關(guān)于全面深化高等教育綜合改革的思考

程海波

(南京中醫(yī)藥大學(xué) 校長辦公室， 江蘇 南京 210023)

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高校綜合改革

關(guān)于全面深化高等教育綜合改革的思考

程海波

(南京中醫(yī)藥大學(xué) 校長辦公室， 江蘇 南京 210023)

摘要：全面深化高等教育綜合改革，需要正確理解改革的外部要求和環(huán)境。目前而言，高校深化改革所需要的外部環(huán)境和政策資源已經(jīng)做好了基礎(chǔ)鋪墊和必要準(zhǔn)備，改革的著力點(diǎn)主要是對(duì)內(nèi)部的體制機(jī)制進(jìn)行全面、綜合改革。全面深化高等教育改革，除了問題意識(shí)和頂層設(shè)計(jì)方面要有效達(dá)成思想共識(shí)外，實(shí)際工作中還要理性處理全面深化改革的三個(gè)具體關(guān)系，即正向與負(fù)向制度之間的關(guān)系、改革的可操作性和可承受性之間的關(guān)系、“有所為”與“有所不為”的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：高等教育綜合改革；頂層設(shè)計(jì)；生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“深化教育領(lǐng)域綜合改革”的總要求，當(dāng)前，高等教育領(lǐng)域深化綜合改革工作正如火如荼地開展著。既然是改革，并且有著“全面”的背景、“深化”的要求和“綜合”的方向，終歸是對(duì)現(xiàn)有體制機(jī)制的探索，對(duì)現(xiàn)有利益藩籬的突破，總會(huì)存在著一定的思想誤區(qū)、認(rèn)識(shí)障礙和操作風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此做出一些思考和交流，集思廣益，利于改革進(jìn)程的順利推進(jìn)和改革目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

一、 正確理解全面深化改革的外部要求和環(huán)境

(一) 高校深化改革的現(xiàn)實(shí)環(huán)境

高等教育處于教育體系的頂端，是科技第一生產(chǎn)力和人才第一資源的重要結(jié)合點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)中具有舉足輕重的作用。在經(jīng)歷了自1999年開始的規(guī)模擴(kuò)張后，高等教育改革與發(fā)展的根本任務(wù)和最終目標(biāo)都指向了提高教育質(zhì)量這個(gè)永恒主題上來?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》把“全面提高高等教育質(zhì)量”確定為“高等教育發(fā)展的核心任務(wù)”和“建設(shè)高等教育強(qiáng)國的基本要求”。黨的十八大報(bào)告提出要“推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”，明確了我國今后一段時(shí)期高等教育發(fā)展的基本目標(biāo)。黨的十八屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》仍然把提高質(zhì)量作為教育領(lǐng)域的重要任務(wù)。

我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，一些既有的制度安排、思維模式已經(jīng)很難應(yīng)對(duì)新情況、解決新問題，一些制約發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾經(jīng)過積累和酵化后成為短板和薄弱環(huán)節(jié)，并且都是難啃的“硬骨頭”。在中央深改組第十八次會(huì)議上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)了發(fā)展與改革的辯證關(guān)系，指出發(fā)展和改革高度融合，發(fā)展前進(jìn)一步就需要改革前進(jìn)一步，改革不斷前進(jìn)也能為發(fā)展提供強(qiáng)勁動(dòng)力。事實(shí)上，發(fā)展的重要抓手和途徑就是改革，要依靠改革來出實(shí)招、破難題、建機(jī)制。高校深化綜合改革也是如此。高校曾被視為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一個(gè)堡壘，現(xiàn)實(shí)情況正如有專家指出的那樣，與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大刀闊斧的改革相比，高等教育領(lǐng)域的簡政放權(quán)卻很有限，甚至與中小學(xué)教育的改革局面形成了強(qiáng)烈反差。現(xiàn)行的評(píng)估體系，仍只強(qiáng)調(diào)“高等教育普及率”“毛入學(xué)率”等外在量化指標(biāo)和靜態(tài)發(fā)展性指標(biāo)，對(duì)于“教育的法治化”“多樣化”等標(biāo)志著“教育現(xiàn)代化發(fā)展程度”的內(nèi)在結(jié)構(gòu)性特征比較忽視，教育系統(tǒng)運(yùn)行的體制機(jī)制依然沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，在相當(dāng)程度上充滿了壟斷性、等級(jí)性、排斥性和壓制性[1]。

