jì)利益的存在和拓展，國際上對我們的集體認(rèn)知發(fā)生改變了，需要承擔(dān)更多的社會責(zé)任，航運(yùn)企業(yè)在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、勞工標(biāo)準(zhǔn)等方面已初步形成了自己的競爭力核心。

4.國際航運(yùn)年會的實(shí)踐成果

中國為加強(qiáng)航運(yùn)業(yè)界的國際交流與合作，增進(jìn)行業(yè)共識與協(xié)同，推動世界及中國海運(yùn)業(yè)健康發(fā)展。2004-2014年共召開了11屆國際航運(yùn)年會，年會借助中國經(jīng)濟(jì)對世界的吸引力，使整個航運(yùn)業(yè)受益，同時航運(yùn)業(yè)的崛起，又對中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)巨大。由于2007年的航運(yùn)市場運(yùn)力不斷上升、造船規(guī)模也不斷上升，到2008年下半年以來，國際金融危機(jī)給國際海運(yùn)業(yè)帶來了巨大沖擊，中國海運(yùn)業(yè)也受到了嚴(yán)重影響，航運(yùn)和港口業(yè)都經(jīng)歷了前所未有的困難時期，導(dǎo)致航運(yùn)業(yè)運(yùn)力過剩，再到 2013年年會的主題“經(jīng)濟(jì)變革中的航運(yùn)”對航運(yùn)市場的結(jié)構(gòu)、航運(yùn)產(chǎn)業(yè)外部的變革，傳統(tǒng)的經(jīng)營模式、未來航運(yùn)的發(fā)展進(jìn)行了深入討論等，但最終得出的一個結(jié)論就是國內(nèi)航運(yùn)企業(yè)應(yīng)通力合作，應(yīng)對國際航運(yùn)市場的沖擊，因此，對外交往、國際合作就顯得尤為重要。目前年會已成為全球海運(yùn)、港口、造船以及金融、貿(mào)易等行業(yè)交流合作的重要平臺。

伴隨著中國經(jīng)濟(jì)和對外貿(mào)易的快速發(fā)展，中國航運(yùn)企業(yè)在獲得了更加廣闊的市場空間，但同時也面臨著前所未有的競爭壓力。

一是目前中資企業(yè)的海外投資面臨東道國政治、經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營環(huán)境等風(fēng)險，如何防范企業(yè)海外投資風(fēng)險仍是航運(yùn)企業(yè)面臨的首要任務(wù)。

二是目前中國海外航運(yùn)利益保護(hù)問題突出。一方面來源于政府外交能力的局限。另一方面，航運(yùn)企業(yè)沒有充分利用駐外分支機(jī)構(gòu)、新聞媒體，沒有充分融入當(dāng)?shù)亍⒅鸩娇朔饕蕾囌Ｗo(hù)為主的被動局面。

三是中國航運(yùn)企業(yè)承擔(dān)外交功能面臨的挑戰(zhàn)。2014年，商務(wù)部成功地阻擊了國際三大航運(yùn)巨頭馬士基、地中海航運(yùn)、達(dá)飛（三家企業(yè)簡稱P3）的合作計劃，但航運(yùn)業(yè)合縱連橫是大勢所趨，中國航運(yùn)企業(yè)、港務(wù)企業(yè)必須擁抱競爭，主動融入國際合作而非主要依靠政府干預(yù)，這與建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場經(jīng)濟(jì)，實(shí)行依法治國是相悖的。中國大型航運(yùn)企業(yè)只有參與國際競爭才能生存和發(fā)展。還有一個問題航運(yùn)企業(yè)的性質(zhì)問題，這些國有企業(yè)到底是屬于國家還是屬于企業(yè)的？我們在討論這個話題的時候一定要考慮到公司的外交決策，以及公司在國際上所發(fā)揮的作用。

三、航運(yùn)外交法治發(fā)展空間

1.國家戰(zhàn)略層面的發(fā)展空間

航運(yùn)外交是海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要支撐。通過梳理改革開放以來的黨和政府的工作報告、中央經(jīng)濟(jì)工作會議內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)涉及“海洋”內(nèi)容很少，涉及“航運(yùn)”的內(nèi)容更少，但是近年來有明顯的變化。如，2013年中央經(jīng)濟(jì)工作中提到“推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，抓緊制定戰(zhàn)略規(guī)劃，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)。建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路，加強(qiáng)海上通道互聯(lián)互通建設(shè)，拉緊相互利益紐帶”。2014年的政府工作報告中提到“在走出去中提升競爭力”，

