社會資本與政府治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系探析※

○齊 燕

社會資本與政府治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系探析※

○齊 燕

20世紀(jì)80、90年代以來，面對著財(cái)政壓力和官僚制的低效，西方國家陸續(xù)推動治理變革運(yùn)動，重新定義政府的掌舵與服務(wù)職能。同時處于轉(zhuǎn)型期的中國，從中央到基層政府依據(jù)國情，以治理為理念，對經(jīng)濟(jì)、政治以及社會領(lǐng)域進(jìn)行了治理變革。30多年的改革開放，在政府職能轉(zhuǎn)變、政府決策民主化、政府權(quán)力多中心化等方面取得了舉世矚目的成績，如國企改革、公共服務(wù)市場化、政府機(jī)構(gòu)改革、依法治國、地方分權(quán)、事業(yè)單位改革等。但在取得成績的同時，西方國家和中國都不同程度存在治理失效或者失敗的問題，如社會信任水平降低、政府合法性危機(jī)、公民道德滑坡、誠信和責(zé)任意識缺失、行政倫理失范、社會不公平感蔓延等。這些問題的出現(xiàn)背離了治理理論的根本訴求，也是當(dāng)今無法回避且必須解決的問題。社會資本是實(shí)現(xiàn)社會和諧發(fā)展的重要因素，它代表的是公民社會所必需的資源的集合體，可以通過促進(jìn)社會合作提升社會活動效率。近年來越來越多的國內(nèi)外學(xué)者開始關(guān)注社會資本對政府治理的影響，從社會資本理論出發(fā)研究治理問題逐漸成為一條新的研究路徑。

一、兩個理論維度：社會資本與政府治理

社會資本形成于20世紀(jì)80、90年代，學(xué)者們從各自的領(lǐng)域和研究對象出發(fā)對其做出明確的界定：法國學(xué)者布迪厄最早提出“社會資本”概念，他將社會資本界定為“實(shí)體資源”與“潛在資源”的總和[1]。美籍華裔社會學(xué)家林南將社會資本定義為嵌入于一種社會結(jié)構(gòu)中的可以在有目的的行動中涉取或動員的資源。按照這一定義，社會資本的概念包括三種成分：嵌入于一種社會結(jié)構(gòu)中的資源、個人涉取這些社會資源的能力、通過有目的行動中的個人運(yùn)用或動員這些社會資源[2]。1993年美國學(xué)者帕特南開始運(yùn)用社會資本的概念，探討市民社會與民主行政運(yùn)作的關(guān)系，將社會資本界定為：社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作來提高社會效率[3]。社會資本為充分認(rèn)識社會問題提供了新的視角，并逐漸成為具有高度概括力的解釋范式。

治理理論是當(dāng)今熱門的前沿理論問題之一，產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代。世界銀行在1989年首次使用“治理危機(jī)”來概括當(dāng)時非洲的情況。學(xué)者俞可平認(rèn)為：“治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！盵4]狹義的政府治理是指政府通過制定政策，依法管理社會公共事務(wù)的活動，強(qiáng)調(diào)政府作為治理的中心。而基于治理理論的政府治理，更多是從廣義角度講的，主要是指政府與各種公私機(jī)構(gòu)共同管理和規(guī)范社會公共事務(wù)的活動，其目標(biāo)在于改變政府壟斷的公共服務(wù)供給模式，實(shí)現(xiàn)政府與公民間的良性互動。

政府治理不僅需要考慮政府自身建設(shè)，還要考慮社會領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顟B(tài)尤其是公民社會對政府行為的反應(yīng)，所以社會資本的豐富與否是政府實(shí)現(xiàn)有效治理的重要條件，它不僅是政府治理合法性的保證，而且為政府治理提供了價值支撐與網(wǎng)絡(luò)支持；同時政府治理也是培育社會資本的重要保障，良好的政府治理可以為社會資本的培育提供制度保證，提升社會資本的存量與質(zhì)量?？梢哉f政府治理與社會資本之間的關(guān)系是互補(bǔ)的，更是國家與社會良性互動的基礎(chǔ)。

二、社會資本：政府治理水平提升的必備條件

（一）信任：政府治理合法性的基礎(chǔ)

