大慶市信訪法治化問題研究

周曉燕

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313）

·法制天地·

大慶市信訪法治化問題研究

周曉燕

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313）

從信訪制度的設(shè)計(jì)、大慶信訪的現(xiàn)狀、相關(guān)建議三個(gè)方面進(jìn)行論述，深刻分析了大慶信訪的基本情況、矛盾癥結(jié)及原因，提出了相關(guān)建議。

信訪；法治化；建議

信訪是具有中國特色的一項(xiàng)糾錯(cuò)制度。按照信訪制度的設(shè)計(jì)，走訪或稱上訪是信訪中的最后一種形式，但目前卻是信訪人最愿意采取的一種方式，且經(jīng)常上升為群體訪、反復(fù)訪，且有越演越烈的趨勢(shì)。為此，研究信訪法制化問題非常重要。

一、信訪制度的設(shè)計(jì)

1949年8月，中央批準(zhǔn)成立中央書記處政治秘書室，專門為中央領(lǐng)導(dǎo)同志處理信訪工作。1951 年3月，政務(wù)院秘書廳成立了“群眾信件組”，是最早設(shè)立的專職信訪機(jī)構(gòu)。同年6月7日政務(wù)院正式頒發(fā)《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，逐漸形成了“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”原則。

受10年“文革”影響，信訪工作經(jīng)歷了一次大起大落、曲折發(fā)展的過程，改革開放后才步入正軌。1982年4月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》，1995年10月國務(wù)院頒布我國第一部信訪工作行政法規(guī)——《信訪條例》，信訪工作正式邁入法制化、規(guī)范化軌道。2005年1月國務(wù)院修訂并頒布新的《信訪條例》，各地各部門也相繼制定與之配套的法規(guī)和制度，形成了比較完整的信訪工作法規(guī)制度體系。

2007年3月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》，實(shí)現(xiàn)了在更高層面對(duì)信訪工作的指導(dǎo)。2014年2月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，對(duì)從源頭上預(yù)防和減少信訪問題發(fā)生等5方面工作提出明確要求。2014年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，實(shí)行訴訟與信訪分離制度。

二、大慶市信訪現(xiàn)狀

（一）基本情況

一是上訪數(shù)量居高不下，信訪工作壓力較大。2013年全市接待處理群眾來訪3660件次、38，720人次，受理群眾來信1067件、來電84，446個(gè)。2014年全市接待處理群眾來訪2853件次、33，477人次，其中個(gè)體訪1671件次、3358人次，集體訪1182批次、30，199人次；非正常訪 583件次20，422人次。2015年上半年全市接待處理群眾上訪1561件次、20，904人次。

二是集體上訪居高不下，個(gè)別領(lǐng)域問題突出。2014年發(fā)生集體上訪1182批次、30，119人次，占當(dāng)年上訪總量的41.4%和90%；發(fā)生50人以上的大規(guī)模集體訪144批次、13，244人次，占集體訪的12.2%和44%。集體上訪中反映拖欠農(nóng)民工工資、商品房房屋質(zhì)量、延期交房、房產(chǎn)證辦理等方面的上訪問題呈上升趨勢(shì)，其中發(fā)生拖欠農(nóng)民工工資上訪問題 1107批次、9886人次，占 38.8%和29.5%，成為主要熱點(diǎn)問題。2015年全市上半年接待處理集體上訪中，拖欠農(nóng)民工工資上訪問題398件次、6038人次，依然是最主要的信訪熱點(diǎn)問題之一。

三是施壓心態(tài)比較明顯，敏感時(shí)期越訪攀升。重點(diǎn)不穩(wěn)定群體、一些上訪老戶借敏感時(shí)期進(jìn)京到省聚訪、惡意登記、施加壓力，試圖制造影響。2015年全省“兩會(huì)”期間，發(fā)生到省非正常訪18件次、202人次，同比人次上升156%。發(fā)生進(jìn)京重復(fù)非正常上訪67人次，同比上升56.8%；進(jìn)京集體非正常上訪件次、人次同比上升71.4%和68.4%，增幅較大。

四是突發(fā)異常上訪多發(fā)，無序信訪比例較高。一些上訪群眾往往采取打橫幅、拉標(biāo)語，滯留黨政機(jī)關(guān)辦公樓等異常方式，組織串聯(lián)集體聚訪。2014年全年非正常訪583件次20，422人次，占20.4% 和61%。2015年非正常上訪353件次、14，430人次，占33.2%和76%。高新區(qū)夢(mèng)幻城購房戶、龍鳳區(qū)唐人中心購房戶、大同區(qū)出租車司機(jī)等群體反復(fù)到市政府非正常上訪。

五是信訪隱患和潛在的不穩(wěn)定因素大量存在。一些歷史遺留信訪積案還沒有得到妥善化解；一些已辦結(jié)、已終結(jié)的案件“結(jié)而不息”“終而不了”；市政參加石油會(huì)戰(zhàn)職工、創(chuàng)業(yè)城及東城領(lǐng)秀項(xiàng)目部分農(nóng)民工、原北安農(nóng)場(chǎng)“大同籍”合同工、原龍?zhí)锕緝?chǔ)運(yùn)公司職工、“兩清”教師等一些重點(diǎn)群體和一些上訪老戶仍持續(xù)上訪，信訪維穩(wěn)依然壓力較大。

