構(gòu)建黨內(nèi)協(xié)商民主制度體系的幾個(gè)著力點(diǎn)

○朱兆華

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構(gòu)建黨內(nèi)協(xié)商民主制度體系的幾個(gè)著力點(diǎn)

○朱兆華

黨內(nèi)協(xié)商民主是尊重黨員主體地位、保障黨員民主權(quán)利的一種政治狀態(tài)和政治原則，也是黨員參與黨內(nèi)選舉、黨內(nèi)決策、黨內(nèi)監(jiān)督等黨內(nèi)政治生活各個(gè)環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主的根本著力點(diǎn)是制度建設(shè)和制度創(chuàng)新。

一、創(chuàng)新實(shí)踐形式，為構(gòu)建黨內(nèi)協(xié)商民主制度體系提供強(qiáng)大動(dòng)力

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是黨的十六大以來(lái)，黨內(nèi)協(xié)商民主的生動(dòng)實(shí)踐為制度體系的建構(gòu)提供了強(qiáng)大動(dòng)力。從1988年浙江臺(tái)州椒江區(qū)實(shí)行黨代會(huì)年會(huì)制、黨代表常任制、以委員會(huì)制代替常委會(huì)以及重大事務(wù)票決制的試點(diǎn)，到2002年四川雅安市首先進(jìn)行的黨代表直選，從1992年山西省岱獄殿村首次實(shí)行“兩票制”選舉產(chǎn)生村黨支部書(shū)記，到2004年四川平昌縣在幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行黨委班子“公推直選”，再到2008年貴陽(yáng)市“公推競(jìng)崗”區(qū)（縣）黨委書(shū)記和2011年江蘇無(wú)錫、南通、宿遷三市“公推票決”市委書(shū)記，這些無(wú)疑都是黨內(nèi)基層乃至地方選舉民主有序而重大的突破，也為黨內(nèi)協(xié)商民主的發(fā)展積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和制度供給。在黨內(nèi)選舉民主中可以發(fā)現(xiàn)與協(xié)商民主內(nèi)涵一致的政治實(shí)踐，實(shí)踐證明，黨內(nèi)選舉民主有了創(chuàng)新和發(fā)展的地方，黨內(nèi)協(xié)商民主才具有可行性和真實(shí)性，黨內(nèi)基層選舉民主與協(xié)商民主的互動(dòng)與協(xié)調(diào)機(jī)制日趨成熟。

近幾年，黨內(nèi)民主實(shí)踐出現(xiàn)了一種比較明顯的轉(zhuǎn)向，即從以基層競(jìng)爭(zhēng)性選舉民主為突破口的民主形式，轉(zhuǎn)向民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督“四個(gè)民主”的整體發(fā)展。黨內(nèi)協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)的就是黨員按照有關(guān)的民主程序參與黨內(nèi)政治生活全過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是為廣大黨員參與黨內(nèi)事務(wù)提供廣闊的渠道和制度平臺(tái)。各地基層黨組織紛紛以改革創(chuàng)新精神積極探索與協(xié)商民主相契合的黨內(nèi)基層民主的多種實(shí)現(xiàn)形式。如上海閔行區(qū)黨委決策機(jī)制的重大改革、北京社區(qū)黨員議事會(huì)和監(jiān)督會(huì)的嘗試、江蘇睢寧等地黨務(wù)公開(kāi)試點(diǎn)、山東青島等地的五步四權(quán)聯(lián)動(dòng)決策、浙江余姚的陽(yáng)光村務(wù)八步?jīng)Q策法、安徽南陵縣黃金村的普通黨員旁聽(tīng)支委會(huì)會(huì)議的做法，特別是四川成都積極推進(jìn)黨內(nèi)民主整體發(fā)展的新路徑，逐步建立了以公推直選、開(kāi)放基層黨委全委會(huì)和常委會(huì)、實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)和民主評(píng)議為主要內(nèi)容的政治架構(gòu)，取得了十分豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐的創(chuàng)新和發(fā)展，增強(qiáng)了黨內(nèi)協(xié)商民主制度建設(shè)的問(wèn)題意識(shí)和針對(duì)性。