當(dāng)然，這種情形正在引起重視并開始解決。一個(gè)例子是，圍繞著《江蘇省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》明確提出的“2020年率先實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化”這一目標(biāo)要求，2013年，江蘇省人民政府印發(fā)了《江蘇教育現(xiàn)代化指標(biāo)體系》，該指標(biāo)體系由8個(gè)一級(jí)指標(biāo)、16個(gè)二級(jí)指標(biāo)、46個(gè)檢測(cè)點(diǎn)組成，這些檢測(cè)點(diǎn)的內(nèi)涵和目標(biāo)值涵蓋了教育的普及度、公平度、質(zhì)量度、開放度、保障度、統(tǒng)籌度、貢獻(xiàn)度和滿意度八大方面，明確了政府、社會(huì)和學(xué)校在教育現(xiàn)代化過程中的義務(wù)、責(zé)任和地位，極大地豐富和發(fā)展了教育發(fā)展指標(biāo)的內(nèi)涵。

時(shí)至今日，高等教育的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，高等教育的價(jià)值正在從“提供高端學(xué)歷文憑”發(fā)展到“提供滿足學(xué)生需要的教育”，大學(xué)的本質(zhì)從“培養(yǎng)什么樣的人才”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤峁┬枰慕逃薄Ｒ孕畔⒓夹g(shù)為代表的科技發(fā)展，正在推動(dòng)教育范式的根本性變革，學(xué)習(xí)的途徑方法和內(nèi)涵、人的交往方式、教育的時(shí)間空間、知識(shí)與信息資源等等都在被重新連接和定義[2]。高校和教師如果認(rèn)識(shí)不了、適應(yīng)不了、引領(lǐng)不了這種變化，自然就會(huì)在教育、服務(wù)和管理學(xué)生的過程中變得無所適從，以陳舊的觀念和知識(shí)應(yīng)付學(xué)生終將受到社會(huì)和學(xué)生的拋棄。事實(shí)上，這種遲鈍感充斥在高校內(nèi)部，成為深化改革達(dá)成思想共識(shí)的障礙和改革動(dòng)力不足的原因之一。

(二) 高校深化改革的動(dòng)力問題

十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全面深化改革成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域的主題詞，高校自然不能置身事外。事實(shí)上，進(jìn)入到社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代以來，高校也一直不缺乏改革，并總是吸引著輿論的高度關(guān)注，但改革的力度、措施和成效一直與社會(huì)的期待甚至高校自身的愿望都有相當(dāng)大的距離，特別是人才培養(yǎng)質(zhì)量的問題一直飽受社會(huì)各界的質(zhì)疑。高校深化改革的動(dòng)力究竟是來源于政府和社會(huì)的壓力，還是自身發(fā)展的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)，抑或是兩者兼而有之并在不同階段表現(xiàn)出不同的特征，確實(shí)是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題，它直接影響到改革的相對(duì)徹底性和改革方案的有效性。

與政府、社會(huì)對(duì)高校從自身進(jìn)行改革充滿的期望相比，在高校內(nèi)部，長期以來，管理者和教師們往往更多地關(guān)注高等教育的外部治理，將高等教育改革與發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困難和矛盾簡單地歸因和歸咎于外部因素特別是政府的管理。在處理大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)、大學(xué)與市場的關(guān)系上，高校往往更多地強(qiáng)調(diào)自身作為一種學(xué)術(shù)社會(huì)組織的特殊性，甚至很多時(shí)候，一談到高校的改革，社會(huì)對(duì)大學(xué)的期待就是去行政化，大學(xué)對(duì)社會(huì)的期待就是簡政放權(quán)、擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，而對(duì)于政府放權(quán)后自身如何有效管理缺乏思想共識(shí)和制度準(zhǔn)備。然而，最近一段時(shí)期以來，有關(guān)高校改革的一些“試點(diǎn)”“意見”“治理”等方面的政策隱含著政府將給予高校更多、更大自主權(quán)的政策話語，這些信息越來越明確地告訴我們，在一陣密集的政策供給之后，政府將會(huì)很快把改革的接力棒和主動(dòng)權(quán)交到高校手中。這也就是說，我國高等教育的改革將從國家層面的宏觀改革走向高校層面的中觀改革，從高校的外部治理走向高校的內(nèi)部治理[3]。

事實(shí)上，正如有學(xué)者所指出的那樣，在現(xiàn)有環(huán)境下，中國大學(xué)內(nèi)部的問題也并不比外部的好多少，甚至還要嚴(yán)重得多，國家高等教育治理遠(yuǎn)非“去行政化”和“擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)”那么簡單，建立符合現(xiàn)代高等教育發(fā)展規(guī)律和要求的國家高等教育治理體系刻不容緩，國家依法治理高教勢(shì)在必行[4]。相比較于以往“管理”強(qiáng)調(diào)的一元單向的行為方式和具體的執(zhí)行，“治理”強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)方的多元性，尊重各利益相關(guān)方的權(quán)力，利益相關(guān)方的權(quán)力作用是雙向的、相互的，不是單向的，具有宏觀性[5]。因此，我們要深刻認(rèn)識(shí)到，與既往高校自身主動(dòng)尋求的改革相比，高校這一次深化改革是在這樣的背景下進(jìn)行的：高等教育所面臨的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻的但尚未統(tǒng)一認(rèn)識(shí)到的變化，深化改革所需要的外部環(huán)境和政策資源已經(jīng)做好了基礎(chǔ)鋪墊和必要準(zhǔn)備，深化改革的著力點(diǎn)就是在正確處理與外部關(guān)系、充分利用外部資源的前提下，主要對(duì)內(nèi)部的體制機(jī)制進(jìn)行全面、綜合改革。從內(nèi)部進(jìn)行、從自我進(jìn)行，應(yīng)該是這一次高校深化改革的使命、意義和路徑所在。

