法治政府語(yǔ)境下權(quán)力清單的法治化路徑

○　尹　媛　王銳蘭

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法治政府語(yǔ)境下權(quán)力清單的法治化路徑

○尹媛王銳蘭

建設(shè)法治政府、重塑政府職能一直以來(lái)是政治進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的重中之重。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》從“依法全面履行政府職能”的角度，明確將“推行權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”列為法治政府建設(shè)的重要舉措。權(quán)力清單制度的產(chǎn)生，旨在以清單公開(kāi)的形式對(duì)政府行政權(quán)力進(jìn)行明確界定、全面公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)“清單之外無(wú)權(quán)力”，是現(xiàn)代法治政府構(gòu)建過(guò)程中不可或缺的一環(huán)。

一、法治政府語(yǔ)境下權(quán)力清單制度的性質(zhì)

（一）權(quán)力清單制度是對(duì)現(xiàn)代政府法治管理精神的彰顯

現(xiàn)代政府公共管理的核心是法治管理精神。推行法治管理，一方面要堅(jiān)持法律最高權(quán)威，使得政府權(quán)力受到法律約束，另一方面要以人民的利益為根本出發(fā)點(diǎn)，建立政府信任、增加公眾參與、提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，從而構(gòu)建法治政府。法治管理精神的實(shí)現(xiàn)，是在國(guó)家法律體系統(tǒng)一的前提下，強(qiáng)化國(guó)家公職人員的法律素養(yǎng)和法治化意識(shí)，重塑政府組織機(jī)構(gòu)的法治化根基，培養(yǎng)公民參與法治的習(xí)慣，從而達(dá)到政府與民眾主動(dòng)參與法治化的有序互動(dòng)。

權(quán)力清單制度的制定和施行，為不同行政單位、不同行政職位的權(quán)力劃定了邊界，同時(shí)也向權(quán)力的服務(wù)對(duì)象公開(kāi)公布，進(jìn)而使得每項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)作符合實(shí)體正義與程序正義。從政府自身層面來(lái)解釋?zhuān)瑱?quán)力清單制度是對(duì)政府部門(mén)和政府公職人員權(quán)力的一種自我約束，最大限度地減少權(quán)力運(yùn)行的彈性范圍，從公眾參與的層面來(lái)解釋?zhuān)瑱?quán)力清單制度是對(duì)公眾參與政府管理的一種權(quán)利承諾，為公民進(jìn)行“合法參與”提供了制度保障。

（二）權(quán)力清單制度是法治政府簡(jiǎn)政放權(quán)的需要

英國(guó)著名行政法學(xué)家威廉·韋德認(rèn)為，法治政府意味著政府行使權(quán)力的所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須說(shuō)明它的嚴(yán)格的法律依據(jù)；政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事。傳統(tǒng)意義上往往認(rèn)為法治政府建設(shè)就是強(qiáng)調(diào)依法行政。實(shí)際上，構(gòu)建法治政府的前提是政府職能的科學(xué)設(shè)置。

推行權(quán)力清單制度，一要做好“精簡(jiǎn)”工作，全面清理取消各部門(mén)、各單位的非行政許可審批事項(xiàng)，明晰行政審批事項(xiàng)的目錄清單內(nèi)容，而在清單之外，“一律不得實(shí)施行政審批，更不得違規(guī)新設(shè)審批事項(xiàng)”。二要做好“放權(quán)”工作，讓社會(huì)承擔(dān)一部分能夠承擔(dān)的責(zé)任，充分發(fā)揮基層政府貼近群眾、就近管理、便民服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，也要注重培育、發(fā)展更多規(guī)范化的社會(huì)組織，使其參與到社會(huì)治理當(dāng)中。權(quán)力清單制度的“精簡(jiǎn)”和“放權(quán)”工作，與法治政府簡(jiǎn)政放權(quán)的需要不謀而合。

（三）權(quán)力清單制度是對(duì)民眾公平正義訴求的回應(yīng)

新公共管理理論注重強(qiáng)調(diào)多元主體的共同治理，認(rèn)為政府需要從傳統(tǒng)的治理模式轉(zhuǎn)向“綜合治理”的新模式，尋求真正意義上的“善治”。一方面，從意識(shí)上強(qiáng)調(diào)要從法律上劃定國(guó)家權(quán)力和國(guó)家行動(dòng)的邊界，確保公民社會(huì)與國(guó)家的分離，使公民社會(huì)成為一個(gè)真正自主的領(lǐng)域；另一方面，在行為上要求公共生活領(lǐng)域的公開(kāi)性和開(kāi)放性，以多種方式積極參與到社會(huì)公共生活中來(lái)。只有以公民社會(huì)為基礎(chǔ)，保證法律制度作用的充分發(fā)揮，才能最終實(shí)現(xiàn)法治管理的目標(biāo)。