在社會(huì)主義協(xié)商民主的政治實(shí)踐中，正逐步形成黨內(nèi)協(xié)商民主與其他形式的協(xié)商民主良性互動(dòng)、共生發(fā)展的態(tài)勢(shì)。在地方層面，浙江溫嶺把民主懇談機(jī)制引入黨內(nèi)，使黨內(nèi)協(xié)商民主有了一個(gè)新的發(fā)展載體和發(fā)展方向。廣東省委于2010年5月出臺(tái)了《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程（試行）》，這是全國(guó)地方黨委第一份推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展的重要文件。在中央層面，中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派就“中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)的重要文件；國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的建議人選；關(guān)于推進(jìn)改革開(kāi)放的重要決定；國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃；關(guān)系國(guó)家全局的一些重大問(wèn)題；通報(bào)重要文件和重要情況并聽(tīng)取意見(jiàn)，以及其他需要協(xié)商的重要問(wèn)題等”進(jìn)行充分的政黨協(xié)商[1]，并在加強(qiáng)政黨協(xié)商保障機(jī)制方面，“完善協(xié)商反饋機(jī)制，中共中央將協(xié)商意見(jiàn)交付有關(guān)部門(mén)辦理，有關(guān)部門(mén)及時(shí)反饋落實(shí)情況”[2]。各地方黨委也從自身實(shí)際出發(fā)制定了中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派協(xié)商的內(nèi)容和范圍。

二、完善黨內(nèi)法規(guī)，為構(gòu)建黨內(nèi)協(xié)商民主制度體系提供根本保障

把廣大群眾在黨內(nèi)民主實(shí)踐中創(chuàng)造的好經(jīng)驗(yàn)、好做法上升為政策，把成熟的政策上升為黨內(nèi)法規(guī)，是黨內(nèi)民主制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)?，F(xiàn)階段，黨內(nèi)還沒(méi)有專門(mén)的黨內(nèi)協(xié)商民主的法規(guī)文件和制度安排，黨內(nèi)協(xié)商民主只能依存于黨內(nèi)現(xiàn)有的法規(guī)制度而發(fā)揮作用。黨章是黨內(nèi)根本大法，是黨內(nèi)民主制度運(yùn)行的最高法規(guī)依據(jù)。十六大黨章是新世紀(jì)通過(guò)的首部黨章，提出了“黨內(nèi)民主是黨的生命”的重要命題，將黨內(nèi)民主建設(shè)提升到戰(zhàn)略高度。在十七大黨章中，增加了“保障黨員民主權(quán)利”的新規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，十八大黨章新增了“尊重黨員主體地位”的重要內(nèi)容，成為黨內(nèi)民主發(fā)展到新階段的重要標(biāo)志，也與黨內(nèi)協(xié)商民主的理念和原則高度契合。

改革開(kāi)放以來(lái)，在豐富的黨內(nèi)協(xié)商民主實(shí)踐的基礎(chǔ)上，以落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)為著力點(diǎn)的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了顯著成效。黨的十三大提出了“制定保障黨員權(quán)利的具體條例”的要求，1995年1月出臺(tái)了黨的歷史上第一部保障黨員民主權(quán)利的專項(xiàng)法規(guī)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》。經(jīng)過(guò)近十年的試行，2004年9月正式頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，突出強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)民主的主體是黨員而不是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人，規(guī)定了各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在民主權(quán)利保障方面的職責(zé)。那么，如何尊重黨員的主體地位？又如何保障黨員的民主權(quán)利體現(xiàn)在黨內(nèi)民主的各個(gè)環(huán)節(jié)？由一系列的條例、決定、規(guī)定、辦法、細(xì)則和意見(jiàn)等構(gòu)成的黨內(nèi)法規(guī)體系給予了充分的確認(rèn)和保障。

在黨內(nèi)選舉方面，黨的十三大報(bào)告明確規(guī)定了黨內(nèi)選舉的提名程序和差額選舉辦法。隨后，中央出臺(tái)了三個(gè)改革和完善黨內(nèi)選舉制度的辦法和條例，即1988年3月印發(fā)的《關(guān)于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會(huì)實(shí)行差額選舉的暫行辦法》、1990年6月頒發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》、1994年1月出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》，提高了黨內(nèi)選舉的規(guī)范化程度，擴(kuò)大了黨員和黨代表在黨內(nèi)選舉中的參與程度。為克服黨內(nèi)選舉在實(shí)際運(yùn)行中的不足，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，黨的十七大報(bào)告明確要求“改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式”。在各地黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，十六大報(bào)告提出，要擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)，十七大黨章確立了各級(jí)黨代會(huì)代表實(shí)行任期制。2008年7月，中央頒發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》。剛性有效的法規(guī)條例，確保了黨代會(huì)的權(quán)威，也有助于廣大黨員廣泛參與黨內(nèi)選舉活動(dòng)，行使選舉權(quán)利，從而把黨內(nèi)協(xié)商民主的發(fā)展置于黨內(nèi)選舉制度的運(yùn)行中，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)選舉民主與黨內(nèi)協(xié)商民主的良性互動(dòng)。

