大慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究

楊鐵軍

（大慶師范學(xué)院法學(xué)院，黑龍江 大慶 163712）

大慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究

楊鐵軍

（大慶師范學(xué)院法學(xué)院，黑龍江 大慶 163712）

農(nóng)村土地上權(quán)利從兩權(quán)分置到三權(quán)分置，其目標(biāo)是在保障農(nóng)民基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，通過農(nóng)村土地上權(quán)利的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)性收益，推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。大慶市應(yīng)及時根據(jù)中央文件精神調(diào)整農(nóng)村土地上權(quán)利流轉(zhuǎn)的操作方法，通過具體制度調(diào)整，為大慶市農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展提供保障。

土地承包權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)

一、農(nóng)村土地上的權(quán)利問題

當(dāng)代中國的改革是從重新確定農(nóng)民與土地之間的關(guān)系開始的。《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》出臺后，明確了土地承包權(quán)的物權(quán)屬性，土地承包權(quán)可以由權(quán)利人處分?！段餀?quán)法》中明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的兩種類型，一是通過招、拍、掛等方式對農(nóng)村土地承包獲取的土地承包經(jīng)營權(quán)，二是作為村集體成員通過與村委會簽訂土地承包合同而獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)。這兩種方式獲得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體在處分這項權(quán)利上卻有著較大差別。《物權(quán)法》128條規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)的主體處分權(quán)利的方式包括轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式，而《物權(quán)法》133條規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)的主體處分權(quán)利的方式包括轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者其他方式，兩者比較顯然基于133條的權(quán)利主體有更多的處分方式。這種不同處分權(quán)范圍產(chǎn)生的原因在于制定法律時，立法者認為兩類權(quán)利主體對于權(quán)利產(chǎn)生的效用體驗不同。128條的權(quán)利主體的土地承包經(jīng)營權(quán)對于該主體而言是生存的必須，失去該權(quán)利將會影響其正常的生活，而對于133條的權(quán)利主體，其權(quán)利運行的主要目標(biāo)是從土地上獲得更好的收益，以實現(xiàn)投資的效益。建立在這種認識基礎(chǔ)上，立法者在法律中對兩類權(quán)利規(guī)定了不同的利用方式。

中共十八屆三中全會明確指出：“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。”十八屆三中全會拓展了《物權(quán)法》128條對于農(nóng)民對于土地承包經(jīng)營權(quán)的利用方式。國發(fā)〔2015〕45號文件則明確了對于農(nóng)村承包土地（耕地）的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的意見，在該文件的最后，明確指出在試點地區(qū)，《物權(quán)法》184條關(guān)于耕地不得抵押的規(guī)定在試點期間暫停。這充分說明農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)的利用方式在政策和法律實施層面上得到了突破。農(nóng)民對于土地承包經(jīng)營權(quán)有了更多的利用方式。十八屆三中全會明確指出農(nóng)民對承包地享有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)能，其中的流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等權(quán)能實質(zhì)上就是農(nóng)民對于土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能。在國務(wù)院落實中央政策的文件中則把農(nóng)村集體土地上的權(quán)利分成三個層次，即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，用于抵押的僅是經(jīng)營權(quán)，并明確指出在確保農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，依法采取多種方式處置抵押物。將經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，產(chǎn)生了復(fù)雜的權(quán)利層級。