權(quán)力清單制度的實(shí)施和推廣，強(qiáng)調(diào)以公民的利益訴求為切入點(diǎn)。通過(guò)公開(kāi)權(quán)力清單，將政府掌握的公共資源和公共權(quán)力依法公開(kāi)，使民眾充分了解到政府的權(quán)力邊界。同時(shí)，要對(duì)每一項(xiàng)權(quán)力的法律依據(jù)、行使程序、運(yùn)行績(jī)效及權(quán)責(zé)一致情況進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，進(jìn)一步明確相關(guān)部門(mén)應(yīng)該管、必須管的工作職責(zé)，完善管理服務(wù)方式，優(yōu)化管理服務(wù)手段，為民眾辦事提供便利[1]。

（四）權(quán)力清單制度是維系法治政府政治生態(tài)平衡的手段

良好的政治生態(tài)無(wú)論對(duì)于黨和國(guó)家民主政治的建設(shè)，還是對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的自身發(fā)展都至關(guān)重要。如果把政治看成生態(tài)系統(tǒng)，那么法治就是保證生態(tài)系統(tǒng)平衡的有效機(jī)制。法治的實(shí)質(zhì)是保障公民權(quán)利和限制政府權(quán)力，政府權(quán)力和民眾權(quán)利是政治生態(tài)的兩極，無(wú)論哪一方過(guò)強(qiáng)或過(guò)弱都會(huì)破壞這種生態(tài)的平衡。

權(quán)力清單制度作為一種法治性授權(quán)機(jī)制，對(duì)于維系法治政府的政治生態(tài)平衡有著深遠(yuǎn)的意義，其主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是保證政治生態(tài)的合法性，二是強(qiáng)調(diào)政治生態(tài)的穩(wěn)定性，三是把握政治生態(tài)的持續(xù)性。權(quán)力清單制度作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性的系統(tǒng)工程，在公開(kāi)清單中的權(quán)力內(nèi)容及其運(yùn)行流程的基礎(chǔ)上，也要做到對(duì)權(quán)力清單的梳理、公開(kāi)和實(shí)施進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，定期調(diào)整和完善。

二、法治政府語(yǔ)境下權(quán)力清單制度的實(shí)施困境

從地方試點(diǎn)到各級(jí)地方政府全面推廣，權(quán)力清單制度為權(quán)力的“減、放、轉(zhuǎn)、并”提供了有效的制約機(jī)制。盡管目前權(quán)力清單制度在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)獲得了較好的成效，但在其運(yùn)行過(guò)程中，也出現(xiàn)了新的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

（一）政府法治環(huán)境與權(quán)力清單制度的匹配度較低

權(quán)力清單制度得以正常實(shí)施的前提是，必須有良好的政府法治環(huán)境作為支持。政府法治環(huán)境的構(gòu)成要素包括兩個(gè)：一是政府的權(quán)力受到法律制約。首先要受到憲法和法律的制約，其運(yùn)行才具有合法效力；二是確認(rèn)與維護(hù)人民權(quán)利。公民的各項(xiàng)合法權(quán)利必須受到法律的保護(hù)，這是法治管理的最終目的。權(quán)力清單制度的實(shí)施盡管已初見(jiàn)成效，但目前我國(guó)政府法治環(huán)境與權(quán)力清單的匹配度仍然比較低。

一方面，政府公職人員的法治意識(shí)較為淡薄。一些公職人員，缺乏法律思維和用法律方式解決問(wèn)題的能力，或是把法律當(dāng)作自己手中的工具，進(jìn)行“選擇性執(zhí)法”，導(dǎo)致我國(guó)政府各職能部門(mén)在權(quán)力配置上常常出現(xiàn)權(quán)責(zé)失衡、交叉重疊的現(xiàn)象，權(quán)力清單在實(shí)施中無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。另一方面，公民參與的合法性受不到保護(hù)。一些地區(qū)的政府信息公開(kāi)渠道封閉、公開(kāi)內(nèi)容不全面，公眾參與政治生活的有效性得不到保證，權(quán)力清單在公眾眼中成了“一紙空文”。