在黨內(nèi)決策方面，2010年10月中央頒發(fā)的《關(guān)于黨的基層組織實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步提高黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與度，拓寬黨員意見(jiàn)表達(dá)渠道，營(yíng)造黨內(nèi)民主討論環(huán)境，調(diào)動(dòng)廣大黨員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。協(xié)商民主從某種意義上說(shuō)就是決策民主，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)科學(xué)決策、民主決策的關(guān)鍵是明晰黨內(nèi)決策主體，給予黨員平等的機(jī)會(huì)介入到黨內(nèi)決策過(guò)程中。當(dāng)然，在一般情況下黨員參與決策是通過(guò)代表間接參與，常規(guī)性工作由常設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理，因此完善黨委議事決策機(jī)制非常重要。十二大修改通過(guò)的黨章和1980年2月中央頒發(fā)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》都強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)，反對(duì)個(gè)人專斷。1996年4月頒發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》，規(guī)范了地方黨委全委會(huì)、常委會(huì)、書(shū)記辦公會(huì)的議事和決策規(guī)則，規(guī)范了全委會(huì)和常委會(huì)對(duì)重大問(wèn)題決策的程序。十六大黨章明確規(guī)定，“凡屬重大問(wèn)題，都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的原則，由黨的委員會(huì)集體討論作出決定，并突出強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)和機(jī)構(gòu)對(duì)黨員民主權(quán)利的保障功能。十七大黨章還規(guī)定了建立中央政治局向中央委員會(huì)報(bào)告工作并接受監(jiān)督制度和各級(jí)黨委常委會(huì)向全委會(huì)定期報(bào)告工作并接受監(jiān)督制度，這就從制度上理順和規(guī)范了全委會(huì)和常委會(huì)的關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)和決策的科學(xué)化民主化提供了權(quán)威性保障。十七大黨章還增加了“黨的各級(jí)組織要按照規(guī)定實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)”新要求，十八大黨章進(jìn)一步規(guī)定，“黨的各級(jí)組織要按規(guī)定實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)，使黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與”，保障了黨員的知情權(quán)和參與權(quán)，有助于黨的決策真正體現(xiàn)廣大黨員的意志和愿望。

在黨內(nèi)監(jiān)督方面，十二大修改通過(guò)的黨章專門(mén)列了“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”一章。隨后，1987年7月頒發(fā)了《關(guān)于對(duì)黨員干部加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》，1997年5月頒發(fā)了《關(guān)于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度的實(shí)施辦法》。進(jìn)入新世紀(jì)，十六大黨章特別提出，要“加強(qiáng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善監(jiān)督制度”。2003年12月頒發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，是黨內(nèi)民主制度建設(shè)法規(guī)化的重要體現(xiàn)。兩個(gè)《條例》在內(nèi)容上前后承接，規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人，并對(duì)違紀(jì)處分作了詳細(xì)、全面的規(guī)定，兩個(gè)《條例》在黨員民主權(quán)利的規(guī)定與保護(hù)上更是相互銜接。2005年1月頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》規(guī)定，要“監(jiān)督民主集中制和領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則落實(shí)情況，凡屬重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用，必須有領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出決定”。在十七大黨章中，增加了“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度”、“中央政治局向中央委員會(huì)全體會(huì)議報(bào)告工作，接受監(jiān)督”等新規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督制度化進(jìn)程有了新拓展。2008年6月頒布的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》、2009年6月頒布的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》以及2013年12月頒布的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》，這些都是黨內(nèi)監(jiān)督制度化的法規(guī)體現(xiàn)，對(duì)于改善黨內(nèi)政治生態(tài)、切實(shí)保障廣大黨員的監(jiān)督權(quán)、構(gòu)建全新的黨內(nèi)監(jiān)督格局都具有重要意義。特別是2015年10月12日中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》標(biāo)志著全面從嚴(yán)治黨的“籬笆”進(jìn)一步扎緊。新修訂的《條例》和《準(zhǔn)則》通過(guò)明確、嚴(yán)厲的黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)現(xiàn)黨的自我監(jiān)督、自我管理和自我超越。

