冷戰(zhàn)背景下美國對(duì)印度尼西亞政策（1945～1991年）分析

楊建國

冷戰(zhàn)背景下美國對(duì)印度尼西亞政策（1945～1991年）分析

楊建國※

冷戰(zhàn)時(shí)代，美國的印度尼西亞政策建立在堅(jiān)定反共的基礎(chǔ)和前提上。防止印度尼西亞倒向東方社會(huì)主義陣營，使其成為東南亞地區(qū)防共、反共的前哨陣地和重要堡壘，是美國追求的主要目標(biāo)。此處的反共一方面是指與“自由世界”意識(shí)形態(tài)之間的隱形深層次的對(duì)立和沖突，另一方面是指與美國為聚焦點(diǎn)的西方資本主義國家之間的現(xiàn)實(shí)性挑戰(zhàn)和劇烈對(duì)抗。政治、外交合作和經(jīng)濟(jì)、軍事援助是美國對(duì)印度尼西亞政策的主要表現(xiàn)方式與手段，以引誘和拉攏印度尼西亞為美國的國家利益服務(wù)。它具有現(xiàn)實(shí)利益考量、理想與道義追求的雙重特性，同步交叉進(jìn)行，是相輔相成和殊途同歸的。

美國政府；對(duì)印度尼西亞政策；國家利益

印度尼西亞地處馬來群島，地理位置的戰(zhàn)略重要性和獨(dú)特性不言而喻。該國不僅蘊(yùn)藏著豐富的石油、橡膠、天然氣、黃金和錫等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)與自然資源，而且還是世界上穆斯林人口最多的國家，與伊斯蘭—阿拉伯世界聯(lián)系緊密，在二戰(zhàn)后新獨(dú)立的眾多發(fā)展中國家中的地位和影響是不容忽視的，這使得冷戰(zhàn)時(shí)代的印度尼西亞始終是美國高度關(guān)注的對(duì)象國之一。冷戰(zhàn)時(shí)代，美國政府承繼的外交傳統(tǒng)主要是現(xiàn)實(shí)主義和理想主義。前者所看重和關(guān)切的是實(shí)用觀主導(dǎo)下在當(dāng)下及可預(yù)知的未來，能夠用金錢加以衡量的物質(zhì)性利益和好處以及安全保障；后者所關(guān)注和強(qiáng)調(diào)的是“美國例外論”和使命觀驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)其道義責(zé)任以及心理和精神的滿足。兩者相輔相成，都服從和服務(wù)于美國國家利益的維護(hù)和拓展。那么，具體到美國的印度尼西亞政策是在什么樣的內(nèi)外環(huán)境基礎(chǔ)上展開并運(yùn)作的，有著什么樣的內(nèi)涵和表現(xiàn)，成效如何？梳理、考察和剖析冷戰(zhàn)時(shí)代美國的印度尼西亞政策，對(duì)于中國更客觀、準(zhǔn)確地認(rèn)知和評(píng)判當(dāng)下美國的“亞太再平衡”戰(zhàn)略無疑具有借鑒和參考的重要價(jià)值。