二、有效達(dá)成全面深化改革途徑的思想共識(shí)

廣大師生和社會(huì)各界普遍關(guān)注的是，深化綜合改革究竟要改什么、怎么改？縱覽各類高校在推進(jìn)深化改革的過程中所堅(jiān)持的指導(dǎo)思想，基本上都是相對(duì)一致的思路，也就是堅(jiān)持問題意識(shí)，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，以破解制約學(xué)?？茖W(xué)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)為突破口，以推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)、完善管理體制和運(yùn)行機(jī)制為著力點(diǎn)，全面深入地推動(dòng)全校事業(yè)的綜合改革。不難看出，問題意識(shí)和頂層設(shè)計(jì)是其中的關(guān)鍵，但對(duì)于一所具體的高校而言，問題的內(nèi)涵、本質(zhì)、性質(zhì)、輕重、緩急等都是不一樣的，需要做出“準(zhǔn)確”的分析和判斷；頂層的“頂”在哪里，設(shè)計(jì)的重點(diǎn)是什么，基層的改革責(zé)任和創(chuàng)新空間又在哪里，需要做出“正確”的理解和設(shè)計(jì)。為此我們需要達(dá)成起碼兩個(gè)方面的思想共識(shí)：一是準(zhǔn)確的問題導(dǎo)向；二是正確的頂層設(shè)計(jì)。

(一) 準(zhǔn)確的問題意識(shí)

在高等教育發(fā)展提高的過程中，改革與創(chuàng)新一直伴隨其中，在有限的政策空間里，改革的探索不斷進(jìn)行。綜合的要求是指改革不能是局部的、片段的，而應(yīng)當(dāng)是全局的、整體的，這就要求我們?cè)谏罨C合改革的過程中首先要深入思考阻礙高等教育質(zhì)量提升的根本問題和問題的根本原因是什么。改革的內(nèi)容和方式是基于現(xiàn)有問題的解決，改革要有問題意識(shí)，并以問題驅(qū)動(dòng)改革。如果問題尋找、分析、判斷得不準(zhǔn)確、不透徹、不全面，就會(huì)偏離改革的方向和目標(biāo)。從改革的主要領(lǐng)域看，其涉及人才培養(yǎng)體制、考試招生制度、教育管理體制、辦學(xué)體制、教師管理體制機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、國際交流合作等方面；從改革的思想觀念看，涉及教育思想、教育理念、教育內(nèi)容、教育方法、教育評(píng)價(jià)、教育管理等方面；從改革的制度體系看，涉及學(xué)術(shù)研究、教育模式、資源調(diào)配、教師管理、干部管理等方面。對(duì)照上述內(nèi)容，高校在不同的領(lǐng)域和層次存在著各種各樣的問題，改革工作確實(shí)千頭萬緒。

事實(shí)上，我們?cè)谑崂怼⒗迩暹@些面上問題的基礎(chǔ)上，按照一定的邏輯結(jié)構(gòu)，能夠分析、判斷出各方面問題之間的內(nèi)在聯(lián)系；不斷向上一層次、向更深層面追溯問題存在的根本原因，就會(huì)找到制約當(dāng)前高等教育發(fā)展的最本質(zhì)的、最核心的問題所在。這個(gè)邏輯結(jié)構(gòu)或者說邏輯起點(diǎn)是什么？如果我們從生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的視角來探析，可能會(huì)有一些所得。而從這樣的視角看，所有高校的問題幾乎又是一致的，只是困難和矛盾的內(nèi)涵及其表現(xiàn)程度不一樣而已，但是改革的關(guān)鍵著力點(diǎn)似乎能得以統(tǒng)一。如此，改革能在一定程度上標(biāo)本兼治。

