發(fā)展中地區(qū)的公共服務(wù)體系建設(shè)※

○劉 輝 邵攀玉

發(fā)展中地區(qū)的公共服務(wù)體系建設(shè)※

○劉 輝 邵攀玉

伴隨我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提高，公民對公共服務(wù)的需求也日益提高。然而發(fā)展中地區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)卻存在地方公共財力相對偏弱、人才資源相對有限等諸多問題的限制，因此探討發(fā)展中地區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的可能路徑就尤顯必要。研究發(fā)現(xiàn)，河南省F市在發(fā)展中地區(qū)中具有代表性，就公共服務(wù)體系建設(shè)而言主要體現(xiàn)在城市發(fā)展歷史欠賬多、財政總量小、人均財力不足、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)等方面，面臨“小財政”實現(xiàn)“大服務(wù)”的窘境。為此，筆者以河南省F市為調(diào)研對象，通過對F市公共服務(wù)體系建設(shè)的調(diào)查，探討其公共服務(wù)體系的發(fā)展路徑，以期為發(fā)展中地區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)提供新思路。

一、增能引智：建設(shè)現(xiàn)代公共服務(wù)體系人才支撐機制

公共服務(wù)體系的人員隊伍建設(shè)，能夠為公共服務(wù)中科技、衛(wèi)生、教育、體育等各項事業(yè)的發(fā)展提供強有力的智力支持，是公共服務(wù)中不可或缺的人才資源。近年來，F(xiàn)市的公共服務(wù)人員的能力有所提升，但還是存在一些問題：社區(qū)干部管理制度尚不健全，缺乏明確的準(zhǔn)入機制，社區(qū)干部來源廣而雜；公共服務(wù)一線工作人員活力缺乏，收入低、待遇差、缺乏必要的社會保障，以致公共服務(wù)職能未能充分發(fā)揮；同時，基層公共服務(wù)單位專業(yè)人才匱乏、人員老化、結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象普遍存在。

（一）提升社區(qū)干部待遇，穩(wěn)定基本人才隊伍

一是設(shè)立社區(qū)工作發(fā)展基金，解決基層干部待遇低的問題。通過政府資助和社會捐贈，在市級層面建立地方性的社區(qū)工作發(fā)展基金，依法招募物資，以獎金、津貼、福利等方式發(fā)放資金補貼，或憑借發(fā)放商場打折卡、旅游門票、公交車卡、電影票等實物的方式，在物質(zhì)上給予社區(qū)干部一定資助。

二是打通社區(qū)干部上升通道，解決社區(qū)干部工作沒奔頭的問題。在推薦擔(dān)任黨代表、人大代表、政協(xié)委員和勞動模范、考錄公務(wù)員以及宣傳表彰獎勵等方面為社區(qū)干部提供機會，打通社區(qū)干部上升通道。如市政府可在市、縣、鄉(xiāng)公務(wù)員考試中預(yù)留專門崗位，對滿足一定工齡、有特殊工作貢獻等條件的村干部、社區(qū)干部等基層工作人員進行單獨考試，通過設(shè)置比例或分值的方式給予基層工作人員編制。

三是落實社區(qū)干部社會保險制度，解決社區(qū)干部后顧之憂的問題。組織行政區(qū)域內(nèi)的社區(qū)干部參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險，按照實際情況，合理制定社區(qū)干部社會保險費的繳費基數(shù)和比例，通過社區(qū)工作發(fā)展基金定向捐助以及上級政府撥款等方式，為其繳納社會保險。

四是建議鼓勵社區(qū)干部社工化，解決社區(qū)干部專業(yè)性不足的問題。社區(qū)工作人員考取社會工作師證書，可由政府出臺政策，根據(jù)持證等級給予每月200-500元的社區(qū)社會工作者職務(wù)補貼。此舉既可以增強社區(qū)干部工作能力和服務(wù)水平，推動社區(qū)工作專業(yè)化，促進社會工作隊伍的擴大，更有益于社區(qū)建設(shè)、社會和諧和社會治理，也提高了社區(qū)工作人員的待遇。