一、杜魯門政府的印度尼西亞政策及其成效

在杜魯門政府時(shí)期，國際大格局由共同反法西斯迅速轉(zhuǎn)向冷戰(zhàn)，美國的對(duì)外政策是以堅(jiān)決遏制共產(chǎn)主義滲透和擴(kuò)張為內(nèi)涵和宗旨的“杜魯門主義”。在此背景下，印度尼西亞于1945年8月宣布獨(dú)立，關(guān)于其最終的政治前途和地位問題，印度尼西亞與前宗主國荷蘭先后發(fā)生過3次“獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)”。美國對(duì)印度尼西亞問題最初選擇沉默，但是隨著冷戰(zhàn)爆發(fā)，特別是印度尼西亞蘇加諾當(dāng)局在1948年的“茉莉芬事件”中對(duì)印度尼西亞共產(chǎn)黨勢(shì)力的殘酷鎮(zhèn)壓，使得美國轉(zhuǎn)而支持其完全政治獨(dú)立，對(duì)印度尼西亞問題的態(tài)度和立場(chǎng)調(diào)整為適度積極介入。在美國的斡旋和施壓之下，荷?。幔┯?946年2月開始談判，雖說最終達(dá)成了《林芽椰蒂協(xié)定》，但并未得到落實(shí)。隨著印度尼西亞局勢(shì)的再次惡化，聯(lián)合國開始介入；在對(duì)抗荷蘭的斗爭(zhēng)中，印度尼西亞共產(chǎn)黨的力量不斷發(fā)展與壯大；新中國成立后東方陣營的勢(shì)力和影響大增，特別是印度尼西亞于1950年正式成立共和國后推行以反帝國主義、反殖民主義、維護(hù)民族獨(dú)立為內(nèi)涵的中立性民族主義政策，美國出于堅(jiān)決阻止印度尼西亞倒向東方陣營的考量，開始公開支持具有反共性質(zhì)的印度尼西亞哈達(dá)政府，以保證印度尼西亞傾向于西方陣營。當(dāng)時(shí)美國的政治與外交精英認(rèn)定中立性民族主義和共產(chǎn)主義之間不存在實(shí)質(zhì)性差異，因此美國堅(jiān)信，中立性民族主義僅僅是最終倒向共產(chǎn)主義的踏板與過渡而已。美國要想實(shí)現(xiàn)其在東南亞的戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須獲得印度尼西亞這個(gè)非共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民族主義政權(quán)的信任和協(xié)助。為此，美國開始向印度尼西亞提供軍事和經(jīng)濟(jì)援助。如1950年1月給予印度尼西亞警察部隊(duì)500萬美元的軍事援助，2月同意借給印度尼西亞1.2億美元作為支付美國貨物的款項(xiàng)①白建才、代保平：《1956～1958年印度尼西亞外島叛亂與美國的隱蔽行動(dòng)》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2007年第2期，第77～84頁。，隨后還與印度尼西亞納席爾政府簽訂類似的援助協(xié)定和經(jīng)濟(jì)協(xié)作協(xié)定。雖然美國對(duì)印度尼西亞極力進(jìn)行拉攏，對(duì)蘇加諾為代表的印度尼西亞民族主義者也曾給予過相應(yīng)幫助，但是獨(dú)立后的印度尼西亞選擇了中立性民族主義政策，不愿意被迫卷入到美蘇爭(zhēng)霸中去。如1950年印度尼西亞加入聯(lián)合國之后，在朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)中表示中立，不接受美國在“互助防御計(jì)劃”中的軍事援助。外加美國駐印度尼西亞首任大使柯克蘭要求其償還荷屬東印度拖欠美國的債務(wù)、在西伊里安領(lǐng)土爭(zhēng)端問題上美國有意偏袒荷蘭等諸多因素②FRUS 1950，Vol.VI East Asia and Pacific.Washington，D.C.：USGPO，1976.pp.1078～1080.的影響，杜魯門政府尚處于醞釀和源起階段的印度尼西亞政策首次遭遇挫折，美國的預(yù)想目的與實(shí)際效果之間出現(xiàn)偏差。

二、艾森豪威爾—肯尼迪—約翰遜政府的印度尼西亞政策及其成效

20世紀(jì)五六十年代，冷戰(zhàn)的基本態(tài)勢(shì)是美攻蘇守。美國的外交政策是遏制和圍堵共產(chǎn)主義，盡最大可能地?cái)D壓共產(chǎn)主義的生存和發(fā)展空間，鞏固和增強(qiáng)西方陣營的勢(shì)力和影響。1953年的NSC 171/l文件就明確要求美國采取“適當(dāng)行動(dòng)”，以便于“永久避免共產(chǎn)黨對(duì)印度尼西亞的控制”③Peter Dale Scott，“The U.S.and the Overthrow of Sukarno in 1965～1967，”Pacific Affairs，University of British Columbia，1985.pp.143～144.。艾森豪威爾政府插手和干預(yù)包括印度尼西亞在內(nèi)的東南亞事務(wù)的理論基礎(chǔ)就是“多米諾骨牌理論”，特別是印度尼西亞阿里政府采取的更加“獨(dú)立”和“積極”性質(zhì)的重大外交舉措，如1954年拒絕加入美國籌謀的東南亞條約組織；1955年主持召開沒有西方國家參加的亞非會(huì)議等，刺激了美國NSC 5518號(hào)文件的加速出籠，它強(qiáng)調(diào)美國要“防止印度尼西亞倒向東方陣營共產(chǎn)主義的勢(shì)力范圍之內(nèi)；說服印度尼西亞接受美國提出的其最佳利益在于和西方陣營自由勢(shì)力的親近與合作；幫助印度尼西亞政府發(fā)展成為堅(jiān)強(qiáng)有力的、穩(wěn)定且自由的”④FRUS 1955～1957，Vol.XXII，Southeast Asia.Washington，D.C.：USGPO，1989.pp.155.。美國開始對(duì)印度尼西亞實(shí)施具有秘密性質(zhì)的以肢解印度尼西亞、支持右翼陸軍和外島叛亂為主要內(nèi)容和表現(xiàn)形式的干涉、滲透政策。美國隱蔽干涉行動(dòng)失敗后，為緩和與蘇加諾當(dāng)局之間的緊張關(guān)系，不得不調(diào)整印度尼西亞政策，恢復(fù)對(duì)印度尼西亞的援助活動(dòng)。比如1958年8月批準(zhǔn)了包括700萬美元軍事裝備在內(nèi)的一攬子援助計(jì)劃；向印度尼西亞提供的軍事援助價(jià)值金額由以前的730萬美元增加到1959年財(cái)政年度的2200萬美元；截至1959年初，向印度尼西亞陸軍提供了裝備21個(gè)營、共1.6萬名步兵所需的輕型武器①馬駿：《1958年至1960年艾森豪威爾政府對(duì)印尼的“雙軌政策”》，《世界歷史》2005年第6期，第18、20頁。。美國時(shí)任國務(wù)卿杜勒斯于1958年5月宣稱，“我們相信問題……（在）沒有外部勢(shì)力介入的情況下，由印度尼西亞人自己來解決，希望印度尼西亞共和國早日恢復(fù)和平與穩(wěn)定”②FRUS1958-1960，Vol.XVII Indonesia，Document106.http：//history.state.gov/historicaldocunients/FRUS1958-60vl7/ch1.。至此，美國一面與蘇加諾政府表面上保持著穩(wěn)定關(guān)系，一面又秘密地支持以陸軍為主的非共性質(zhì)的印度尼西亞軍方勢(shì)力，在事實(shí)上已形成對(duì)印度尼西亞的“雙軌制政策”。1959年的NSC 5901號(hào)文件指明，美國雖說可以暫時(shí)容忍蘇加諾當(dāng)局的合法存在以及中立主義外交政策，但是，最終還是要通過各種手段和途徑使得印度尼西亞成為親西方的國家。蘇加諾在評(píng)論此時(shí)段美國的對(duì)外政策時(shí)說，不正式結(jié)盟是很容易遭到美國誤解的③Paul F.Gardner.Shared Hopes，Separate Fear：Fifty Years of U.S.-Indonesian Relations.Boulder：Westview Press，1997.pp.128.。隨后，荷?。幔┰谖饕晾锇差I(lǐng)土爭(zhēng)端問題上再次分歧嚴(yán)重，蘇加諾集團(tuán)、共產(chǎn)黨人對(duì)美國力挺陸軍勢(shì)力、插手內(nèi)部事務(wù)的圖謀和做法也不會(huì)坐以待斃，這使得美國的“雙軌制”印度尼西亞政策再次遭遇挫折，能夠有效發(fā)揮作用的空間很有限。