黨的十八屆五中全會通過了“十三五”規(guī)劃的建議，在建議中提出穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系。規(guī)劃中對于農(nóng)村土地上權(quán)利的表述與國務(wù)院落實中央文件精神中的表述一致，這也就意味著，農(nóng)村土地上存在這三種物權(quán)，即農(nóng)村集體的土地所有權(quán)，農(nóng)戶的土地承包權(quán)以及建立在土地承包權(quán)上的土地經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)的對象是土地經(jīng)營權(quán)。兩個文件關(guān)于農(nóng)村土地上權(quán)利的表述明確，即在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的過程中保證農(nóng)民對于特定土地的權(quán)利，該權(quán)利不可能是所有權(quán)，因為憲法、物權(quán)法等法律已經(jīng)明確指出農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，因此農(nóng)戶在特定土地上權(quán)利只能是設(shè)定在集體土地所有權(quán)上的用益物權(quán)，采用物權(quán)法的表述方式為土地承包經(jīng)營權(quán)。兩個文件都認為如果采取承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，會導(dǎo)致農(nóng)民不僅失去賴以生存的財產(chǎn)權(quán)利，同時也會失去農(nóng)村集體的成員身份，認為通過將物權(quán)法中的承包經(jīng)營權(quán)分層為底層的承包權(quán)和設(shè)定在承包權(quán)上的經(jīng)營權(quán)，使承包權(quán)不發(fā)生物權(quán)變動，僅在經(jīng)營權(quán)層面發(fā)生物權(quán)變動。為此需要修訂現(xiàn)行《物權(quán)法》，將土地承包經(jīng)營權(quán)改變?yōu)橥恋爻邪鼨?quán)，并明確土地承包權(quán)不能流轉(zhuǎn)，但在其上設(shè)定的經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)方式包括了《物權(quán)法》允許的各種方式。采用這種方案是在現(xiàn)有制度框架下的最優(yōu)選擇，所需要變動的是需要及時修訂《物權(quán)法》關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，以及抵押權(quán)中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定。

二、大慶市農(nóng)村土地上權(quán)利流轉(zhuǎn)狀況

（一）利用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押

在我國，法律與黨的路線政策是統(tǒng)一的，但由于立法、修法程序性強，有時會發(fā)生法律規(guī)定滯后于黨的政策調(diào)整的情況，這就需要適時修訂完善法律。按照2007年施行的《物權(quán)法》第184條第二項規(guī)定，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)不能作為抵押權(quán)的客體，實踐證明已不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要，因此十八屆三中全會決議明確指出土地承包經(jīng)營權(quán)可以用于抵押，這極大地釋放了農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)的能力。為落實黑龍江省政府2014年工作報告關(guān)于“擴大土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點”的工作部署，深入推進兩大平原農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，2014年4月11日黑龍江省金融工作辦公室、黑龍江省發(fā)展和改革委員會、人民銀行哈爾濱支行聯(lián)合印發(fā)了《黑龍江省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款暫行辦法》（黑金辦聯(lián)發(fā)〔2014〕1號）的規(guī)范性文件。大慶市所屬區(qū)縣也開展了多種形式的以農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)抵押為主要擔(dān)保物的抵押貸款。截至今年6月末，大慶市土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額5.03億元，累計發(fā)放貸款10.96億元，推動土地流轉(zhuǎn)12萬公頃，占大慶市耕地面積的6.74%[1]。由數(shù)字統(tǒng)計發(fā)生時間可以看出，大慶市農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押權(quán)源自于十八屆三中全會的決議，從那以后，大慶市所屬各區(qū)縣對于農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定貸款抵押的數(shù)量明顯上升。

（二）利用土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

根據(jù)物權(quán)法和農(nóng)村土地承包權(quán)法規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、出租等方式。這幾種方式是承包權(quán)人行使權(quán)利的方式，進而產(chǎn)生了權(quán)利的流轉(zhuǎn)。這里需要注意的是一部分是債權(quán)利用方式、而另一部分是物權(quán)利用方式。采取這種方式流轉(zhuǎn)土地上的權(quán)利，可以將土地從土地承包經(jīng)營權(quán)人的手中流轉(zhuǎn)到有意愿經(jīng)營土地的那些人手中，有利于提高土地的利用效率。大慶市采取這種方式流轉(zhuǎn)的土地的數(shù)量已經(jīng)很多。截至目前全市農(nóng)村共流轉(zhuǎn)耕地面積84萬畝，比上年增長26.4%；流轉(zhuǎn)耕地農(nóng)戶4.49萬戶，比上年增長23.4%。土地流轉(zhuǎn)形式日趨多樣化。不僅通過轉(zhuǎn)包形式流轉(zhuǎn)的逐漸增多，而且轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股等形式也相繼出現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)主體漸進多元化。過去進行土地流轉(zhuǎn)的都屬于家庭承包經(jīng)營的一般農(nóng)戶，現(xiàn)在農(nóng)村專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)也參與到土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中來[2]。到2013年，大慶市流轉(zhuǎn)土地185萬畝，實現(xiàn)200畝以上規(guī)模經(jīng)營的就達173.7萬畝[3]。2014年土地流轉(zhuǎn)達275萬畝[4]。