馬克思主義理論認(rèn)為，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系是社會(huì)生產(chǎn)的兩個(gè)方面，二者的有機(jī)統(tǒng)一構(gòu)成生產(chǎn)方式。在生產(chǎn)方式中，生產(chǎn)力是內(nèi)容，生產(chǎn)關(guān)系是形式；生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系對(duì)生產(chǎn)力有反作用。生產(chǎn)關(guān)系一定要適合生產(chǎn)力發(fā)展的狀況，這是人類社會(huì)發(fā)展的普遍規(guī)律，生產(chǎn)力的發(fā)展是生產(chǎn)關(guān)系變化的原因和新舊生產(chǎn)關(guān)系更替的依據(jù)；是否能夠推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展，是評(píng)判生產(chǎn)關(guān)系先進(jìn)或落后的根本標(biāo)準(zhǔn)。高等教育概莫能外，高等教育質(zhì)量的提升歸根結(jié)底是一種被解放、被發(fā)展了的生產(chǎn)力，從這個(gè)意義上講，遵循和運(yùn)用社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)的規(guī)律，通過變革高等教育生產(chǎn)關(guān)系，解放和發(fā)展高等教育生產(chǎn)力，是高等教育改革發(fā)展的必由之路。

高等教育是高層次的教育生產(chǎn)活動(dòng)，遵循非物質(zhì)生產(chǎn)規(guī)律。因此，當(dāng)高等教育的“生產(chǎn)關(guān)系”成為高等教育“生產(chǎn)力”發(fā)展的桎梏時(shí)，只有變革“生產(chǎn)關(guān)系”，建立效率更高的“生產(chǎn)方式”，才能夠解放和發(fā)展生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)高等教育質(zhì)量的提高和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。對(duì)照勞動(dòng)者、勞動(dòng)工具和勞動(dòng)對(duì)象這一“生產(chǎn)力三要素”，高等教育生產(chǎn)力是由以下三種因素構(gòu)成的：屬于人力資本的管理者和生產(chǎn)者，屬于非人力資本的物力資本、制度資本和信息資本以及人力資本投資者和教學(xué)科研任務(wù)。變革中國高等教育“生產(chǎn)關(guān)系”，就是要改變所有權(quán)代理者對(duì)經(jīng)營和經(jīng)營者的管理方式，以及經(jīng)營者開展經(jīng)營活動(dòng)所根據(jù)的結(jié)構(gòu)和機(jī)制[6]，實(shí)際變革的就是“生產(chǎn)方式”。高等教育生產(chǎn)關(guān)系變革，關(guān)鍵在管理體制，核心在利益紐帶，重點(diǎn)在運(yùn)行機(jī)制。高等教育的所有制關(guān)系，體現(xiàn)于教育行政的實(shí)現(xiàn)形式。高等學(xué)校實(shí)現(xiàn)內(nèi)部和諧并最終實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量的根本提升，主要取決于師生員工占有和支配生產(chǎn)資料的方式和水平，同時(shí)，要建立“和而不同”的新型人際關(guān)系和科學(xué)合理的分配體制。

當(dāng)前，高等教育生產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)不適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，深化改革首當(dāng)其沖的就是要變革高等教育“生產(chǎn)關(guān)系”。如前述分析的那樣，區(qū)分于與政府、社會(huì)的外部關(guān)系，這一次著重改革和完善內(nèi)部的生產(chǎn)關(guān)系。作為勞動(dòng)者的人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，需要掌握一定的勞動(dòng)工具包括物力、制度和信息，發(fā)揮對(duì)勞動(dòng)對(duì)象的作用。也就是說，當(dāng)前現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)和制度體系已經(jīng)深深地制約了高等教育事業(yè)的發(fā)展，這是“生產(chǎn)方式”的內(nèi)容。但現(xiàn)有的改革方案似乎更多指向“勞動(dòng)對(duì)象”這一生產(chǎn)力自身范疇的東西，將學(xué)科體系和專業(yè)內(nèi)涵建設(shè)、本科和研究生人才培養(yǎng)方案作為重點(diǎn)，而我們知道，當(dāng)前矛盾的主要方面在于落后的生產(chǎn)關(guān)系。生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間不是直接發(fā)生關(guān)聯(lián)和作用的，還存在著生產(chǎn)方式這一中介。資源配置可以看作一種生產(chǎn)方式，組織結(jié)構(gòu)也可以看作一種生產(chǎn)方式。一般地講，資源配置涉及資本資源、人力資源和自然資源的合理配置，組織結(jié)構(gòu)涉及分工和專業(yè)化。也許前者更偏重技術(shù)關(guān)系，后者更偏重社會(huì)關(guān)系，但它們都處于制度變遷范疇[7]。

由此可以認(rèn)為，學(xué)術(shù)組織體系、行政組織體系這兩個(gè)機(jī)構(gòu)體系和資源分配體系、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)體系兩個(gè)制度體系應(yīng)當(dāng)首先是高等教育改革的重點(diǎn)問題。具體一點(diǎn)，機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)嘗試推進(jìn)以“大部制”“學(xué)部制”為代表的組織體系改革，行政機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下，很多事情多頭管理最終卻是無人管理，協(xié)同化、扁平化應(yīng)該是總的原則；學(xué)部制或者學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)整合應(yīng)當(dāng)在厘清學(xué)科建設(shè)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上加強(qiáng)學(xué)科之間補(bǔ)充、交叉、支撐的協(xié)同作用，以避免教學(xué)研究力量分散、資源嚴(yán)重浪費(fèi)。制度體系改革應(yīng)當(dāng)建立教學(xué)科研資源統(tǒng)籌配置和競爭獲得相結(jié)合的分配機(jī)制，以改變資源分配不公、使用效率低下、科研組織體系落后的現(xiàn)狀；同時(shí)，基于不同崗位、不同類別教師的勞動(dòng)特點(diǎn)，建立教師分類多元評(píng)價(jià)的制度體系。