肯尼迪政府上臺(tái)后，美國對(duì)印度尼西亞政策的新理論基礎(chǔ)是，只要新興民族國家不挑戰(zhàn)美國的根本性國家利益，美國將接受它們?cè)诶鋺?zhàn)中保持中立的現(xiàn)實(shí)做法，甚至容忍它們?cè)谂c美國及西方交往時(shí)展現(xiàn)出來的可以理解的不合作④W.W.Rostow，The Diffusion of Power：An Essay in Recent History.New York：The Macmillan Company，1972.pp.185～186.。在荷?。幔┪饕晾锇差I(lǐng)土爭(zhēng)端問題上，通過幫助印度尼西亞解決領(lǐng)土爭(zhēng)端問題，試圖獲取蘇加諾當(dāng)局對(duì)美國的信任和好感。印度尼西亞與荷蘭于1962年8月達(dá)成的西伊里安領(lǐng)土爭(zhēng)端問題和平解決協(xié)議，使得美國不僅規(guī)避了在它不想被動(dòng)卷入的地方再次爆發(fā)武裝沖突，遏制住了蘇加諾倒向東方陣營的演變態(tài)勢(shì)，而且還為美國在印度尼西亞內(nèi)部繼續(xù)培植非共親美勢(shì)力贏得了時(shí)間和機(jī)會(huì)⑤劉國柱：《肯尼迪時(shí)期美國與印尼關(guān)系解析》，《歷史教學(xué)》2001年第6期，第10～14頁。。但是，1960年印度尼西亞參謀長(zhǎng)納蘇蒂安成功訪問蘇聯(lián)，加劇了美國對(duì)印度尼西亞倒向東方陣營的憂慮。在支持蘇加諾總統(tǒng)的同時(shí)，美國推出了援助印度尼西亞陸軍的“民事行動(dòng)計(jì)劃”，在經(jīng)濟(jì)和軍事領(lǐng)域給予大量援助，還派出和平隊(duì)志愿者。在“馬來西亞危機(jī)”中，印度尼西亞提出強(qiáng)硬的“粉碎馬來西亞”計(jì)劃，美國則支持其盟國，贊成成立“馬來西亞聯(lián)邦”，在印度尼西亞政策上又陷入了兩難困境。美國既對(duì)印度尼西亞的立場(chǎng)和主張表示強(qiáng)烈不滿和失望，同時(shí)又不愿與印度尼西亞剛剛恢復(fù)起來的關(guān)系再次跌到谷底乃至徹底破裂。