“抓緊規(guī)劃建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、21世紀(jì)海上絲綢之路，推進(jìn)孟中印緬、中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)”，“要堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，全面實(shí)施海洋戰(zhàn)略，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，大力建設(shè)海洋強(qiáng)國”等。

雖然中國已連續(xù)12年當(dāng)選國際海事組織（IMO）的A類理事國 ，可以說是世界上的航運(yùn)大國，但對照建設(shè)航運(yùn)強(qiáng)國的目標(biāo) 還有很大的差距，我們的發(fā)展空間和潛力巨大。近些年，中國在湄公河與緬甸、泰國、老撾等國開展聯(lián)合巡邏執(zhí)法，共同維護(hù)湄公河航運(yùn)安全即是體現(xiàn)了中國航運(yùn)外交的理念。

2.航運(yùn)界發(fā)展空間

外交問題轉(zhuǎn)化為企業(yè)問題，進(jìn)行低敏感度領(lǐng)域的合作。“外交是一個在秩序與暴力之間危險地?fù)u擺的世界穩(wěn)定下來的主要手段”。從這種意義上講，航運(yùn)業(yè)通過商業(yè)締造和平。航運(yùn)業(yè)除了創(chuàng)造利潤之外，在和平與解決沖突過程中的主要任務(wù)是建立關(guān)系并開創(chuàng)交流和聯(lián)合行動的途徑，由于貿(mào)易是實(shí)現(xiàn)全球相互依存的主要途徑，因此通過航運(yùn)貿(mào)易建立起來各種互信互利的紐帶，有可能加強(qiáng)整個全球大家庭的團(tuán)結(jié)。

航運(yùn)界有巨大的資源可以提供給外交工作，航運(yùn)業(yè)在全球各地?fù)碛幸粋€現(xiàn)成的龐大的國際網(wǎng)絡(luò)，在人們的生活和政府政策受到經(jīng)濟(jì)、政治和社會問題的影響時，它能提供關(guān)于這些問題的有用信息。它還擁有巨大的、從未使用過的財政能力可以支援外交。航運(yùn)業(yè)不僅能服務(wù)于和平進(jìn)程，還能實(shí)現(xiàn)其自身的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

盡管航運(yùn)業(yè)交往的媒介表面上是商品和服務(wù)，但是它同時也創(chuàng)造了諸多途徑，使善意、信息、友誼和互相尊重得以自由流動。

3.建立安全法治的國際海洋秩序空間中國作為世界第一人口大國，向海洋拓展生存空間成為我們未來發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前我國海洋維權(quán)形勢嚴(yán)峻，島嶼主權(quán)、海域劃界、海洋資源爭奪等問題日漸凸顯。深度分享國際海洋規(guī)則制定權(quán)，應(yīng)當(dāng)從中華民族偉大復(fù)興的視角、從全人類和平與互利的高度，著眼海洋秩序發(fā)展與重構(gòu)的未來走向，探索新型的全球海洋治理體制。這就需要平衡包容性與排他性制度安排，平衡國際主義和民族主義，人類正義與國家間的正義，既保障最低海洋秩序，又努力實(shí)現(xiàn)海洋利用的最佳秩序。如何實(shí)現(xiàn)以上諸多平衡，對航運(yùn)外交實(shí)踐和理論都是巨大的挑戰(zhàn)。

當(dāng)今海洋法律秩序是歷史上人類對海洋空間、資源的開發(fā)利用而形成的，海洋大國的航運(yùn)能力一直是影響海洋事務(wù)的一個持久性因素，而航運(yùn)外交對中國建設(shè)海洋強(qiáng)國的價值在于依托航運(yùn)實(shí)踐和國際海洋法律制度，在涉海談判和爭端解決中發(fā)揮廣闊的行動空間，使塑造海洋秩序的意志和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)能力，從而真正成為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)安全法治的國際海洋秩序。

（作者單位：華東政法大學(xué)國際航運(yùn)法律學(xué)院）

（責(zé)任編輯譚力）