基于債權(quán)方式流轉(zhuǎn)的主要包括轉(zhuǎn)包與出租。轉(zhuǎn)包指的是承包人將自己承包地與次承包人簽訂合同，承包人繼續(xù)保有土地承包經(jīng)營權(quán)，只是將其承包地的全部或部分以一定條件轉(zhuǎn)交給次承包人經(jīng)營，次承包人向承包人支付或不支付轉(zhuǎn)包金[5]。最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》（法釋〔1995〕15號）17條規(guī)定：“承包方經(jīng)發(fā)包方同意，將承包經(jīng)營的標(biāo)的物全部或部分轉(zhuǎn)包給第三人的，承包方與發(fā)包方之間仍應(yīng)按照原承包合同約定行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，承包方與轉(zhuǎn)包后的承包方之間按照轉(zhuǎn)包合同的約定行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。”從規(guī)范性文件表述的含義上可以認為轉(zhuǎn)包實際上并沒有改變土地承包權(quán)人對土地的土地承包經(jīng)營權(quán)，只是將土地在一定期限內(nèi)的使用和收益交給次承包人，因此轉(zhuǎn)包是一種債權(quán)性質(zhì)的對承包土地的利用，且次承包人應(yīng)當(dāng)是集體經(jīng)濟組織成員。出租是承包人基于合同法關(guān)于租賃合同的規(guī)定將自己擁有承包經(jīng)營權(quán)的土地租賃給承租人使用，收取或不收取租金的現(xiàn)象，承租人的身份沒有限定。這兩種方式方便易行，只要在適合主體之間簽訂相應(yīng)合同即可，不需要登記，也不改變承包人的與發(fā)包人之間的法律關(guān)系，但對于轉(zhuǎn)包合同與出租合同的相對方而言，則由于所獲得的權(quán)利的債權(quán)屬性，因而在權(quán)利的利用安全上有一定影響。

基于物權(quán)方式流轉(zhuǎn)主要包括互換和轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓是承包人和受讓人簽訂轉(zhuǎn)讓合同，將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)移給受讓人，受讓人向承包人支付對價的現(xiàn)象。從轉(zhuǎn)讓實施的方式看，轉(zhuǎn)讓是一種基于法律行為的物權(quán)變動，承包權(quán)人將特定土地的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓人后，受讓人實際上獲得了該土地的承包權(quán)，原承包權(quán)人退出承包關(guān)系?！掇r(nóng)村土地承包法》中對于建立在家庭承包方式基礎(chǔ)上土地承包權(quán)設(shè)定了較為嚴格的條件，即承包方必須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或有穩(wěn)定的收入來源，且需經(jīng)發(fā)包方同意，但對于受讓人并沒有限定為必須是本集體經(jīng)濟組織成員，其目的非常明確，主要是為了保證承包權(quán)人的利益不受到損失?；Q與《合同法》中所稱的互易具有類似性，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第40條規(guī)定，互換是同一集體經(jīng)濟組織的成員之間對同一經(jīng)濟組織范圍內(nèi)的承包地從耕種方便或各自需要出發(fā)盡心互換?；Q也是一種物權(quán)變動。從土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極作用角度考慮，互換主要是從方便同一生產(chǎn)角度設(shè)置該制度。

（三）利用土地承包經(jīng)營權(quán)入股

這種土地承包經(jīng)營權(quán)的利用方式在十八屆三中全會之前僅限于不是基于家庭承包方式的土地承包經(jīng)營權(quán)，在此之后，從政策上應(yīng)當(dāng)允許各種類型的土地承包經(jīng)營權(quán)都可以將土地承包經(jīng)營權(quán)作價，出資到股份合作制企業(yè)或股份公司中，依照《公司法》投資到公司中各類財產(chǎn)，財產(chǎn)權(quán)歸屬于公司，投資者享有投資收益權(quán)。大慶市農(nóng)民通過這種方式組成的農(nóng)業(yè)合作組織，有利于增強抗風(fēng)險能力，穩(wěn)定獲得財產(chǎn)權(quán)收益。通過其他學(xué)者在我國典型地區(qū)的調(diào)查得出的數(shù)據(jù)也可以發(fā)現(xiàn)，在土地流轉(zhuǎn)中除了傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換之外，農(nóng)民比較喜歡的流轉(zhuǎn)方式是采取股份合作制的方式，尤其是在人均耕地面積大，機械化程度高的地區(qū)，該流轉(zhuǎn)方式獲得農(nóng)民的歡迎[6]。