約翰遜政府上臺(tái)后，由于對(duì)印度尼西亞民族主義、強(qiáng)烈反英政策的不滿和失望，開始調(diào)整美國的印度尼西亞政策，關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)就是1965年9月在印度尼西亞爆發(fā)的“9·30事件”。在此事件出現(xiàn)之前，美國對(duì)印度尼西亞雖說暫停提供援助，但是為支持印度尼西亞陸軍反共，并沒有真正中斷向印度尼西亞尤其是陸軍繼續(xù)提供秘密援助。美國1964年批準(zhǔn)的“政治行動(dòng)文件”特別強(qiáng)調(diào)“在當(dāng)前及可預(yù)見的將來，武裝起義、軍事分裂活動(dòng)以及其他針對(duì)蘇加諾政權(quán)的反叛活動(dòng)均不符合美國的意愿，而一個(gè)團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一的印度尼西亞才是美國最為迫切的目標(biāo)”⑥馬俊：《約翰遜政府的對(duì)印尼政策（1964～1965年）》，《南洋問題研究》2007年第1期，第74～84頁。。還明確指出：美國需要繼續(xù)鼓勵(lì)和協(xié)調(diào)印度尼西亞內(nèi)部的反共勢(shì)力，并“在安全允許的限度內(nèi)”提供秘密幫助。美國駐印度尼西亞代理大使在1965年6月發(fā)給美國國務(wù)院的電文中說，“對(duì)于眼下美國在海外的絕大多數(shù)奮斗目標(biāo)，印度尼西亞都表現(xiàn)出強(qiáng)烈的敵意和對(duì)抗。如果允許印度尼西亞病毒不受阻礙地在亞非地區(qū)蔓延，它定將成為國際共產(chǎn)主義特別險(xiǎn)惡的急先鋒”⑦FRUS1964～1968.Vol.XXVI Indonesia；Malaysia Singapore；Philippines，Washington，D.C.：USGPO，2000.pp.267～269.?？梢姡s翰遜政府的印度尼西亞政策是要維護(hù)印度尼西亞國內(nèi)的社會(huì)與政治秩序，并組建傾向于西方世界的新政府?！?·30事件”發(fā)生后，美國支持蘇哈托為代表的印度尼西亞陸軍勢(shì)力發(fā)動(dòng)反政變，把政變陰謀嫁禍給印度尼西亞共產(chǎn)黨，秘密幫助陸軍當(dāng)局開展針對(duì)普通民眾的“心理戰(zhàn)”宣傳；為印度尼西亞陸軍秘密提供通訊設(shè)備、醫(yī)療用品和小型武器等；為印度尼西亞陸軍提供應(yīng)被拘捕和清除的印度尼西亞共產(chǎn)黨黨員干部名單①王翌：《蘇哈托執(zhí)政時(shí)期印尼與美國關(guān)系研究》，湘潭大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年。，基本清除了印度尼西亞共產(chǎn)黨的勢(shì)力和影響，推翻了蘇加諾中立偏“左”的民族政權(quán)，遏制了共產(chǎn)主義在東南亞滲透和擴(kuò)張的浪潮。但是，美國此時(shí)的心態(tài)和想法矛盾且復(fù)雜，既要堅(jiān)決防止印度尼西亞共產(chǎn)黨和蘇加諾勢(shì)力死而復(fù)活，要在印度尼西亞建立穩(wěn)定與高效、非共親西方的政府，同時(shí)又對(duì)通過政變奪取政權(quán)的印度尼西亞軍人新統(tǒng)治集團(tuán)極度不放心②馬駿：《“9·30事件”與約翰遜政府的印尼政策》，《東南亞研究》2006年第5期，第71頁。。后經(jīng)權(quán)衡，美國選擇繼續(xù)有限度地支持印度尼西亞軍人新政權(quán)。這樣，美國對(duì)1966年上臺(tái)的印度尼西亞蘇哈托政府進(jìn)行大量的經(jīng)濟(jì)、軍事援助，1967年后每年對(duì)印度尼西亞提供的軍事援助高達(dá)2000萬美元，有利于維持印度尼西亞政局與社會(huì)的穩(wěn)定和有序。正如美國國務(wù)院文件所說，“印度尼西亞要想恢復(fù)元?dú)猓司o急援助和債務(wù)重組，還需要技術(shù)援助和更多的信貸?！挥蝎@得足夠的信貨，印度尼西亞才能恢復(fù)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和嚴(yán)重受損的交通通訊系統(tǒng)”③FRUS1964-1968.Vol.XXVI Indonesia；Malaysia Singapore；Philippines，Washington，D.C.：USGPO，2000.pp.439.。此時(shí)段兩國關(guān)系回暖，最重要的前提和體現(xiàn)就是蘇哈托當(dāng)局堅(jiān)定推行親美反共政策。印度尼西亞的回報(bào)是積極配合和支持美國，如1967年與中國正式斷交。