（二）實現(xiàn)公民志愿服務(wù)制度化，推動志愿服務(wù)常態(tài)化

鼓勵和引導(dǎo)志愿者積極參與公共服務(wù)體系建設(shè)，通過公民志愿服務(wù)的制度化來推動志愿服務(wù)的常態(tài)化發(fā)展，推動志愿服務(wù)與政府服務(wù)的互補和融合，形成“我為城市服務(wù)，我享公共服務(wù)”的良性互動。

一是在全社會倡導(dǎo)“微志愿”理念。使人們在思想上建立“我為人人，人人為我”的觀念，奠定志愿服務(wù)常態(tài)化和普及化的基礎(chǔ)。

二是實現(xiàn)全市志愿服務(wù)站點的網(wǎng)絡(luò)化，保障志愿服務(wù)的常態(tài)化。以“按需定制”的原則，探索在我市重要公共場所，旅游景點以及社區(qū)等區(qū)域建立常態(tài)化的志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化平臺，對志愿者隊伍準(zhǔn)確登記，并將志愿者活動記錄在案。

三是建立需求對接制度，增強服務(wù)的針對性。以志愿服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化平臺為基礎(chǔ)，及時搜集公眾的公共服務(wù)需求并及時向社會發(fā)布，引導(dǎo)各類社會志愿服務(wù)力量、特別是高校志愿服務(wù)力量，通過與特定志愿服務(wù)站點“共建”的方式，為群眾提供常態(tài)化、長效化的志愿服務(wù)。

四是以志愿服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化平臺為基礎(chǔ)，實施志愿服務(wù)“積分制”。實名注冊的志愿者根據(jù)開展志愿服務(wù)活動次數(shù)可獲得相應(yīng)“積分”，所獲積分（到一定分值）可“兌換”乘車、市內(nèi)旅游等基本公共服務(wù)，也可以優(yōu)先享有并兌換有償?shù)墓卜?wù)，如入住敬老院等；并根據(jù)志愿服務(wù)的“積分”和社會效果進行優(yōu)秀志愿者評比活動，每年評出一定數(shù)量的市級優(yōu)秀志愿者和十佳社區(qū)志愿者服務(wù)站點，在全社會進行宣傳和表彰，樹立志愿典范[1]。

（三）設(shè)置公共服務(wù)創(chuàng)新市長專項獎，激發(fā)一線工作人員的活力

通過設(shè)置公共服務(wù)創(chuàng)新市長專項獎等方式鼓勵公共服務(wù)創(chuàng)新，激發(fā)一線工作人員的創(chuàng)新活力。具體措施如下：按年度表彰和獎勵在創(chuàng)新公共服務(wù)內(nèi)容、優(yōu)化公共服務(wù)工作流程、革新公共服務(wù)技術(shù)方法等方面做出突出貢獻的一線公務(wù)員、專業(yè)技術(shù)人員和社區(qū)干部等；表彰名單由全市范圍內(nèi)的個人、社區(qū)、社會團體或相關(guān)公共服務(wù)部門推薦，公共服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)委員會審核，第三方專家評議、公眾投票和公共服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)委員會討論決定；經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，授予獲獎人員公共服務(wù)創(chuàng)新市長專項獎并頒發(fā)金質(zhì)勛章；注重發(fā)揮獲獎?wù)叩囊I(lǐng)與帶動作用，獲獎名單和創(chuàng)新事跡在主流媒體、政府網(wǎng)站等平臺進行長期公布，彰顯我市鼓勵公共服務(wù)創(chuàng)新的導(dǎo)向和成果，為構(gòu)建文明城市、推動公共服務(wù)體系建設(shè)創(chuàng)新提供精神動力。

（四）建立公共服務(wù)體系建設(shè)智庫，實現(xiàn)校地協(xié)作的長效化

建立以F市公共服務(wù)體系建設(shè)和區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的實際需求為導(dǎo)向，以公共服務(wù)模式和體制機制創(chuàng)新為重點的公共服務(wù)常態(tài)化咨詢機構(gòu)，整合當(dāng)前與高校的零散項目合作，建立公共服務(wù)體系智庫，結(jié)合F市實際情況，組織和引導(dǎo)高校專家開展公共服務(wù)研究，充分發(fā)揮高校“智力”資源在公共服務(wù)體系建設(shè)中的獨特作用。