三、健全黨的民主集中制，為構(gòu)建黨內(nèi)協(xié)商民主制度體系提供指導(dǎo)原則

黨內(nèi)協(xié)商民主主張通過(guò)對(duì)話交流、理性討論、平等協(xié)商的民主形式，就共同關(guān)注或關(guān)系共同利益的問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，最大程度地縮小差距、增進(jìn)互信、凝聚力量。進(jìn)一步思考的問(wèn)題是，與其他的協(xié)商民主相比，黨內(nèi)協(xié)商民主在空間和主體上有何內(nèi)在規(guī)定性？如何防范黨內(nèi)協(xié)商民主所強(qiáng)調(diào)的參與廣泛性和持續(xù)性可能導(dǎo)致的黨內(nèi)民主泛化、組織本位淡化、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威弱化的風(fēng)險(xiǎn)？這些問(wèn)題的提出，要求發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主必須高度重視黨的民主集中制，如果放棄該原則，就會(huì)改變黨的性質(zhì)。

在黨內(nèi)民主制度體系中，民主集中制具有指導(dǎo)性地位和作用。民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，能為黨內(nèi)協(xié)商民主提供制度的合法性以及發(fā)展的可能性。按照民主集中制的原則，各級(jí)黨委對(duì)重大問(wèn)題的決策，必須經(jīng)由集體討論、民主協(xié)商、充分聽(tīng)取廣大黨員的意見(jiàn)，然后才能有正確的集中。所以，民主集中制在實(shí)體意義上是保障權(quán)利與規(guī)范權(quán)力的有機(jī)統(tǒng)一，在程序意義上是黨內(nèi)不同意見(jiàn)和訴求之間的一種政治協(xié)調(diào)原則，它一方面承認(rèn)黨內(nèi)存在著差異，另一方面又強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)根本利益的一致性。民主集中制作為黨內(nèi)協(xié)商民主的重要制度保障，無(wú)論是集中之前的充分醞釀和民主協(xié)商，還是民主基礎(chǔ)上的正確集中，都體現(xiàn)出豐富的協(xié)商民主精神。同時(shí)，以民主集中制為原則的黨內(nèi)協(xié)商民主具有不同于一般協(xié)商民主的特殊性，黨內(nèi)協(xié)商民主必須始終遵守黨的組織和紀(jì)律，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一。但是，如果過(guò)度強(qiáng)化黨內(nèi)權(quán)力的單向式的集中統(tǒng)一，也極易模糊甚至顛倒黨內(nèi)權(quán)力的授受關(guān)系，從而使黨內(nèi)協(xié)商民主發(fā)展的資源和動(dòng)力匱乏。因此，必須完善黨的民主集中制，切實(shí)做到民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。

首先，要實(shí)現(xiàn)服從多數(shù)與尊重少數(shù)的有機(jī)結(jié)合。票決民主是民主集中制下廣泛采取的一種決策形式，票決民主的少數(shù)服從多數(shù)原則，使得黨內(nèi)少數(shù)人的權(quán)利和利益往往得不到應(yīng)有的重視和保護(hù)，所以需要發(fā)揮票決民主與協(xié)商民主的協(xié)調(diào)機(jī)制。討論和協(xié)商能使黨員充分表達(dá)意見(jiàn)和建議，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行票決，既能確認(rèn)多數(shù)人的意志，又能讓少數(shù)人的意志有充分表達(dá)和尊重的機(jī)會(huì)。