三、尼克松—福特—卡特政府的印度尼西亞政策及其成效

20世紀(jì)70年代，冷戰(zhàn)的基本態(tài)勢(shì)是蘇攻美守。美國推行適度戰(zhàn)略收縮的“尼克松主義”和大國力量均衡的緩和外交政策。在經(jīng)濟(jì)援助方面，尼克松政府通過480公法項(xiàng)目基本上每年給予印度尼西亞的糧食援助價(jià)值高達(dá)兩億美元。1973年的NSC 6500X號(hào)文件寫明：行政預(yù)算署已批準(zhǔn)新財(cái)年對(duì)印度尼西亞2.33億美元的援助，其中包括1.05億美元的480公法商品和1.28億美元的開發(fā)貸款④FRUS 1973～1976，Vol.E-12，Documents on East and Southeast Asia，1973～1976，Document 102，Document 96，Document 111，Document 153，Document 156.。軍事援助也進(jìn)展順利。比如1973年的軍事援助計(jì)劃就包括迫擊炮、訓(xùn)練彈藥以及T-33噴氣式教練機(jī)、H-34直升機(jī)和3艘克勞德·瓊斯級(jí)護(hù)衛(wèi)驅(qū)逐艦⑤FRUS 1973～1976，Vol.E-12，Documents on East and Southeast Asia，1973～1976，Document 102，Document 96，Document 111，Document 153，Document 156.。還向印度尼西亞提供大量軍售貸款，對(duì)印度尼西亞警察也有援助。至此，美國每年向印度尼西亞提供的軍事援助價(jià)值達(dá)到2500萬美元。1974年的NSSM 205號(hào)文件寫明：希望印度尼西亞在未來5年要逐步承擔(dān)起的地區(qū)政治、安全和經(jīng)濟(jì)角色；為實(shí)現(xiàn)印度尼西亞所渴望的地區(qū)角色，要幫助印度尼西亞實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)；要制定有助于印度尼西亞社會(huì)與政治穩(wěn)定的政策措施；提高印度尼西亞的軍事能力以支撐它所希望的地區(qū)目標(biāo)；為達(dá)成美國所希望的地區(qū)目標(biāo)，改善美國的貿(mào)易投資利益與印度尼西亞政治、社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系⑥FRUS 1973～1976，Vol.E-12，Documents on East and Southeast Asia，1973～1976，Document 102，Document 96，Document 111，Document 153，Document 156.。尼克松任內(nèi)是美印（尼）兩國關(guān)系史上的戰(zhàn)略伙伴時(shí)期。面對(duì)美國恢復(fù)對(duì)越南大規(guī)模轟炸所造成的緊張局勢(shì)，印度尼西亞投桃報(bào)李，印度尼西亞外交部部長(zhǎng)馬利克于1972年12月聲稱，美國轟炸河內(nèi)“不是戰(zhàn)爭(zhēng)升級(jí)”。

福特政府任內(nèi)，為保住東南亞最大的反共前哨陣地和重要堡壘印度尼西亞，美國對(duì)印度尼西亞武裝并吞?hào)|帝汶的行徑給予默認(rèn)和縱容，提供給印度尼西亞的經(jīng)濟(jì)、軍事援助在實(shí)質(zhì)上所受影響不大。1975年美國總統(tǒng)福特與印度尼西亞總統(tǒng)蘇哈托在雅加達(dá)會(huì)談，對(duì)于印度尼西亞的廣泛合作，美國表示支持，尤其是美國在維護(hù)東南亞安全和防范東方陣營時(shí)需要印度尼西亞⑦王?。骸?974～1976年美國對(duì)印尼的外交政策：以東帝汶為研究中心》，江西師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015年。。美國的NSC 971號(hào)文件，要求國務(wù)院、國防部應(yīng)采取替代計(jì)劃，繼續(xù)對(duì)印度尼西亞實(shí)施援助⑧FRUS 1973～1976，Vol.E-12，Documents on East and Southeast Asia，1973～1976，Document 102，Document 96，Document 111，Document 153，Document 156.。NSC 2870-X號(hào)文件寫到，美國國務(wù)院內(nèi)部雖說于1976年1月已停止美國國防部向印度尼西亞轉(zhuǎn)交更多軍事裝備的授權(quán)，但是這一點(diǎn)在實(shí)際上從沒有正式停止過，也沒有關(guān)于此行動(dòng)的公開聲明，而且之前對(duì)印度尼西亞相關(guān)人員的軍事培訓(xùn)仍在繼續(xù)進(jìn)行⑨FRUS 1973～1976，Vol.E-12，Documents on East and Southeast Asia，1973～1976，Document 102，Document 96，Document 111，Document 153，Document 156.。1974～1975年，美國對(duì)印度尼西亞的軍火銷售增長(zhǎng)5倍，價(jià)值金額由1200萬美元增至6500萬美元；對(duì)印度尼西亞的軍事援助增長(zhǎng)1倍多，價(jià)值金額由1700萬美元增至4000萬美元⑩數(shù)據(jù)來源于世界政策機(jī)構(gòu)網(wǎng)（World Policy Institute），http：//www.worldpolicy.org/projects/arms/reports/indoarms.html.。1976年，基辛格表示在經(jīng)濟(jì)援助方面希望能給予印度尼西亞體面的480公法條款；軍事援助方面，1976～1977年提供1300萬美元的物資以及2300萬美元的對(duì)外軍售貸款①FRUS 1973～1976，Vol.E-12，Documents on East and Southeast Asia，1973～1976，Document 160.。印度尼西亞因此更加成為美國在東南亞對(duì)抗共產(chǎn)主義的前哨和重點(diǎn)堡壘。