(二) 正確的頂層設(shè)計(jì)

高校一直以來也并不缺乏改革的理想與思想，也有不少單項(xiàng)改革的舉措，但多數(shù)是局部的、微觀的改革，這次改革要立足綜合，整體、全面、系統(tǒng)地推進(jìn)，頂層設(shè)計(jì)，歸根結(jié)底是為了解決落實(shí)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的問題。從既往的局部和微觀改革的經(jīng)驗(yàn)來看，改革因系統(tǒng)性缺失而致“制度沖突”和“制度真空”，改革因無整體性推進(jìn)而致相互矛盾，改革因缺乏相互協(xié)作而致改革理性不足[8]，導(dǎo)致深化改革的風(fēng)險(xiǎn)加大，而避免這些風(fēng)險(xiǎn)，需要在凝聚改革共識(shí)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)開展、整體推進(jìn)、加強(qiáng)協(xié)作。

從整個(gè)社會(huì)范圍來看，改革已經(jīng)到了深水區(qū)和攻堅(jiān)階段，剩下的都是難啃的、不想啃的“骨頭”，都是局部范圍改革不能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)；從高等教育領(lǐng)域來看，盡管已經(jīng)進(jìn)行了多次局部范圍內(nèi)的改革，這仍然被認(rèn)為是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一個(gè)堡壘。因此，只有從頂層進(jìn)行規(guī)劃、安排和設(shè)計(jì)，才能落實(shí)改革的目標(biāo)和任務(wù)，這已經(jīng)成為深化改革實(shí)施過程中的情感期待，政府、社會(huì)和高校都期望通過這樣的改革相對(duì)徹底地解決既往改革中不能完成的命題，力求取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這其中起碼有三個(gè)問題值得思考：頂層的“頂”在哪里，頂層設(shè)計(jì)的重點(diǎn)是什么，基層的責(zé)任和創(chuàng)新空間又在哪里？

首先，對(duì)于“頂層”是什么樣的一個(gè)層次，需要做出清晰、合理的界定。中央政府代表的是國家層面的頂層，省市政府代表的是省城(市域)內(nèi)的相對(duì)頂層，從這個(gè)角度講，高校已經(jīng)算是基層甚至是個(gè)體了，但對(duì)于這所學(xué)校的全體師生來講，在學(xué)校這個(gè)局部范圍內(nèi)的頂層就是校級(jí)層面所做出的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性的部署和安排。理解這一“頂層”的內(nèi)涵，高校就會(huì)在實(shí)踐中去主動(dòng)改革、敢闖先試，而不是一味等待所謂上級(jí)的部署。實(shí)際上，政府和社會(huì)除了提供寬松的政策環(huán)境和資源優(yōu)勢(shì)外，基本上沒有可能提供更多的切合一所高校的具體和細(xì)節(jié)的安排。如果存在這種安排，實(shí)際上又變成改革名義下的新的計(jì)劃了，也就抹殺了基層改革創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)空間。當(dāng)然，這是政府、社會(huì)與高校之間的外部關(guān)系，不在我們此意之中。作為中央政府、省級(jí)政府、具體高校，都可以在一個(gè)相對(duì)整體中做出頂層設(shè)計(jì)，但是其中的內(nèi)涵是不一樣的。事實(shí)上，高校的類型和發(fā)展水平、發(fā)展定位乃至其區(qū)位優(yōu)勢(shì)、行業(yè)特色、資源優(yōu)勢(shì)等都是非常不同的，改革的主體應(yīng)當(dāng)是高校自身，在政府充分放權(quán)已經(jīng)逐步進(jìn)行的情況下，對(duì)于高校而言，中央和省級(jí)政府做出的頂層設(shè)計(jì)是本單位應(yīng)當(dāng)充分考慮和利用的外部環(huán)境。在此過程中，針對(duì)高校內(nèi)部的改革創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是重點(diǎn)，高校應(yīng)當(dāng)充分利用外部環(huán)境和政策資源提升自身辦學(xué)活力，從而最終提高教育質(zhì)量。從這個(gè)意義上講，高校要有“頂層”的自我擔(dān)當(dāng)，從而使得“要我改革”變?yōu)椤拔乙母铩薄?/p>