其次，完善協(xié)商機(jī)制以保證黨內(nèi)有效集中。黨內(nèi)協(xié)商民主不是“議而不決”，而是“議而有決”、“議而有果”。從理論上講，黨內(nèi)協(xié)商民主由于黨員共享同樣的理想信念、集體目標(biāo)和道德原則，是能夠通過(guò)集體理性達(dá)成共識(shí)的，但在現(xiàn)實(shí)層面，每個(gè)黨員都是有自然生命、現(xiàn)實(shí)的、從事著實(shí)際活動(dòng)的獨(dú)立個(gè)體，希望通過(guò)討論和協(xié)商達(dá)成完全一致也是不可能的，最終還是需要通過(guò)集中來(lái)決定黨內(nèi)事務(wù)，形成黨內(nèi)決策，協(xié)商不能取代票決。為避免黨內(nèi)協(xié)商民主的隨意性，應(yīng)該對(duì)協(xié)商的內(nèi)容、協(xié)商的主體、方式、程序以及協(xié)商結(jié)果的處置等進(jìn)行相應(yīng)的制度規(guī)范，以規(guī)范化、制度化的民主形式保證現(xiàn)實(shí)黨內(nèi)的有效集中。

再次，準(zhǔn)確把握集中的內(nèi)涵，實(shí)行正確的集中。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》把集中概括為“黨員個(gè)人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)”[3]。這“四個(gè)服從”從組織原則上保證了正確集中。但是，在黨的民主集中制實(shí)際運(yùn)行中，卻總是存在“正確集中不夠”的問(wèn)題，諸如一些部門(mén)“一把手”打著集中的旗號(hào)掌控絕對(duì)權(quán)力，存在重大問(wèn)題個(gè)人說(shuō)了算的現(xiàn)象，集體領(lǐng)導(dǎo)難以落實(shí)到位；一些領(lǐng)導(dǎo)干部利用服從組織的名義對(duì)黨員進(jìn)行管控，壓制不同意見(jiàn)，虛化黨員的主體地位等等。導(dǎo)致這些現(xiàn)象的一個(gè)很重要的原因就是對(duì)“集中”的誤讀，僅僅把集中理解為權(quán)力的行使，而沒(méi)有意識(shí)到集中也是對(duì)權(quán)力的規(guī)范；僅僅把集中看作是對(duì)權(quán)利的限制，而沒(méi)有認(rèn)識(shí)到集中也是對(duì)權(quán)利的保障。只有實(shí)行正確的集中，才能營(yíng)造黨內(nèi)良好的政治生態(tài)，使黨內(nèi)協(xié)商民主的發(fā)展既能體現(xiàn)廣大黨員的意志，又能維護(hù)黨內(nèi)政治生活的權(quán)威性。

四、優(yōu)化黨內(nèi)具體制度，為構(gòu)建黨內(nèi)協(xié)商民主制度體系提供有效載體

民主集中制涉及黨內(nèi)不同主體間授權(quán)與被授權(quán)（權(quán)力形成）、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)（權(quán)力行使）、監(jiān)督與被監(jiān)督（權(quán)力制約）等方面復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系，它的健全和真正落實(shí)還必須有一套在內(nèi)容上相互連接、在運(yùn)行上協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的完整的具體制度體系作保障。

首先，改革完善黨內(nèi)選舉制度。黨內(nèi)協(xié)商民主本身也存在著一些制約性因素，它的發(fā)展有賴于黨內(nèi)選舉民主的成熟。只有以完善的黨內(nèi)選舉制度作保障，才能保證廣大黨員參與政治活動(dòng)，行使民主權(quán)利，增強(qiáng)黨內(nèi)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力來(lái)源的合法性，也才能使黨內(nèi)權(quán)力受到有效監(jiān)督，使權(quán)力的行使者更好地向廣大黨員負(fù)責(zé)。候選人提名和選舉方式是當(dāng)前黨內(nèi)選舉中存在問(wèn)題的兩個(gè)重要領(lǐng)域，是黨內(nèi)選舉制度改革完善的兩個(gè)重要方面。黨的十八大報(bào)告指出：“要完善黨內(nèi)選舉制度，規(guī)范差額提名、差額選舉，形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境?！币环矫?，要完善候選人提名制度。候選人提名要由黨組織和選舉人充分醞釀?dòng)懻?，擴(kuò)大民主推薦的范圍，加大黨員和群眾參與的力度，形成完備的自上而下與自下而上相結(jié)合的提名制度。還要改革候選人的介紹制度，規(guī)范和充實(shí)介紹內(nèi)容，加強(qiáng)選舉人與候選人之間應(yīng)有的直接溝通和了解，減少投票的盲目性。另一方面，要堅(jiān)持差額選舉制度，逐步提高差額選舉的比例，注重選舉程序，著力營(yíng)造公正選舉的條件和氛圍，防止出現(xiàn)安排性選舉或確認(rèn)型選舉，防止選舉成為走秀。