卡特政府以推行“人權(quán)外交”著稱，但是，對(duì)于親美反共立場(chǎng)堅(jiān)定、推行軍人專權(quán)、非盟友的印度尼西亞，在提供經(jīng)濟(jì)援助特別是相關(guān)軍事援助時(shí)，卡特總統(tǒng)與前幾任政府的實(shí)際做法差異不大。一方面，時(shí)任美國國務(wù)卿萬斯于1977年宣稱，“我們外交政策的目標(biāo)，是建立在美國人基本價(jià)值觀的基礎(chǔ)上，要用美國所擁有的物質(zhì)力量和權(quán)力，去擴(kuò)張美國的國家利益以及實(shí)現(xiàn)人道的目的”②FURS 1977～1980，Vol.XIII，ChinaDocument 47.Washington，D.C.：USGPO，2013.；另一方面，美國時(shí)任副總統(tǒng)蒙代爾于1975年訪問印度尼西亞時(shí)，重申美國在太平洋安全事務(wù)問題上要繼續(xù)扮演“建設(shè)性角色”?？ㄌ卦谡劦矫烙。幔╆P(guān)系時(shí)說，“現(xiàn)在的印度尼西亞是我們很好的朋友”。為防范共產(chǎn)主義推進(jìn)到印度尼西亞，美國通過援助等手段極力拉攏印度尼西亞，在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，大約從20世紀(jì)70年代開始，美國就一直是印度尼西亞的第二大貿(mào)易伙伴，在印度尼西亞的進(jìn)出口貿(mào)易中擁有非常重要的地位和影響；在政治外交領(lǐng)域，美國支持印度尼西亞積極參與東盟主張的建立“和平、中立、自由”的東南亞；在軍事安全領(lǐng)域，兩國保持著軍事人員聯(lián)合訓(xùn)練計(jì)劃，美國軍艦不定期?？裤羲桶屠鍗u；在文化教育領(lǐng)域，美國開始大量接受印度尼西亞學(xué)生前往美國深造。

四、里根—老布什政府的印度尼西亞政策及其成效

20世紀(jì)80年代，冷戰(zhàn)基本態(tài)勢(shì)再次轉(zhuǎn)變?yōu)槊拦ヌK守，美國的對(duì)外政策更是進(jìn)攻勢(shì)頭正盛。里根政府的印度尼西亞政策比較平穩(wěn)和連續(xù)。1981～1989年，美國對(duì)印度尼西亞軍售價(jià)值金額年均達(dá)到4000萬美元；從20世紀(jì)80年代開始，美國從印度尼西亞的進(jìn)口基本上都保持在印度尼西亞總出口量的10%～20%之間，即使在1982年，印度尼西亞對(duì)外貿(mào)易整體呈明顯下降趨勢(shì)，對(duì)美貿(mào)易卻仍基本不受影響。至1985年，美國從印度尼西亞的進(jìn)口總額基本保持不變，美國對(duì)印度尼西亞的出口情況基本類似。“在80年代，外資控制了印度尼西亞經(jīng)濟(jì)命脈的石油生產(chǎn)工業(yè)的90%以上，而在外來資本中，美國資本在印度尼西亞的石油、天然氣的投資占據(jù)首位”③陳喬之：《國際因素與當(dāng)代東南亞政治發(fā)展》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004年版，第83頁。。由此可見，美國在印度尼西亞進(jìn)出口貿(mào)易和外來投資中的重要地位和影響以及印度尼西亞對(duì)美國市場(chǎng)、資金等的依賴度之深、之強(qiáng)。