其次，高校頂層設(shè)計(jì)的重點(diǎn)和內(nèi)容是什么？在初步解決了改革的思路和動(dòng)力問題后，改革方案頂層設(shè)計(jì)的重點(diǎn)和內(nèi)容是什么，與我們前述的問題意識(shí)相互關(guān)聯(lián)。高校對(duì)于當(dāng)前深化改革實(shí)施方案的設(shè)計(jì)，還有一種傾向，就是在行政部門既有工作職責(zé)或者學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)分工范圍的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)，這就使得方案具有先天的不足，因?yàn)榻M織機(jī)構(gòu)本身就是改革的對(duì)象和內(nèi)容。這里有一個(gè)典型的個(gè)案值得借鑒。公開資料顯示，南京師范大學(xué)在制定深化改革方案進(jìn)行校內(nèi)征求意見的過程中曾對(duì)此有過深刻的研討：有同志認(rèn)為，目前以改革領(lǐng)域來確定總體方案框架，缺乏亮點(diǎn)，缺乏明確的頂層設(shè)計(jì)，條塊分割嚴(yán)重，結(jié)構(gòu)不是很合理，面面俱到，想做的事情范圍太廣，內(nèi)容精煉不夠，在6～7年時(shí)間內(nèi)整體推進(jìn)、全面突破難度很大，需要進(jìn)一步濃縮精煉，分層分類，確定哪些要重點(diǎn)解決，哪些必須要突破，并應(yīng)該總結(jié)出響亮的改革口號(hào)；有同志認(rèn)為，總體方案應(yīng)以問題為導(dǎo)向，應(yīng)以重點(diǎn)解決制約學(xué)校發(fā)展的幾個(gè)關(guān)鍵問題來確定框架，或以人事制度、治理機(jī)構(gòu)、激勵(lì)評(píng)價(jià)機(jī)制、資源配置、條件保障機(jī)制五個(gè)方面來架構(gòu)，或以人才培養(yǎng)、人事制度、國際化、條件保障、內(nèi)部治理等另外五個(gè)方面來架構(gòu)*參見： http://fgc.njnu.edu.cn/zcyj/gghb.html.。南京師范大學(xué)最終公布的方案是：根據(jù)學(xué)校整體改革意見，將改革管理體制機(jī)制，優(yōu)化學(xué)校治理結(jié)構(gòu)；改革人才培養(yǎng)機(jī)制，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量；改革干部人事制度，健全獎(jiǎng)懲與績效激勵(lì)機(jī)制；改革學(xué)科建設(shè)與科研管理機(jī)制，提升科學(xué)研究水平與社會(huì)服務(wù)能力；改革考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建立目標(biāo)管理及綜合考核評(píng)價(jià)制度；改革條件保障機(jī)制，優(yōu)化資源配置方式①。這一具體的例子說明，對(duì)于改革要改什么和怎么改，存在著不同的認(rèn)識(shí)。從南京師范大學(xué)的實(shí)際看，沒有面面俱到，最終改革的方案立足于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系中的相關(guān)要素，優(yōu)化高等教育的生產(chǎn)方式，重構(gòu)高等教育的生產(chǎn)關(guān)系，最終推動(dòng)高等教育生產(chǎn)力的發(fā)展。

最后，高?；鶎拥母母镓?zé)任和創(chuàng)新空間又在哪里？在學(xué)校范圍內(nèi)，校級(jí)層面的改革方案是頂層設(shè)計(jì)，各學(xué)院、各單位、各部門不僅是學(xué)校方案的執(zhí)行者，同樣也應(yīng)當(dāng)針對(duì)本單位工作的實(shí)際承擔(dān)細(xì)化改革的責(zé)任，學(xué)校方案的設(shè)計(jì)特別應(yīng)當(dāng)給學(xué)院這個(gè)二級(jí)主體留有充分的創(chuàng)新空間，也就是要善于留有一些顯現(xiàn)的問題讓學(xué)院去解決。既往改革中，校院二級(jí)管理是職、權(quán)、利的逐步下放，學(xué)校習(xí)慣于將發(fā)展目標(biāo)逐步分解到學(xué)院，學(xué)院也習(xí)慣于按照學(xué)校的規(guī)章辦事，自身沒有主動(dòng)性甚至為了減少矛盾也不渴求主動(dòng)性，這和長期以來高校辦學(xué)的一個(gè)重要思路也就是“學(xué)校辦學(xué)院”有關(guān)，學(xué)院作為辦學(xué)主體的積極性、主動(dòng)性沒有被充分激發(fā)、調(diào)動(dòng)起來。因此，學(xué)校的頂層設(shè)計(jì)要注意留有一些“懸而未決”的問題給學(xué)院來解決，要注重明確破題并由學(xué)院解題的頂層制度設(shè)計(jì)，將傳統(tǒng)的學(xué)?？己斯芾淼膲毫ψ兂勺陨碇鲃?dòng)謀求發(fā)展的動(dòng)力，最終達(dá)成“學(xué)院辦學(xué)?！钡木置妗?/p>