通過以上分析，大慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)得到較快的發(fā)展，但從流轉(zhuǎn)的面積上看，以流轉(zhuǎn)面積最高的2014年為例，2014年全市耕種面積為1，135.5萬畝，流轉(zhuǎn)275萬畝，流轉(zhuǎn)面積占24.2%。對比學(xué)者在2010年10個省調(diào)查情況得出的農(nóng)民對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式意愿排序（從高到低）分別為轉(zhuǎn)包、互換、入股、抵押。同時通過學(xué)者大范圍的調(diào)查，“農(nóng)民是否將承包土地流轉(zhuǎn)出去主要取決于該承包地對其所具有的社會保障功能的程度?！盵7]由大慶市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也可以看出，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押僅占全市耕地總面積的6.74%，利用農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押的主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營大戶。

三、大慶市農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

一是國家政策調(diào)整對于現(xiàn)行規(guī)范的影響。十八屆三中全會對于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的定位與2007年施行的《物權(quán)法》定位是一致的，只是中央決議中擴大了土地承包經(jīng)營權(quán)的利用方式，但在十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃的建議中，卻將農(nóng)村土地上的權(quán)利明確為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，發(fā)生各類流轉(zhuǎn)的僅是經(jīng)營權(quán)。有學(xué)者認為將農(nóng)村土地上承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置不符合民法基本認識，認為會造成權(quán)利體系混亂[8]。同時該作者也認識到之所以做這種三權(quán)分置的設(shè)置，主要目的是保證農(nóng)民的土地承包權(quán)，但該作者不認同采取這種在現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)上再設(shè)定一個權(quán)利的辦法，認為保護農(nóng)民土地承包權(quán)的方式可以通過設(shè)定成員權(quán)的方式解決，即便因為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民失去了回贖土地承包經(jīng)營權(quán)的可能，但依然保有作為農(nóng)村集體成員參與集體土地承包的資格。該作者的觀點從民法學(xué)角度分析是合理的，實質(zhì)上不論是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還是按照三權(quán)分置中的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)后，原來的權(quán)利人都失去了對土地的直接利用，只能等到流轉(zhuǎn)設(shè)定的權(quán)利實現(xiàn)后，才能恢復(fù)對土地上權(quán)利的支配性，因此從土地上權(quán)利流轉(zhuǎn)的角度考慮，是否設(shè)定三權(quán)分置對于土地上權(quán)利的利用沒有影響。不論是三權(quán)分置，還是在既有的土地承包權(quán)制度中增設(shè)農(nóng)村集體組織成員權(quán)，實質(zhì)的目的都是為了應(yīng)因現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生、未來預(yù)期可能會數(shù)量更為龐大的土地上權(quán)利的流轉(zhuǎn)，以及由于流轉(zhuǎn)后失去對土地上權(quán)利支配性的農(nóng)民利益的保護?？紤]到“十三五”規(guī)劃建議已經(jīng)提出，從我國的法律制定與中央政策的關(guān)系考慮，未來修訂物權(quán)法和農(nóng)村土地承包權(quán)法的可能性非常大，主要的修訂內(nèi)容就是將原來的農(nóng)村土地上的兩權(quán)變成三權(quán)，鑒于所有權(quán)不能流通，事實上將農(nóng)民土地上的承包權(quán)賦予了類似所有權(quán)的效果，這種方式類似英國土地法中的土地制度。英國的土地所有權(quán)屬于國王，為了保證土地利用，在所有權(quán)上設(shè)置了大量各種類型的利用土地的權(quán)利，這些權(quán)利類似于大陸法系的用益物權(quán)，但種類更多，其中有一種權(quán)利成為無任何費用負擔(dān)權(quán)利（fee simple），該權(quán)利屬于一種對所有權(quán)的利用方式，但從實際效果上看，該權(quán)利相當(dāng)于大陸法系的所有權(quán)，該權(quán)利可以繼承，可以在該權(quán)利上設(shè)定一系列其他關(guān)于土地利用的權(quán)利。我國的土地歷史上土地的利用也出現(xiàn)過類似的情況，佃戶在地主的土地上發(fā)展出的“一田兩主”的形態(tài)，及土地上分為田皮和田骨，田皮對應(yīng)上地，田骨對應(yīng)下地，兩個權(quán)利都是獨立的權(quán)利[9]。