（二）全市信訪工作情況

調(diào)研了解，近年來大慶信訪工作水平一直處于全省前列，并在全省信訪工作會(huì)議上作了典型經(jīng)驗(yàn)介紹，形成的經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾點(diǎn)。

一是突出制度，嚴(yán)格執(zhí)行。先后制定出臺(tái)了《大慶市信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制》《關(guān)于處置和預(yù)防拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》等制度。市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)主持召開會(huì)議研究討論信訪工作和信訪問題，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，完善體制機(jī)制，解決疑難問題；堅(jiān)持定期到市群眾工作中心接訪，對(duì)重大集體訪隨訪隨接，突出了接訪的針對(duì)性和實(shí)效性。

二是突出重點(diǎn)，解決信訪積案。針對(duì)拖欠農(nóng)民工工資、房屋產(chǎn)權(quán)證辦理等信訪突出問題成立由主管市領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長或副組長的2個(gè)專項(xiàng)工作組，抽調(diào)精干力量專題推進(jìn)落實(shí)。充分利用中央解決特殊疑難案件專項(xiàng)資金，組織責(zé)任單位自行籌集配套資金解決信訪積案。

三是突出監(jiān)督，強(qiáng)化“事要解決”。成立信訪維穩(wěn)專項(xiàng)督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)5個(gè)督查組開展信訪維穩(wěn)專項(xiàng)督查，定期深入縣區(qū)，駐點(diǎn)指導(dǎo)，逐案剖析研究，提出意見建議，幫助研究解決辦法，推動(dòng)了信訪事項(xiàng)的辦理。常態(tài)化的駐京、駐省信訪值班，對(duì)重大集體訪及突發(fā)異常訪，公安、信訪及責(zé)任單位密切配合，妥善處置。

四是突出務(wù)實(shí)，及時(shí)受理解決群眾訴求。加強(qiáng)市群眾工作中心的管理和運(yùn)行，發(fā)揮市長公開電話、市長信箱、群眾來信、人民建議等載體作用，不斷完善“一站式”接訪機(jī)制，集中調(diào)處群眾上訪，直接解答、直接調(diào)處。

（三）存在問題

一是有理訪和無理訪的確定。大量無理訪占用了過多的公共資源，造成一種巨大的浪費(fèi)，且導(dǎo)致有理訪得不到及時(shí)有效的處理。來自人力資源和社會(huì)保障部的信息顯示，該領(lǐng)域信訪量每年都在百萬件以上，占全國信訪總量的15%以上，“小馬拉大車”成為困擾人力資源和社會(huì)保障部門信訪工作的一個(gè)大難題。

二是信訪制度結(jié)構(gòu)造成溝通不暢。目前黨委、政府、人大、法院和檢察院分別設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。全市信訪機(jī)關(guān)僅僅是一個(gè)接受信息的部門，它缺乏解決問題的權(quán)能，降低了溝通質(zhì)量和速度。而且信訪部門的層級(jí)關(guān)系與所屬機(jī)構(gòu)的層級(jí)關(guān)系不完全一致，下一級(jí)政府受上一級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，而下一級(jí)政府的信訪部門與上一級(jí)信訪部門的關(guān)系卻不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，信訪系統(tǒng)缺乏完整性，有時(shí)會(huì)影響機(jī)關(guān)部門的正常運(yùn)作。

三是對(duì)信訪工作重視不夠。個(gè)別單位、個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部投入的精力、力量明顯不足，個(gè)別單位對(duì)越級(jí)上訪行動(dòng)遲緩，跟蹤不及時(shí)，或不能按時(shí)接回，或接離后未采取措施又發(fā)生“倒流”。

四是督查督辦力度仍需加大。目前的信訪工作主要采取印發(fā)文件、召開會(huì)議、電話協(xié)調(diào)等常規(guī)性方式，除陪同上級(jí)部門下基層督辦外，自行組織的實(shí)地督查工作較少，沒有形成常態(tài)化。

五是“事要解決”辦法不多。有的單位和部門在解決歷史積案上死摳政策條文，創(chuàng)造性不夠，導(dǎo)致一些老案、難案“不走道”“不出頭”，特別是一些歷史遺留信訪問題化解進(jìn)程較慢。

（四）問題產(chǎn)生的原因。

一是制度缺失、職責(zé)失位。隨著大慶市推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的步伐加快，社會(huì)矛盾增多，利益訴求越來越多元化。由于制度沒有及時(shí)創(chuàng)新，缺少相應(yīng)的解決辦法，導(dǎo)致矛盾積聚和爆發(fā)。一些群眾反映的問題政策性強(qiáng)、涉及面廣，需要跨地區(qū)協(xié)調(diào)或多個(gè)部門配合，而信訪部門僅具有協(xié)調(diào)、督辦、建議權(quán)，對(duì)其他職能部門沒有制約能力，信訪壓力往往難以傳導(dǎo)到權(quán)力部門。