肯尼斯·紐頓指出，信任資本能提高社會的凝聚力，把人們從缺少社會道德心或共同責(zé)任感的利己主義者和以自我為中心的算計(jì)者轉(zhuǎn)變?yōu)槔婀蚕怼⒇?zé)任共擔(dān)和有社會公益感的社會成員[5]。信任是社會發(fā)展的“潤滑劑”，信任在現(xiàn)代社會中的作用愈發(fā)重要，在信任與互惠的基礎(chǔ)上人們的社會活動將更加有效率，交易成本會大幅降低，而伴隨著信任程度與范圍的提升，社會也將越發(fā)繁榮與穩(wěn)定。所以說信任水平的高低，直接體現(xiàn)著一個國家民眾的精神狀態(tài)，信任有利于協(xié)調(diào)不同的意見，容忍沖突，達(dá)成共識，為多中心治理提供可能。

政府治理活動首要解決的是合法性。盧梭在討論人民主權(quán)問題時認(rèn)為，人民擁護(hù)的公意是政治合法性的根本基礎(chǔ)和主要內(nèi)涵。而政府合法性的基礎(chǔ)取決于民眾對于政府的信任與認(rèn)可，只有以公眾利益為根本的政府才會獲得民眾信任與支持。信任是政府治理中的一種有價值資源，它是政治支持的重要組成部分，如何贏得公民的信任是政府合法性的邏輯起點(diǎn)。信任構(gòu)成相互交流的有效機(jī)制，能夠在政府創(chuàng)新中減少個人或利益集團(tuán)與政府公共部門進(jìn)行“零和博弈”的現(xiàn)象[6]，所以被公民信任的政府才有被認(rèn)可的價值，而信任政府的公民才更可能遵紀(jì)守法并在無需強(qiáng)制的情況下服從政府的管理。豐富的社會資本可以建立政府與公民之間互信的基礎(chǔ)，便于政府與公民之間形成良好的互動關(guān)系，減少零和博弈現(xiàn)象，化解沖突，降低政府治理成本。

（二）社會規(guī)范：政府治理規(guī)范化的價值支撐

社會規(guī)范是社會交往自發(fā)合作與協(xié)調(diào)的結(jié)果，是在人們長期的博弈與反復(fù)的試錯中產(chǎn)生的對于社會成員具有普遍約束力的各種風(fēng)俗習(xí)慣、倫理與制度等，它有利于規(guī)范個體與組織的行為，降低交易成本，改善社會行動，實(shí)現(xiàn)社會的合作與互動。社會規(guī)范主要分為法律規(guī)范和道德規(guī)范。前者是指由國家制定或認(rèn)可，并由國家機(jī)構(gòu)保證其實(shí)施，具有普遍約束力的一套政治、經(jīng)濟(jì)、社會、法律的基本規(guī)則以及各種法律和制度，是由國家強(qiáng)制力保證實(shí)現(xiàn)的，它是一種硬約束；而后者是自下而上形成的，由價值信念、倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣與意識形態(tài)等因素組成，它是一種軟約束，不同于法律規(guī)范，它更多是以道德譴責(zé)或良心禁令的形式約束個體行為。

政府治理變革涉及觀念、作風(fēng)、機(jī)制等多方面的變革。要實(shí)現(xiàn)政府治理模式的轉(zhuǎn)變，不僅需要“硬件”方面的變革，更需要“軟件”方面的升級，這必然對社會規(guī)范的變革提出直接訴求，社會規(guī)范影響和制約服務(wù)行政能否形成。社會規(guī)范反映群體內(nèi)的公共利益取向，有利于增強(qiáng)社會成員凝聚力與行動的可預(yù)測性，為捍衛(wèi)公共治理的秩序提供保證。一方面，法律規(guī)范以社會控制的形式融入到社會生活領(lǐng)域中，其強(qiáng)制力與規(guī)范性可以為個人行為提供穩(wěn)定的預(yù)期，明確公民的行為與標(biāo)準(zhǔn)，是政府治理的堅(jiān)實(shí)保障。另一方面，道德規(guī)范能夠在缺乏正式管理控制的情況下以其勸導(dǎo)力來影響和規(guī)范社會成員的道德覺悟，有利于克服集體行動的困境，促進(jìn)社會合作，穩(wěn)定社會秩序，為政府治理在法律和制度層面上的實(shí)現(xiàn)提供思想保證?？梢哉f，社會規(guī)范為政府治理的確立與鞏固提供了有力且持久的支撐，影響并制約著政府效能的提升。

（三）參與網(wǎng)絡(luò)：政府治理多元化的社會基礎(chǔ)