鑒于以上兩個關(guān)于地上權(quán)利多重性的說明，以及中央對于地上權(quán)利分置的采納，未來我國的物權(quán)法和農(nóng)村土地承包法應(yīng)當(dāng)會對現(xiàn)有土地上兩權(quán)分置的規(guī)定做出實質(zhì)性調(diào)整。因此大慶市一直以來建立在兩權(quán)分置情形下的農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)辦法需要及時做出調(diào)整。例如2014年3月19日大慶市大同區(qū)人民政府頒布的《大同區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押的規(guī)定就是建立在兩權(quán)分置條件下的。而2014年4月11日印發(fā)的《黑龍江省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款暫行辦法》（黑金辦聯(lián)發(fā)〔2014〕1號），則是建立在三權(quán)分置基礎(chǔ)上的。在該文件印發(fā)后，國發(fā)〔2015〕45號文件則明確了對于農(nóng)村承包土地（耕地）的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的意見。2016年全國人大授權(quán)在試點地區(qū)展開農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，我省有15個縣區(qū)列入試點計劃。由于《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押暫行辦法》是2014年頒行，早于國務(wù)院文件，當(dāng)然就沒有關(guān)于試點的規(guī)定，這一點應(yīng)當(dāng)予以明確。

二是土地上權(quán)利流轉(zhuǎn)數(shù)量少，方式少。大慶市的土地上權(quán)利流轉(zhuǎn)的總量仍然不大，在2014年275萬畝的流轉(zhuǎn)土地中，采用抵押等方式流轉(zhuǎn)的土地較多，其中抵押180萬畝，占全年全部流轉(zhuǎn)地的65%。這一方面說明參與流轉(zhuǎn)的土地上權(quán)利充分發(fā)揮了土地上權(quán)利的融資功能，但也需要看到180萬畝土地僅占大慶市全部耕地的6.74%，意味著還有大量土地上權(quán)利沒有被充分發(fā)揮出來，處于閑置狀態(tài)，不能充分發(fā)揮其融資功能，使其成為農(nóng)民投入再生產(chǎn)的有效融資手段。土地上權(quán)利流轉(zhuǎn)方式中的轉(zhuǎn)包和出租由于其債權(quán)屬性，因此不能產(chǎn)生轉(zhuǎn)讓、互換、入股以及抵押等方式產(chǎn)生的對于權(quán)利的更為充分的利用，轉(zhuǎn)包和出租人的次承包人和承租人主要利用方式直接獲取地上的收益，在現(xiàn)行法的規(guī)定中并不能以轉(zhuǎn)包后和承租后的權(quán)利設(shè)定抵押權(quán)，并且轉(zhuǎn)包限制的條件多，次承包人僅能是本集體組織成員，出租并沒有這方面的限制，但承租人獲得的僅是債權(quán)，對抗性不強，承租人的利益容易受到影響。即便如此，大慶市農(nóng)地流轉(zhuǎn)數(shù)量依然不高，這說明農(nóng)村居民更希望分散經(jīng)營。農(nóng)民對土地上權(quán)利變動的接受是與政府變革的決心以及農(nóng)民對未來生活明確預(yù)期的基礎(chǔ)上，需要在物權(quán)法的授權(quán)范圍內(nèi)，推進更多方式轉(zhuǎn)讓，使土地利用效率更高。

三是土地承包經(jīng)營權(quán)登記不足，流轉(zhuǎn)平臺層級低。物權(quán)法中對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基于法律行為的取得，采取的是債權(quán)形式主義物權(quán)變動模式，登記只具有對抗第三人的要件。正因如此，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)采取的也是債權(quán)形式主義物權(quán)變動方式，這種方式不同于城市不動產(chǎn)的登記生效，登記對于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)而言僅具有對抗善意第三人的作用。盡管在本文中所提到的兩個關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的文件中都規(guī)定了登記，并強調(diào)了登記的作用，但不容置疑的是，地方規(guī)范性文件的規(guī)定不能改變法律的規(guī)定，不登記并不影響權(quán)利的變更。正因登記與否并不影響權(quán)利的取得，因此農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)普遍存在登記不足的現(xiàn)象。即便是登記，登記機關(guān)的權(quán)威性也不足，一般土地上權(quán)利流轉(zhuǎn)都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。將流轉(zhuǎn)平臺設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要可以方便集體經(jīng)濟組織成員辦理權(quán)利流轉(zhuǎn)事宜，同時也有利于土地上權(quán)利抵押后對于權(quán)利的實現(xiàn)。但這種層級的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，對權(quán)利的流轉(zhuǎn)有諸多不利，主要是限制了土地上權(quán)利的公信力和流轉(zhuǎn)的范圍。