三、 理性處理全面深化改革的幾個(gè)具體關(guān)系

全面深化綜合改革需要正確處理一些關(guān)系，比如重點(diǎn)改革領(lǐng)域和一般改革領(lǐng)域的關(guān)系，局部改革和整體改革的關(guān)系，長遠(yuǎn)目標(biāo)和當(dāng)前利益的關(guān)系，改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系等。在實(shí)際工作中，我們還需要理性處理幾個(gè)具體關(guān)系。

(一) 正向與負(fù)向制度之間的關(guān)系

政治學(xué)者俞可平認(rèn)為，執(zhí)政能力與制度設(shè)計(jì)密切相關(guān)：政須出一門，同時(shí)，權(quán)力須受到制衡并形成封閉的環(huán)。如果一件事有好多部門管理，那么效率肯定低。正像一個(gè)魚塘，有幾條魚死亡，那可能是魚本身的問題；若有成片的魚死亡，那必定是魚塘的水有問題了。有人認(rèn)為討論制度問題就是貶低我們自己，其實(shí)并非這樣。說制度有問題不是說我們的基本制度有問題，而是指那些具體的權(quán)力監(jiān)督與制約制度出了問題[9]。圍繞著建立現(xiàn)代大學(xué)制度、推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一高等教育深化改革的基本任務(wù)，高校必須按照既定深化改革方案的原則、任務(wù)和要求形成一系列的制度成果。

但是，縱觀目前大學(xué)的一些制度，以“正向”激勵(lì)的多，以“負(fù)向”約束的少；或者說，執(zhí)行“正向”激勵(lì)的多，執(zhí)行“負(fù)向”約束的少。任何“只進(jìn)不出”“只上不下”的“單向度”政策，只能使競爭喪失其本源意義，進(jìn)而造成大學(xué)發(fā)展的動(dòng)力不足、活力不再[10]。長期以來，我們?yōu)榱司S持穩(wěn)定，慣用的改革方法是“做加法”“老人老辦法，新人新辦法”，很少觸及既得利益階層，利用改革的增量進(jìn)行改革，而對(duì)存量部分鮮有觸動(dòng)。事實(shí)上，深化改革不僅僅是做加法，還要堅(jiān)定地做減法，不盤活存量的改革，最終依然是一潭死水，造成更大程度的不公平。因此，基本制度、總體制度要堅(jiān)持“正向”的指引、導(dǎo)向作用，實(shí)施制度、評(píng)價(jià)制度要包含“負(fù)向”的約束、懲戒作用，有效制定正向和負(fù)向兩個(gè)方面的制度，有利于激勵(lì)形成更先進(jìn)的、有效益的生產(chǎn)力，也有利于建立健康的、有序的退出機(jī)制，形成公平競爭的制度環(huán)境。

(二) 改革的可操作性和可承受性之間的關(guān)系

“全面”說明了改革的深刻背景，“深化”說明了改革的水平要求，“綜合”說明了改革的現(xiàn)實(shí)方向，這些背景、要求和方向就注定了這一次深化改革的涉及面是廣闊的，力度是空前的，處于高等教育利益格局中的各方都充滿了期待。如果最終改革方案沒有契合廣大師生乃至社會(huì)的心理預(yù)期，則沒有體現(xiàn)出上述背景、要求和方向。處理好這個(gè)問題，需要將改革方案的可操作性和可承受性之間的關(guān)系協(xié)調(diào)好，要注意克服改革動(dòng)力不足、動(dòng)機(jī)不強(qiáng)、動(dòng)態(tài)不夠的問題，防止出現(xiàn)既往改革過程中出現(xiàn)的靜止的、孤立的、片段的思維，重點(diǎn)抓好學(xué)術(shù)和行政組織架構(gòu)、人的評(píng)價(jià)和資源配置等重點(diǎn)改革任務(wù)，相互支撐、彼此呼應(yīng)、協(xié)同推進(jìn)，否則改革因此而草草收?qǐng)龅娘L(fēng)險(xiǎn)依然存在。