（二）權(quán)力清單與現(xiàn)有法律框架的相容性存在漏洞

盡管目前我國(guó)已經(jīng)具備完整統(tǒng)一的社會(huì)主義法律體系，但事實(shí)上，我國(guó)的行政法律體系還不健全，權(quán)力清單中涉及的某些具體行政行為和要求缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定。此外，程序公正立法的工作才剛剛起步，權(quán)力清單制度取得的成效往往不能及時(shí)通過(guò)立法進(jìn)行回應(yīng)與鞏固，相應(yīng)的法律法規(guī)做不到實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)。盡管權(quán)力清單具有很強(qiáng)的內(nèi)部規(guī)范效力，但其外部化進(jìn)程緩慢，當(dāng)權(quán)力清單與法律規(guī)定產(chǎn)生不一致效力時(shí)，尚未具有法律依據(jù)來(lái)規(guī)定孰輕孰重。

（三）權(quán)力清單、負(fù)面清單、監(jiān)管清單的關(guān)系界定不明確

自黨的十八屆三中全會(huì)全面推行權(quán)力清單制度以來(lái)，為了進(jìn)一步深化行政體制改革、加快建設(shè)法治政府的大背景下，負(fù)面清單和監(jiān)管清單也應(yīng)運(yùn)而生。在“三張清單”的實(shí)施過(guò)程中，對(duì)其內(nèi)容和關(guān)系的界限要進(jìn)行明確地說(shuō)明：

權(quán)力清單，打破了傳統(tǒng)意義上政府職能部門(mén)的“自我授權(quán)”，旨在對(duì)行政事務(wù)的辦理流程、相關(guān)的法律依據(jù)以及崗位的權(quán)責(zé)范圍等做出非常具體的說(shuō)明。負(fù)面清單，是指政府以清單方式明確列出禁止和限制企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，清單以外則充分開(kāi)放[2]。監(jiān)管清單，要求各級(jí)政府市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)確定涉及市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的各種行政審批后續(xù)監(jiān)管事項(xiàng)，研究制定監(jiān)管措施。

縱觀(guān)三張清單，不難看出是從制度層面對(duì)政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)行了重新審視與定位。然而，由于三張清單覆蓋的內(nèi)容繁雜、涉及的對(duì)象群體較多、實(shí)施的方法也各有不同，因而在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)了權(quán)力架空、政出無(wú)門(mén)、監(jiān)管缺失等行政亂象。

（四）權(quán)力清單與公民權(quán)利清單的“加減法失衡”

權(quán)力清單，顧名思義是對(duì)行政機(jī)關(guān)公職人員的權(quán)力范圍進(jìn)行合法性界定。事實(shí)上，很多初次參與政治生活的民眾，對(duì)清單中的權(quán)力了解得并不透徹。基于此類(lèi)現(xiàn)實(shí)情況，公民的“權(quán)利清單”作為一種公民和社會(huì)組織基本權(quán)利的公開(kāi)形式由此誕生[3]。公民權(quán)利清單，可以更好地讓群眾知道自身的權(quán)利有哪些、怎么行使該權(quán)利、權(quán)利受到侵犯時(shí)怎么處理，使權(quán)利的保護(hù)有據(jù)可循。

在政治生活中，如果充分發(fā)揮兩個(gè)清單的積極作用，可以利用權(quán)力清單防止公民權(quán)利遭到侵害，利用權(quán)利清單使權(quán)力的運(yùn)行更為規(guī)范。但事實(shí)上，目前權(quán)力的“減法”與權(quán)利的“加法”往往不能實(shí)現(xiàn)同步性。很多公民的基本權(quán)利內(nèi)容并未列入權(quán)利清單中，公民遇到棘手的實(shí)際問(wèn)題時(shí)依然不能及時(shí)找到解決的良法。

三、進(jìn)一步完善權(quán)力清單制度的法治化路徑

為了增強(qiáng)法治政府簡(jiǎn)政放權(quán)的力度、擴(kuò)大政府行政權(quán)力接受監(jiān)督的范圍、提高政府治理法治化水平，針對(duì)權(quán)力清單制度推行中出現(xiàn)的困境與問(wèn)題，筆者擬對(duì)權(quán)力清單制度的法治化路徑進(jìn)行必要的探索。

（一）在權(quán)力清單內(nèi)容設(shè)計(jì)上，要以公法為邊界

權(quán)力清單作為規(guī)范政府行政行為、激發(fā)公民參與政治生活積極性的一項(xiàng)重要舉措，其內(nèi)容的設(shè)計(jì)要以我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)為界。首先，對(duì)沒(méi)有法律法規(guī)和規(guī)章制度依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)取消；其次，由中央發(fā)文明確取消的非行政審批權(quán)力，應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理，或取消或上升為行政許可或轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌姓袨椋辉俅?，違反上位法規(guī)定的行政職權(quán)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)刪去。