一是整合現(xiàn)有與高校合作的零散項目，設(shè)立專項資金、吸納高校配套資金，成立由市領(lǐng)導(dǎo)掛帥的“發(fā)展中地區(qū)公共服務(wù)創(chuàng)新研究院”。

二是以項目制方式，組織高校專家長期圍繞F市實際開展公共服務(wù)體系建設(shè)（追蹤性）研究，引導(dǎo)高校專家組織學(xué)生開展具有持續(xù)性、創(chuàng)新性、品牌化的公共服務(wù)實踐和探索。

三是創(chuàng)新體制機制，為研究院的建設(shè)提供制度保障。明確地校合作的負責(zé)機構(gòu)和人員，制定公共服務(wù)研究院的建設(shè)方案、管理辦法和相應(yīng)的規(guī)章制度，同時結(jié)合高校教師考評與激勵機制以及學(xué)生培養(yǎng)與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)模式，建立激勵機制，以保障其參與的熱情和質(zhì)量。

二、統(tǒng)籌推動：形成公共服務(wù)均等化機制

實現(xiàn)公共服務(wù)均等化發(fā)展是我國近年來的主要政策目標(biāo)之一。在F市調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)的統(tǒng)籌推動措施有限，公共服務(wù)均等化機制尚未形成。表現(xiàn)在公共服務(wù)資源區(qū)域間缺乏跨合作的公共服務(wù)機制，城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源配置不均衡以及公共服務(wù)建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，即由于公共服務(wù)建設(shè)缺乏整體規(guī)劃或各個部門推進的步調(diào)與力度不一，導(dǎo)致公共服務(wù)資源配置低效；由于項目及項目建設(shè)資金被分割在不同部門，導(dǎo)致資金使用效率低下問題。

（一）打破條塊界限，實現(xiàn)公共服務(wù)資源公眾共享

公共服務(wù)資源是公共服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)，應(yīng)充分發(fā)揮公共服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)委員會在編制公共服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃、統(tǒng)籌實施重大公共服務(wù)項目、推動公共服務(wù)資源共建共享等方面的作用，打破原有公共服務(wù)資源的條塊分割，整合同類資源，進行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，以服務(wù)人口為依據(jù)，以滿足群眾基本公共服務(wù)需求為導(dǎo)向，形成綜合、系統(tǒng)、運行有效的公共服務(wù)資源網(wǎng)絡(luò)，保障各類公共服務(wù)設(shè)施資源的多向整合，努力實現(xiàn)公共服務(wù)資源全覆蓋，進一步推動公共服務(wù)資源的公眾共享，提高公共服務(wù)資源的利用效率和社會效益。

（二）建立跨區(qū)域合作機制，促進公共服務(wù)資源區(qū)域共享

統(tǒng)籌整合F市各區(qū)域公共服務(wù)資源，在按需、按發(fā)展?fàn)顟B(tài)供給的前提下，構(gòu)建公共服務(wù)跨區(qū)域合作機制，努力促進跨社區(qū)（村落）、跨街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、跨區(qū)縣等多層次、多區(qū)域的公共服務(wù)陣地共建、資源共享、項目共推，形成多層次、多維度的交流合作機制。

同時，加強各區(qū)域公共服務(wù)體系的緊密聯(lián)動，打造公共服務(wù)示范項目，并通過相關(guān)平臺對示范項目公共服務(wù)信息進行公示。加強組織跨區(qū)域間公共服務(wù)體系建設(shè)的經(jīng)驗交流與學(xué)習(xí)，有效發(fā)揮示范項目對公共服務(wù)體系建設(shè)的帶動、支撐和輻射作用，促進解決公共服務(wù)體系區(qū)域間發(fā)展不平衡的矛盾。