二是部門工作不力、反應(yīng)滯后。反映房屋交付、農(nóng)民工工資等矛盾問題，不管是歷史原因還是現(xiàn)實(shí)原因，都存在監(jiān)管不力、不作為或作為滯后的問題，有些是近幾年來一直比較突出的問題，但始終未能得到根本整治。

三是信訪部門自身建設(shè)不夠。從目前現(xiàn)狀看，信訪部門人力、物力、財(cái)力保障不足，信訪干部綜合素質(zhì)有待進(jìn)一步提高，工作方式方法有待進(jìn)一步改善。

四是上訪群眾訴求過高。一些群眾嚴(yán)重脫離相關(guān)的政策規(guī)定或常理，提出一些明顯過高的要求，有的企圖以上訪為手段獲取非法利益，動(dòng)輒以越級(jí)上訪施壓，給信訪部門和相關(guān)單位依法及時(shí)解決問題帶來很大難度。

五是上訪群眾維權(quán)意識(shí)差。部分上訪群眾信“上”不信“下”，信“訪”不信“法”，以鬧求解、以訪謀利，有問題不找具體部門，只找上面的大部門、大領(lǐng)導(dǎo)，越大越好，即使是典型的涉法涉訴問題，也想通過上訪解決。

三、相關(guān)建議

一是推動(dòng)各職能部門工作職責(zé)和工作流程的法制化、制度化。現(xiàn)實(shí)中由于一些部門的法定職責(zé)、法定途徑、法定程序不夠清晰，導(dǎo)致基層信訪部門轉(zhuǎn)辦、交辦信訪問題不暢。由于長期以來多種復(fù)雜因素的影響，許多信訪矛盾糾紛超出了《信訪條例》規(guī)定的范圍。建議市委、市政府在推進(jìn)各部門工作職責(zé)法制化的基礎(chǔ)上，對(duì)辦事程序進(jìn)一步厘清并對(duì)外公示，讓承擔(dān)法定主體責(zé)任的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)真正成為化解社會(huì)矛盾的有效渠道，讓一切權(quán)力在陽光下運(yùn)行，奠定新形勢(shì)下信訪工作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是對(duì)信訪工作的職責(zé)和工作程序做進(jìn)一步界定。從數(shù)據(jù)上看全市信訪量是巨大的，要把涉法涉訴納入法治軌道，明確信訪法定職責(zé)和權(quán)限，真正落實(shí)訴訪分離，樹立法律權(quán)威，什么樣的上訪應(yīng)該轉(zhuǎn)辦，什么樣的上訪應(yīng)該做好解釋工作，都要有明確規(guī)定。要把群眾反映的各類事項(xiàng)按照法律法規(guī)、信訪職責(zé)、部門職責(zé)進(jìn)行梳理分流，從而依法處理。要明晰信訪事項(xiàng)受理范圍，再導(dǎo)向相應(yīng)的處理程序，引導(dǎo)信訪人樹立遇事找法、解決問題用法的法治思維。

三是加大保障力度。信訪部門作為社會(huì)的穩(wěn)壓器、減壓閥，需要充實(shí)力量。建議增加相應(yīng)編制，充實(shí)專門工作人員。越是基層越要提硬要求、下硬指標(biāo)，確保從上到下建設(shè)一支數(shù)量充足、人員精干的專業(yè)隊(duì)伍。建議加大對(duì)基層信訪突出問題處理的資金支持力度，安排專項(xiàng)基金，妥善化解一些突出的信訪問題。

四是在辦理程序上進(jìn)一步科學(xué)化。建議加強(qiáng)信訪數(shù)據(jù)分析，為相關(guān)部門更好決策提供依據(jù)，促進(jìn)信訪問題成批解決。進(jìn)一步運(yùn)用微信、網(wǎng)絡(luò)視頻、在線答疑等現(xiàn)代化手段，將已受理事項(xiàng)、不予受理事項(xiàng)和辦結(jié)案件等進(jìn)行分類公示，使市民可以及時(shí)查詢到信訪詳情、轉(zhuǎn)辦意見、辦理情況及回復(fù)等情況。

五是加強(qiáng)監(jiān)督、落實(shí)責(zé)任，建立責(zé)任信訪運(yùn)行機(jī)制。建議把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部接待信訪情況納入年度考核體系，把領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行接訪下訪制度作為評(píng)價(jià)和使用干部的重要依據(jù)。加大信訪督查督辦力度，聚焦信訪事項(xiàng)辦理中工作不規(guī)范、履責(zé)不到位等問題，加強(qiáng)督查督辦，不斷提高信訪工作水平。

六是嚴(yán)厲打擊無理上訪且有違法行為人員。建議制定出臺(tái)化解信訪突出問題具體實(shí)施辦法，特別是對(duì)繼續(xù)纏訪的，要明確具體的處理意見，以便基層更好地開展信訪工作。

〔責(zé)任編輯：衛(wèi)宇坤〕

D920.1

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1002-2341（2016）06-0059-03

2016-08-22

周曉燕（1972-），女，黑龍江大慶人，法學(xué)教研室主任，教授，主要從事法學(xué)理論研究。