（二）在權(quán)力清單的運(yùn)作上，要以公權(quán)力為要義

按照公共行政理論，作為公共管理的主體是公共管理部門(mén)，客體是社會(huì)公眾，政府公權(quán)力的實(shí)質(zhì)是公民私權(quán)利讓渡的結(jié)果，政府的管理也應(yīng)在人民授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行。因此，為了保障權(quán)力清單運(yùn)作的科學(xué)有效，一是要在編制行政職權(quán)清單的基礎(chǔ)上，按照權(quán)力運(yùn)行的程序，設(shè)計(jì)出簡(jiǎn)明直觀(guān)、操作方便的行政權(quán)力流程圖，使行政權(quán)力清單的運(yùn)作程序公正化。二是制定與“權(quán)力”清單相對(duì)應(yīng)的“責(zé)任”清單，為行政權(quán)力的“去留”奠定公開(kāi)透明的信息基礎(chǔ)，使行政權(quán)力與責(zé)任分配達(dá)到均衡，從而利用“公權(quán)力”保障公民的權(quán)利與自由[4]。

（三）在權(quán)力清單監(jiān)督上，要以民本為核心

權(quán)力清單的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)貫徹“以民為本”的宗旨，引入多層次的監(jiān)督評(píng)估體系。第一，擴(kuò)大行政系統(tǒng)內(nèi)外部監(jiān)督的主體。既要利用專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督職責(zé)，也要加強(qiáng)政府內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，還應(yīng)當(dāng)拓寬媒體、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、公民和專(zhuān)家學(xué)者共同參與權(quán)力清單的監(jiān)督評(píng)估渠道。第二，豐富監(jiān)督考評(píng)的內(nèi)容。在制度初步形成之后，監(jiān)督考評(píng)的側(cè)重點(diǎn)要從量化的“辦事效率”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)和公眾對(duì)于職能部門(mén)“辦事能力”的主觀(guān)評(píng)價(jià)。第三，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制的動(dòng)態(tài)化。需要將監(jiān)督評(píng)估機(jī)制貫穿權(quán)力清單制度從制定到執(zhí)行再到反饋的全過(guò)程，關(guān)注社會(huì)公眾對(duì)于權(quán)力清單運(yùn)行前、運(yùn)行中及運(yùn)行后的各項(xiàng)效果評(píng)價(jià)。

（四）在權(quán)力清單更新上，要以民心為指針

權(quán)力清單制度不是靜態(tài)的，其制定與實(shí)施過(guò)程具有很強(qiáng)的延續(xù)性。權(quán)力清單會(huì)在保持相對(duì)穩(wěn)定性的情況下，根據(jù)政府職能的轉(zhuǎn)變、法律法規(guī)的調(diào)整、社會(huì)的發(fā)展和民眾的理性需求等，對(duì)行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和更新維護(hù)。在全面推廣權(quán)力清單制度這一“剛性手段”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮公民權(quán)利清單的“柔性效力”。在監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行的同時(shí)，使民眾自身的權(quán)利得到充分地保護(hù)，最終形成“公民授權(quán)→權(quán)力運(yùn)行→服務(wù)權(quán)利→權(quán)利保障→公共權(quán)利再次讓渡為權(quán)力”的良性循環(huán)。

權(quán)力清單制度的確是深化行政體制改革、完善法治政府建設(shè)的一大創(chuàng)新性舉措。為了實(shí)現(xiàn)行政體制改革的目標(biāo)，不能僅僅依賴(lài)于權(quán)力清單制度，還需要優(yōu)化當(dāng)前政治環(huán)境、完善現(xiàn)有法律體系、發(fā)揮市場(chǎng)資源優(yōu)勢(shì)、鼓勵(lì)公民政治參與的“共同作用”，讓市場(chǎng)主體“法無(wú)禁止即可為”，政府部門(mén)“法無(wú)授權(quán)不可為”。要在進(jìn)一步優(yōu)化權(quán)力清單制度的內(nèi)容設(shè)計(jì)和運(yùn)行流程的基礎(chǔ)上，落實(shí)負(fù)面清單、監(jiān)管清單、公民權(quán)利清單等配套制度，獲得政府財(cái)政和公共管理等方面的配套支持，最終完成構(gòu)建“有限、有效、有為”的法治政府的改革任務(wù)。

［參考文獻(xiàn)］

[1]黃學(xué)賢.法治政府的內(nèi)在特征及其實(shí)現(xiàn)——《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》解讀[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2015，（2）.

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[4]張恩娜.權(quán)力清單制度視野下政府治理法治化路徑探析[J].湖南省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（2）.

（作者單位東華大學(xué)人文學(xué)院）

（責(zé)任編輯崔光勝）