（三）建立城鄉(xiāng)聯(lián)動機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展

推動公共服務(wù)資源向基層向農(nóng)村傾斜，促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展。推進城鄉(xiāng)幫扶制度，加強干部資源在城鄉(xiāng)間的合理流動和優(yōu)化配置，聯(lián)建雙方有計劃地互派干部掛職鍛煉。例如市（縣、區(qū)）政府可選派部分官員到基層掛職包村，村干部可被選派前往區(qū)（縣）級部門進行政策學(xué)習(xí)，形成以城帶鄉(xiāng)、幫扶共建的城鄉(xiāng)公共服務(wù)聯(lián)動機制，為實現(xiàn)各項政策的“上行下效”提供便捷通道。

（四）統(tǒng)籌群體發(fā)展，實現(xiàn)公共服務(wù)普惠與特惠相結(jié)合

在發(fā)展普惠式公共服務(wù)體系的同時，加大公共服務(wù)資源傾斜力度，保障公共服務(wù)重點項目的有效實施以及未成年人、老年人、婦女、殘疾人等特定人群的基本公共服務(wù)權(quán)益。建議公共服務(wù)單位開設(shè)為重點項目審批和特殊人群辦事提供的“綠色通道”專項窗口，并合理制定相關(guān)資格條件。符合條件的重點項目承辦單位、特殊人群可持有效證件于綜合服務(wù)窗口處申請綠色窗口服務(wù)，經(jīng)工作人員核實證件后，可于“綠色通道”專項窗口處享受服務(wù)。以此簡化重點項目審批流程，優(yōu)化投資環(huán)境；并為特殊人群提供及時辦理、協(xié)助辦理、上門服務(wù)、代辦服務(wù)等“綠色通道”服務(wù)，有力解決特殊人群辦事困難的問題。

三、減評增效：建立現(xiàn)代公共服務(wù)體系評估機制

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各公共服務(wù)部門、單位普遍的評估項目多、評估內(nèi)容和時間不明確的問題，致使其提供的服務(wù)與所進行的檢查項目之間的協(xié)調(diào)性不足；缺乏系統(tǒng)的評估模型，各項評估指標(biāo)“各自為政”，導(dǎo)致指標(biāo)之間的聯(lián)動性不強；依靠政府部門的內(nèi)部評估，缺乏專業(yè)第三方與公眾的參與，導(dǎo)致評估結(jié)果的可信度有所下降。

（一）從分散的專項評估轉(zhuǎn)向相對集中的綜合評估，提高評估效率

在公共服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)委員會下設(shè)置公共服務(wù)綜合評估小組，在深入調(diào)查研究和充分征求基層群眾意見的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定適用于不同層級、不同部門的公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系。

公共服務(wù)綜合評估小組可有以下三種組建方式：一是由協(xié)調(diào)委員會出面協(xié)調(diào)，依據(jù)各部門、單位所列評估清單，將相近時間內(nèi)對被評估對象進行評估的政府監(jiān)察部門進行協(xié)調(diào)整合，組建形成綜合評估小組，對評估對象進行綜合評估；二是遵照“三三制”原則，由協(xié)調(diào)委員會中涉及相關(guān)評估事項的監(jiān)察部門、非監(jiān)察部門與專家學(xué)者共同組成，各占評估小組成員數(shù)量的三分之一；三是選用高校專家學(xué)者組建獨立于政府部門的第三方評估小組進行綜合評估，充分利用高校智力資源。

提供公共服務(wù)的有關(guān)部門、單位需依據(jù)自身公共服務(wù)職權(quán)，將部門、單位目前所需接受的考評項目、考評方式、考評機構(gòu)等統(tǒng)一列入部門評估清單，由評估小組進行協(xié)調(diào)、歸類與調(diào)整，總結(jié)現(xiàn)行評估制度中存在的問題與不足，將內(nèi)容相同、時間相近的評估項目進行合并，對不必要的評估項目及時予以取消，使公共服務(wù)部門的各類評估項目向綜合化、集中化轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)績效評估效率。

評估小組與政府內(nèi)部具有監(jiān)察職責(zé)的部門進行評估時，應(yīng)依據(jù)相應(yīng)的評估體系與制度規(guī)范，對評估時間與評估項目向公共服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)委員會進行申請，由協(xié)調(diào)委員會進行項目審批與評估時間安排，審批同意后依流程在市政府網(wǎng)上進行公示。