老布什政府任內(nèi)冷戰(zhàn)終結(jié)，美國對(duì)外政策的戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到鞏固冷戰(zhàn)的勝利成果以及按照美國的核心價(jià)值觀和發(fā)展模式積極塑造未來，引領(lǐng)和改造全球。隨著在亞洲實(shí)行收縮戰(zhàn)略，美國提供給印度尼西亞支援的質(zhì)和量均有下滑，與蘇哈托軍人威權(quán)集團(tuán)原有的親密準(zhǔn)盟友關(guān)系出現(xiàn)了松動(dòng)和有意疏遠(yuǎn)的動(dòng)向。如1989～1993年美國對(duì)印度尼西亞的軍售價(jià)值金額減少為年均2800萬美元；美國國會(huì)于1992年決定停止向印度尼西亞提供軍事訓(xùn)練資金援助，并對(duì)印度尼西亞實(shí)行武器禁運(yùn)。但事實(shí)上，1991～1993年美國對(duì)印度尼西亞軍售的價(jià)值金額仍很高，分別為3450萬美元、2880萬美元和3480萬美元④王翌：《蘇哈托執(zhí)政時(shí)期印尼與美國關(guān)系研究》，湘潭大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年，第33頁，第16頁。。在人文交流與教育合作領(lǐng)域，美國以經(jīng)貿(mào)投資合作為載體和媒介，加強(qiáng)了對(duì)印度尼西亞滲透和傳播的力度和廣度。截至1999年，已有超過200家的美國跨國公司在印度尼西亞進(jìn)行投資，金額高達(dá)75億美元。在印度尼西亞的美國企業(yè)雖說數(shù)目不多，但是規(guī)模都很大，在當(dāng)?shù)氐挠绊懥^強(qiáng)⑤王翌：《蘇哈托執(zhí)政時(shí)期印尼與美國關(guān)系研究》，湘潭大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年，第33頁，第16頁。。有數(shù)據(jù)顯示，截至1996年，美國與印度尼西亞的雙邊貿(mào)易額增長(zhǎng)迅速，達(dá)到12億美元；1995年美國在印度尼西亞的直接投資（不含石油和天然氣）已經(jīng)超過70億美元⑥John Bresnan，“Indonesia and U.S.Policy”，http：//www.columbia.edu/cu/business/apec/publications/bresnan.pdf.。美國資本不僅牢牢地掌控著印度尼西亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，在某種程度上主導(dǎo)著印度尼西亞的政局走向，而且還通過在印度尼西亞所進(jìn)行的各類生產(chǎn)及商業(yè)性活動(dòng)把美國的核心價(jià)值觀與生活方式等悄無聲息地傳遞到印度尼西亞精英階層及普通民眾中去。外加吸引有資質(zhì)和潛力的印度尼西亞青少年到美國接受教育或培訓(xùn)等，始終不忘沒有硝煙的“攻心戰(zhàn)”。