社會資本不僅包括信任與社會規(guī)范，還有一個重要的要素——參與網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)為參與網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部個體之間的互動，這也是社會資本生成的主流解釋模型。帕特南指出，以科層制為基礎(chǔ)的垂直網(wǎng)絡(luò)，無論多么嚴(yán)密，參與者多么重要，都難以維系社會信任與合作，而參與網(wǎng)絡(luò)是開放與平等的，在參與的過程中，不僅可以實(shí)現(xiàn)人與人之間的溝通和合作，實(shí)現(xiàn)信任的增長，而且有利于實(shí)現(xiàn)社會合作，減少“搭便車”等自利行為的出現(xiàn)，可以說參與網(wǎng)絡(luò)所體現(xiàn)的社會資本是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與有效治理實(shí)現(xiàn)的前提，為公共事務(wù)的治理提供了可能。政府治理不僅需要信任與社會規(guī)范，更需要參與網(wǎng)絡(luò)。政府治理的最終目標(biāo)是“善治”，要實(shí)現(xiàn)“善治”就意味著國家與社會、社會內(nèi)部之間的良性合作與互動，這種合作離不開參與網(wǎng)絡(luò)作為載體與媒介。首先，通過參與網(wǎng)絡(luò)，信任可以得到傳遞與放大，增強(qiáng)政府與公民間的互信；其次，依托參與網(wǎng)絡(luò)可以培養(yǎng)并保持普遍性的互惠慣例，保證了對個人與團(tuán)體的約束能力；最后，參與網(wǎng)絡(luò)為公民團(tuán)結(jié)、合作、互信的公共精神的培養(yǎng)提供平臺，保證其有序的參與政治生活。可以說參與網(wǎng)絡(luò)不僅關(guān)系政府治理的效率，還影響政府治理的廣度與深度，更代表著社會政治發(fā)展的和諧程度，是政府從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理的重要社會基礎(chǔ)。

三、政府治理：社會資本培育的必要保證

（一）政府治理為提升社會信任水平提供制度環(huán)境

基于血緣、地緣以及業(yè)緣基礎(chǔ)上的信任關(guān)系在熟人社會可以很好地維系人際交往的和諧與穩(wěn)定。但當(dāng)社會飛速發(fā)展，人際交往突破了有限社群，社會功利性增強(qiáng)，這種差序信任呈現(xiàn)出一定的非程序性與軟弱性，由于缺乏多邊懲戒機(jī)制，這種信任就更容易被打破，削弱對個人和團(tuán)體的約束力，因此，需要建立以契約為基礎(chǔ)的普遍信任，實(shí)現(xiàn)信任的制度化與規(guī)范化，必須以法律、規(guī)則規(guī)范等手段來維護(hù)社會信任。

“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人行為”[7]。作為社會資本的主要供給者——政府，可以通過制度的供給為社會信任提供制度保障。通過法律法規(guī)的制定，以制度的強(qiáng)制力與懲戒力，規(guī)范人們的不理性行為，保證社會成員對社會行動具有明確而穩(wěn)定的預(yù)期，提高社會成員交往的安全感與穩(wěn)定性，進(jìn)而減少利己行為和機(jī)會主義，降低交易成本，實(shí)現(xiàn)信任制度化，從而提高社會整體的信任水平。因此，在轉(zhuǎn)型期社會，社會信任的積累與維護(hù)不能單單靠自發(fā)條件進(jìn)行，必須依賴政府主動、積極、有效的制度供給，才能最大限度提高信任資本的存量。

（二）政府治理為提升社會規(guī)范效果提供制度約束

社會規(guī)范以約束的形式融入到社會生活領(lǐng)域中，可以在缺乏正式管理與控制的情況下規(guī)范個體行為，降低交易成本，實(shí)現(xiàn)社會成員間的良性互動。自發(fā)而非正式社會規(guī)范是社會規(guī)范的主要組成部分，大多形成于橫向社會交往的反復(fù)博弈與試錯，大多是軟約束，在缺乏強(qiáng)制力保證的情況，其效力的發(fā)揮往往不充分甚至不可靠，呈現(xiàn)出一定的弱化與脆化，無法有效約束個體或組織的非理性行為。

相較于非正式的社會規(guī)范，政府治理的過程中所形成治理理念、制度、法律等正式的規(guī)則對“規(guī)范”資本的形成可以起到催化與保障作用。正式的制度規(guī)范可以彌補(bǔ)自發(fā)規(guī)范的弱勢性，一方面可以監(jiān)督個體行為，對不遵守規(guī)范的行為給予懲罰，增加其違約的成本；另一方面可以增強(qiáng)社會交往預(yù)期與穩(wěn)定性，使社會各方面的互動能在一定的規(guī)范和秩序下穩(wěn)定進(jìn)行，彼此之間建立長期的信賴合作關(guān)系。所以說，政府治理可以為社會規(guī)范提供必要的補(bǔ)充和糾正[8]，不僅有利于社會規(guī)范的維護(hù)，而且有利于社會秩序的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）政府治理為參與網(wǎng)絡(luò)的發(fā)育與拓展提供制度支持