其次，優(yōu)化提升黨內(nèi)決策制度。協(xié)商民主把決策過(guò)程的大眾參與作為民主的價(jià)值追求，強(qiáng)調(diào)決策過(guò)程的平等協(xié)商。優(yōu)化提升黨內(nèi)決策制度的關(guān)鍵在于明晰黨內(nèi)決策主體，給予黨員以平等機(jī)會(huì)介入到黨內(nèi)決策過(guò)程。一是在重大發(fā)展目標(biāo)、重大策略、黨章修改等重大問(wèn)題上和與群眾利益直接相關(guān)的問(wèn)題，需要黨員直接參與，而不僅僅是間接參與。這是黨章賦予黨員的基本權(quán)利。二是完善黨代表大會(huì)制度。要合理確定黨代表的結(jié)構(gòu)與比例，落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制，深化縣（市、區(qū)）黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，實(shí)行黨代會(huì)代表提案制，還要從改革黨代會(huì)開(kāi)會(huì)方式、討論機(jī)制等方面，提升黨代會(huì)功能。三是進(jìn)一步完善黨委議事規(guī)則和決策程序。凡屬重大決策都必須由黨委會(huì)集體討論決定，并在決策表決方式上對(duì)重大問(wèn)題和重要干部任用實(shí)行票決制。對(duì)主要問(wèn)題的意見(jiàn)分歧較大時(shí)，應(yīng)暫緩表決，會(huì)后繼續(xù)修改完善、溝通協(xié)商、真誠(chéng)交流、消除分歧、達(dá)成共識(shí)，再提交下次會(huì)議討論表決。這一過(guò)程凸顯了協(xié)商民主作用，彰顯了協(xié)商民主精神。

再次，建立健全黨內(nèi)監(jiān)督制度。建立健全黨內(nèi)監(jiān)督制度，必須完善黨務(wù)公開(kāi)制度，切實(shí)保障廣大黨員的知情權(quán)，不知情就無(wú)法進(jìn)行民主監(jiān)督。從群眾比較關(guān)心的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、干部任前公示制著手，不斷擴(kuò)大黨務(wù)公開(kāi)的范圍，推行重大決策公開(kāi)、監(jiān)督結(jié)果公開(kāi)、廉政狀況公開(kāi)等制度，試行并推廣領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度。還要加強(qiáng)黨代會(huì)、全委會(huì)監(jiān)督功能。健全和規(guī)范黨委常委會(huì)向全委會(huì)定期匯報(bào)工作并接受監(jiān)督的制度，防止出現(xiàn)權(quán)力倒置現(xiàn)象。在厘清黨內(nèi)權(quán)力授受的縱向關(guān)系后，還要構(gòu)建橫向的權(quán)力制衡框架，改變權(quán)力過(guò)分集中的狀況，形成黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。為了便于監(jiān)督，黨內(nèi)權(quán)力不僅要科學(xué)配置、明確規(guī)范，還要積極推進(jìn)地方各級(jí)黨委及其工作部門(mén)“權(quán)力清單制度”，真正做到習(xí)近平總書(shū)記所要求的“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”。要依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，要讓全黨和全社會(huì)都知道黨內(nèi)權(quán)力是如何運(yùn)行的，以便于大家進(jìn)行監(jiān)督，防止少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部和部門(mén)在決策和執(zhí)行的具體環(huán)節(jié)營(yíng)私舞弊，謀取個(gè)人利益。

［參考文獻(xiàn)］

[1]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)的政黨制度[N].人民日?qǐng)?bào)，2007-11-16.

[2]關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)[M].北京：人民出版社，2015.

[3]中國(guó)共產(chǎn)黨章程[M].北京：人民出版社，2012.

（作者系安徽省委黨校教授）

（責(zé)任編輯周吟吟）

基金項(xiàng)目：※2014年安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《黨內(nèi)協(xié)商民主與民主集中制協(xié)同機(jī)制研究》（項(xiàng)目編號(hào)：AHSKY2014D151）、2015年度全國(guó)黨校系統(tǒng)重點(diǎn)調(diào)研課題《黨內(nèi)協(xié)商民主與黨際協(xié)商民主協(xié)同發(fā)展的困境與路徑研究》。