可操作性強(qiáng)調(diào)了改革方案可以進(jìn)一步落實(shí)和細(xì)化的可行性，要將改革的時(shí)間表、路線圖清晰地予以展示，特別是具體的規(guī)章制度的廢改立工作一定要予以強(qiáng)化落實(shí)，真正體現(xiàn)依法治校、依法治教。同時(shí)，改革過程中要注重各項(xiàng)制度之間的統(tǒng)籌，讓機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)、人員聘用與評(píng)價(jià)、資源配置與整合等各類單項(xiàng)的制度之間形成制度合力?？沙惺苄詮?qiáng)調(diào)了利益相關(guān)方對(duì)改革方案的接受程度，既然是改革，自然有人支持、有人反對(duì)，我們要清楚是哪些人在支持、哪些人在反對(duì)，支持什么、反對(duì)什么，“兼聽則明，偏信則暗”，在改革方案征求意見的過程中既要廣開言路，也要堅(jiān)定方向，將改革方案與學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和高等教育規(guī)律充分結(jié)合起來，與學(xué)校發(fā)展所處在的歷史地位、發(fā)展階段和發(fā)展水平充分結(jié)合起來，與學(xué)校事業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)和外部環(huán)境的要求充分結(jié)合起來，從而增強(qiáng)各方接受改革方案的理性。

(三) “有所為”與“有所不為”之間的關(guān)系

2014年5月4日，習(xí)近平同志在北京大學(xué)考察期間，對(duì)發(fā)展具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代教育作了進(jìn)一步闡釋，他指出：“辦好中國的世界一流大學(xué)，必須有中國特色?！蓖瑫r(shí)，他提出：“我們要認(rèn)真吸收世界上先進(jìn)的辦學(xué)治學(xué)經(jīng)驗(yàn)，更要遵循教育規(guī)律，扎根中國大地辦大學(xué)”[11]。2015年11月，國務(wù)院印發(fā)了《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，方案強(qiáng)調(diào)了“中國特色，世界一流”的核心要求。相對(duì)于世界范圍內(nèi)的“中國特色”，立足中國所辦的大學(xué)，可以有著鮮明的“行業(yè)特色”“區(qū)域特色”，有效支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。這就決定了一所大學(xué)的辦學(xué)模式和方式要緊密地聯(lián)系學(xué)校、行業(yè)、地方和國家的實(shí)際，堅(jiān)持“有所為，有所不為”，這就決定了在一所具體的大學(xué)里總會(huì)有重點(diǎn)學(xué)科和一般學(xué)科、核心學(xué)科和支撐學(xué)科、優(yōu)勢(shì)學(xué)科和普通學(xué)科的區(qū)分。

就實(shí)際情況而言，對(duì)于絕大部分高校而言，發(fā)展的資源總是相對(duì)有限的，辦學(xué)定位、辦學(xué)目標(biāo)和辦學(xué)思路總是與一個(gè)學(xué)校的歷史辦學(xué)業(yè)績和現(xiàn)實(shí)發(fā)展空間緊密聯(lián)系的，從而將有限的特別是優(yōu)質(zhì)的發(fā)展資源向?qū)W校發(fā)展的重點(diǎn)、優(yōu)先、關(guān)鍵領(lǐng)域和崗位傾斜，這是學(xué)校發(fā)展的戰(zhàn)略和策略。深化改革在創(chuàng)造公平競爭的制度體系和發(fā)展環(huán)境的同時(shí)，也要根據(jù)學(xué)校發(fā)展的辦學(xué)定位、目標(biāo)和思路著重處理好“關(guān)鍵少數(shù)”的問題，在各種“綜合評(píng)價(jià)”中保持發(fā)展的定力，如此，才能有效促進(jìn)教育的規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和效益之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

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(責(zé)任編輯東彥)

doi:10.13316/j.cnki.jhem.20160614.003

收稿日期:2016-03-21

基金項(xiàng)目：江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(2013SJB880065)；江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(14GLB005)；省局共建項(xiàng)目開放課題重點(diǎn)項(xiàng)目(SJGJ003)

作者簡介：程海波，副教授，醫(yī)學(xué)博士，南京中醫(yī)藥大學(xué)副校長，從事高等教育管理研究。

中圖分類號(hào)：G640

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-8381(2016)04-0012-07

Reflection on the Comprehensive Reform of Higher Education

CHENGHaibo

(President’s Office, Nanjing University of Chinese Medicine, Nanjing 210023, China)

Abstract:To deepen the comprehensive reform of higher education, we should understand the external requirement and environment correctly. Currently, the external environment and policy resources which are needed in deepening the comprehensive reform of higher education have been done with the basic and necessary preparation. The focus should be mainly on the complete and comprehensive reform of internal system and mechanisms. Effective ways to reach a consensus of comprehensive and deeper reform include: preparation of problem awareness and proper top-level design, and sensibly tackling the three relationships about the comprehensive reform in actual work, namely the relationship between positive and negative systems, between operability and affordability in reform and between “dos” and “do-nots”.

Key words:comprehensive reform of higher education; top-level design; productive force and relationship of production

專題主持/別敦榮

主持人簡介： 別敦榮，教授、博導(dǎo)，廈門大學(xué)教育發(fā)展研究中心主任，教育研究院副院長，從事高等教育管理、大學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃、高校教學(xué)與評(píng)估研究。

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間: 2016-06-14

網(wǎng)絡(luò)出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20160614.1604.006.html