參與網(wǎng)絡(luò)不僅體現(xiàn)了合作的成功，而且為將來合作提供基礎(chǔ)，它培養(yǎng)普遍化的互惠規(guī)范，提升社會信任度，政府與社會的合作離不開參與網(wǎng)絡(luò)。然而，參與網(wǎng)絡(luò)伴隨著組織活動在水平方向的自主擴(kuò)大，不可避免會出現(xiàn)一定的無序性與不穩(wěn)定性，同時在與垂直網(wǎng)絡(luò)的交叉中也存在沖突與矛盾。因此，參與網(wǎng)絡(luò)的成熟與完善需要政府治理提供保證。第一，明確政府與社會的職責(zé)。政府不能過多干預(yù)社會事務(wù)，應(yīng)從直接支持向間接支持轉(zhuǎn)變，彌補(bǔ)社會、市場失靈，提高公共服務(wù)的效率。第二，制度供給可以確保參與網(wǎng)絡(luò)中公民的基本權(quán)利不受侵犯，通過以憲法為主體的法律制度把政府的權(quán)力及其運(yùn)用方式約束在一定的范圍之內(nèi)，使公民具有參與、監(jiān)督、控制公共權(quán)力的法律手段，為公民參與提供法理基礎(chǔ)。第三，參與網(wǎng)絡(luò)的重要載體是社會組織。政府治理強(qiáng)調(diào)有所為、有所不為，國家權(quán)力向社會回歸，實(shí)現(xiàn)國家與社會的合作、政府與非政府的合作、強(qiáng)制與自愿的合作，這意味著社會組織要與政府實(shí)現(xiàn)合作治理，承擔(dān)起更多的社會管理職能，必然會催生發(fā)達(dá)、活躍、高質(zhì)量的社會組織，充當(dāng)彌補(bǔ)市場失靈和政府失效的重要中介。最后，維系社會組織的協(xié)調(diào)發(fā)展是政府責(zé)任所在。政府應(yīng)該發(fā)揮社會組織的能力，加強(qiáng)對社會組織的投入和培育，規(guī)范社會組織發(fā)展的相關(guān)法律、法規(guī)，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，保證社會組織在制度化的框架下低成本、高效率的運(yùn)轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)有效的治理[9]。

總之，社會資本與政府治理具有天然的契合性與互動關(guān)系，二者都是在一定物質(zhì)生產(chǎn)條件下所形成的人與人的關(guān)系中產(chǎn)生的，都包涵著公民社會的基本內(nèi)核，無論是理論層面還是在實(shí)踐層面都呈現(xiàn)一種共通性。豐富而成熟的社會資本是政府治理的社會基礎(chǔ)，社會資本的存量及性質(zhì)會影響到政府轉(zhuǎn)型的成功與否以及善治的實(shí)現(xiàn)；而良好的政府治理也為社會資本的培育與發(fā)展提供保證，在治理框架內(nèi)可以為社會資本成長提供制度支持，為社會資本提供發(fā)育與成長的土壤。

[1]李惠斌，楊雪冬.社會資本與社會發(fā)展[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[2]林南.構(gòu)建社會資本的網(wǎng)絡(luò)理論[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001.

[3]羅伯特·帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[4]俞可平.治理和善治—一種新的政治分析框架[J].南京社會科學(xué)，2001，（9）.

[5]肯尼斯·紐頓，楊松.社會資本與民主[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)2000，（2）.

[6]莊德水.政府創(chuàng)新：社會資本視角[J].公共管理學(xué)報(bào)，2006，（4）.

[7]道格拉斯·C·諾斯.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].上海：上海人民出版社，1994.

[8]弗朗西斯·福山.大分裂：人類本性與社會秩序的重建[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1998.

[9]項(xiàng)繼權(quán)，等.社會企業(yè)的產(chǎn)生與發(fā)展：關(guān)鍵要素與驅(qū)動主體[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（5）.

（作者單位 洛陽師范學(xué)院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）

2014年度國家社科基金青年項(xiàng)目《農(nóng)村流動家庭離散化的社會治理政策研究》（14CSH028）。