四、推進大慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策

第一，適時調(diào)整規(guī)范性文件，使其與國家法律規(guī)定以及中央文件精神相吻合。我市大同區(qū)出臺的關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)范性文件在現(xiàn)階段依然可以使用，但當(dāng)物權(quán)法與土地承包法修改后，應(yīng)當(dāng)及時修改。對于有些文件中的技術(shù)性問題，更應(yīng)當(dāng)及時修正，避免在實施過程中，由于違反法律規(guī)定，導(dǎo)致設(shè)定行為無效，最終使各方都遭受損失。

第二，建立起市一級的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺。盡快將分散的、層級較低的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)平臺整合為市一級的土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)平臺，通過該平臺可以使流轉(zhuǎn)的主體更容易找到交易對象。與此同時在市一級建立起農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一登記制度，充分發(fā)揮登記帶來的對抗第三人效力的作用，使其實際上發(fā)揮出不登記無權(quán)利的效果，避免發(fā)生權(quán)利實現(xiàn)沖突的現(xiàn)象。同時該平臺應(yīng)當(dāng)引入互聯(lián)網(wǎng)，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方便權(quán)利登記。

第三，鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，建立起基于家庭方式承包的權(quán)利人的基本生存權(quán)保障制度。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的基本生活保障，只有當(dāng)流轉(zhuǎn)后的收益大于從土地承包經(jīng)營權(quán)獲得的收益時，農(nóng)民才有意愿流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，并將流轉(zhuǎn)后獲得的收益投入到生產(chǎn)、生活中，因此要想改變目前農(nóng)村土地分散化經(jīng)營的現(xiàn)狀，推進農(nóng)業(yè)集約化、現(xiàn)代化發(fā)展，就需要充分認識土地承包經(jīng)營權(quán)對于農(nóng)民基本生活的保障作用。為此需要通過三權(quán)分置的辦法確認農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織的成員依然享有土地上承包權(quán)，通過這個方式確保農(nóng)民不會發(fā)生因土地上權(quán)利的流轉(zhuǎn)導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的喪失，以此構(gòu)筑一條基本的身份保障線。

[1]大慶網(wǎng).土地為大慶農(nóng)民帶來10億活錢[DB/OL].http: //www.daqing.gov.cn/zwdt/qszwxx/511671.shtm l.

[2]大慶市農(nóng)業(yè)委員會.關(guān)于全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況的報告[DB/OL].http://www.daqing.gov.cn/zwdt/ qszwxx/511671.shtm l.

[3]大慶網(wǎng).2013年我市土地流轉(zhuǎn)效益高[DB/OL].http:// www.daqing.gov.cn/zwdt/qszwxx/511671.shtml.

[4]大慶網(wǎng).全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“版圖”兩年擴張一倍多[DB/OL].http://www.daqing.gov.cn/zwdt/qszwxx/511671.shtml.

[5]崔建遠.物權(quán)法（第二版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2011：272.

[6]“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組.農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法律問題：來自全國四省八縣的（市、區(qū)）的調(diào)研報告[J].華東政法大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2012，（2）：3.

[7]“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組.農(nóng)村土地法律制度運行的現(xiàn)實考察：對我國十個省調(diào)查的總報告[J].法商研究，2010，（1）：122.

[8]陳小君.我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架：十八屆三中全會《決定》相關(guān)內(nèi)容解讀[J].法學(xué)研究，2014，（4）：11.

[9]梁治平.清代習(xí)慣法：社會與國家[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1996：83.

〔責(zé)任編輯：衛(wèi)宇坤〕

F301.0

A

1002-2341（2016）06-0038-05

2016－08－22

大慶市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“大慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究”階段性成果，項目編號：DSGB2013074

楊鐵軍（1974－），男，遼寧法庫人，副教授，法學(xué)博士，主要從事民法學(xué)、民法哲學(xué)研究。