（二）引入第三方評估，提高績效評估結(jié)果的公信度

完善公共服務(wù)績效專業(yè)化、社會化評估制度，穩(wěn)步推行第三方評估，依據(jù)公共服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)委員會制定的公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系，形成公共服務(wù)第三方測評常態(tài)化考核機制。

一是建議市政府根據(jù)每年的公共服務(wù)重點工作確定評估項目，通過招標(biāo)形式委托第三方評估團隊承擔(dān)具體評估工作。

二是第三方評估團隊通過深入政府部門、社區(qū)以及提供公共服務(wù)的企事業(yè)單位、志愿者組織等社會組織的實地調(diào)研，掌握評估工作的一手資料，并依據(jù)一定的指標(biāo)體系，站在公眾的視角評判各部門、社會組織提供公共服務(wù)的效果，定期形成評估報告，為各項公共服務(wù)的改進提供指導(dǎo)，促進公共服務(wù)績效評估的民主化，提高績效評估結(jié)果的公信度。

（三）加強公共服務(wù)監(jiān)測和信息公開，保障績效評估公正公開

進一步拓展主動公開內(nèi)容，對于行政決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果以及公共服務(wù)績效評估等方面的信息，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，依法做好公開工作。依據(jù)政府部門職責(zé)目錄與職權(quán)流程圖，對政府信息進行梳理，進一步細化主動公開范圍和公開目錄，充分發(fā)揮市政府門戶網(wǎng)、微博、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺的作用，并進行動態(tài)更新，確保公共服務(wù)各項實施、監(jiān)管、評估事項、標(biāo)準(zhǔn)、流程的公開透明。著重公開政府部門政務(wù)評估流程、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果，并設(shè)置專項反饋渠道，以確保公眾對評估流程、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果的監(jiān)督，保障評估結(jié)果的公開透明[2]。同時，完善公眾信訪渠道，鼓勵公眾對政府公開事項進行反饋與建議，確保公共服務(wù)各事項的公正、公開。

（四）建設(shè)“誠信城市網(wǎng)”，實現(xiàn)公共服務(wù)自下而上的公開透明

一是建設(shè)社會信用認證公示網(wǎng)絡(luò)——“誠信城市網(wǎng)”，對提供公共服務(wù)的相關(guān)政府部門、企事業(yè)單位以及各類公共服務(wù)項目或設(shè)施信息進行公示，網(wǎng)站后臺管理機構(gòu)需依據(jù)各類確認屬實的公眾上報事件，對有關(guān)公示信息予以相應(yīng)標(biāo)識，客觀記錄其信用狀況。

二是建立守信表彰與失信記錄制度，每年對各部門、單位進行信用評比并予以公示，對信用積分排名靠前的部門或單位予以相應(yīng)表彰，對信用度不高的部門或單位并予以相應(yīng)責(zé)處。

三是制定《“誠信城市網(wǎng)”后臺管理辦法》，對“誠信城市網(wǎng)”的欄目功能、后臺管理模式、技術(shù)維護等作出相應(yīng)規(guī)定，以確保其持續(xù)有效運行?！罢\信城市網(wǎng)”后臺建設(shè)可有以下三種模式：政府創(chuàng)建、政府管理；政府創(chuàng)建、第三方單位；政府聘請第三方單位進行創(chuàng)建與管理。后兩種模式均需公共服務(wù)協(xié)調(diào)委員會或政府指定部門對“誠信城市網(wǎng)”的運作進行協(xié)調(diào)管控與處理，以確保評估監(jiān)管的公正透明。

[1]徐祖榮.社會組織與公共服務(wù)主體多元化——基于浙江的研究[J].理論與改革，2009，（1）.

[2]杜治州.電子政務(wù)與中國公共創(chuàng)新[J].中國行政管理，2007，（6）.

（作者分別系河南大學(xué)地方政府與社會治理研究所副教授、復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士后，華東師范大學(xué)人口研究所碩士生）

（責(zé)任編輯 崔光勝）

河南省政府決策招標(biāo)課題《加快河南省基本公共服務(wù)體系建設(shè)研究》（2016B243）。該項目得到了中國博士后科學(xué)基金特別資助（2016T90324）的支持。