五、冷戰(zhàn)時(shí)代美國對(duì)印度尼西亞政策的動(dòng)機(jī)與目的

冷戰(zhàn)時(shí)期，對(duì)共產(chǎn)主義在東南亞滲透與蔓延的擔(dān)憂和恐懼導(dǎo)致美國決心要進(jìn)行遏制。美國的印度尼西亞政策建立在印度尼西亞具有的大國地位和重要影響的基礎(chǔ)上，印度尼西亞成為美國在東南亞防共、反共的馬前卒。但是，由于印度尼西亞國內(nèi)中立民族主義的強(qiáng)大影響以及1966年建立起的軍人威權(quán)統(tǒng)治體制，兩國關(guān)系只能是在圍堵和對(duì)抗蘇聯(lián)共產(chǎn)主義戰(zhàn)略中相互利用。1949年的NSC48/2文件說明，美國認(rèn)為東南亞是絕不可丟的，美國的印度尼西亞政策最直接和現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)是，“美國要保持亞洲大陸沿海島嶼防務(wù)鏈的完整，就要通過政治、經(jīng)濟(jì)和軍事等方面的援助來加強(qiáng)亞洲非共產(chǎn)主義國家的實(shí)力，有利于這些國家內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)自立和政治穩(wěn)定”①NSC 48/2，the Position of the United States，with respect to Asia，Dec.30，1949，Documents of the National Security Council，1947～1977，Microfilm，Reel 2，University Publications of America，1980.。1952年的NSC124/2號(hào)文件肯定和確定美國，不僅要加強(qiáng)印度尼西亞政府本身的反共性質(zhì)、推動(dòng)印度尼西亞同西方的聯(lián)合及參加地區(qū)安全組織，而且還要干涉印度尼西亞內(nèi)政，幫助印度尼西亞反共政府鎮(zhèn)壓和對(duì)抗國內(nèi)外共產(chǎn)黨②NSC 124/2，United States objectives and Courses of Action with respect to Southeast Asia，June 25，1952，F(xiàn)RUS 1952-1954，Vol.XII，part l，pp.125～134.。1956年的NSC 5612號(hào)文件指明，雖然可以允許亞洲中立國家勢(shì)力不正式加入美國主導(dǎo)下的防共軍事同盟組織，但是要阻止其發(fā)展成為“親共中立主義”勢(shì)力，要在這些國家同共產(chǎn)黨勢(shì)力進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，以遏制共產(chǎn)主義的擴(kuò)張③FRUS 1955～1957，Vol.I，Washington，D.C.：USGPO，1989.pp.332～333.。20世紀(jì)60年代，肯尼迪—約翰遜政府通過維持美國在印度尼西亞的存在并維護(hù)和印度尼西亞陸軍的良好關(guān)系來達(dá)到堅(jiān)決遏制共產(chǎn)主義在印度尼西亞發(fā)展的目的，符合美國國家利益④Department of State，“Background statement on U.S.economic and military assistance to Indonesia and the necessity of keeping control away from the communists”（1963），DDRS，1～2.。正如肯尼迪宣稱的，“美國作為自由國家相互依賴的社會(huì)中的英明領(lǐng)導(dǎo)和好鄰居，負(fù)有道義上的義務(wù)；……作為對(duì)自由敵人唯一最大的制衡力量，負(fù)有政治上的義務(wù)”⑤The White House Special Message on Foreign Aid to The Congress，March 22，1961，Kennedy Library，Box324，NSF.。越南戰(zhàn)爭(zhēng)失敗后，美國在東南亞對(duì)印度尼西亞的倚重度大增；美國正遭遇二戰(zhàn)后的首次能源安全危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退的雙重夾擊，急需利用印度尼西亞在石油輸出國組織（OPEC）中的特殊地位和影響力，弱化阿拉伯國家推出的石油禁運(yùn)制裁的效力。這使得美國對(duì)正處于鞏固和發(fā)展階段的印度尼西亞渴望盡快提高其國家實(shí)力和地位的良好愿望加以充分利用，通過提供大量經(jīng)濟(jì)和軍事援助、積極推進(jìn)人文交流與教育合作極力進(jìn)行拉攏和誘導(dǎo)，影響印度尼西亞的國內(nèi)政治走向和外交政策選擇，要盡力把印度尼西亞拉進(jìn)西方陣營。因此，冷戰(zhàn)時(shí)代美國對(duì)印度尼西亞的經(jīng)濟(jì)、軍事援助及人文交流與教育合作是服務(wù)于政治與外交戰(zhàn)略的柔性且阻力小、效果明顯的政策性工具和手段，美國追求的目標(biāo)就是要把印度尼西亞塑造成為堅(jiān)定反共的、親近西方的，內(nèi)部穩(wěn)定、有序、高效與團(tuán)結(jié)的民族國家；還要印證冷戰(zhàn)在深層次動(dòng)機(jī)和目的上，就是要與社會(huì)主義國家進(jìn)行爭(zhēng)奪人心的“持久戰(zhàn)”，就是要使全球最終都采用美國的核心價(jià)值觀、基本制度和生活方式。

冷戰(zhàn)時(shí)代的印度尼西亞只是美蘇為核心的東西陣營對(duì)抗和爭(zhēng)奪大棋局中的一枚棋子而已。自蘇加諾時(shí)期開始，遏制和對(duì)抗蘇聯(lián)共產(chǎn)主義的考量使得美國不斷插手和干涉印度尼西亞內(nèi)部事務(wù)，極力在印度尼西亞內(nèi)部扶植非共親美勢(shì)力。1966～1991年的印度尼西亞在事實(shí)上已經(jīng)成為美國在東南亞堅(jiān)定可靠的“準(zhǔn)盟友”，美國基本實(shí)現(xiàn)了其所預(yù)定的外交目標(biāo)。因此，冷戰(zhàn)時(shí)代，美國的印度尼西亞政策是在反共戰(zhàn)略的框架下與軌道上醞釀和實(shí)施的。當(dāng)然，此處的反共并不單純指軍事戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)利益的競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗，還有意識(shí)形態(tài)、生活方式的競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗。

值得注意的是，冷戰(zhàn)時(shí)代，美國對(duì)印度尼西亞的政策選擇在大多數(shù)情況下是處于主動(dòng)、主導(dǎo)與強(qiáng)勢(shì)地位，但是在美國的印度尼西亞政策的調(diào)整過程中，印度尼西亞并不總是毫無作為、逆來順受的，美國也不是在每項(xiàng)事務(wù)上都可以為所欲為、毫無顧忌的，有時(shí)也不得不妥協(xié)和退讓。

（責(zé)任編輯：張 磊）

Review on the USA’s Policy to Indonesian in the Cold War（1945～1991）

Yang Jianguo

During Cold War period，USA’s foreign policy to Indonesia was based on firm Anti-Communist.In order to prevent Indonesia from joining in the Orient Socialist Groups，the clear aim of America was to make Indonesia become important battle field of Anti-Communist in Southeast Asia.Here the Anti-Communist had double meaning，one aspect was invisibly profound opposition and confliction of Western ideology，the other one was realistic challenge and fierce confrontation between the western capitalist countries of USA as the focus.The main ways of USA’s policy to Indonesia were political and diplomatic cooperation，and economic and military aid，luring Indonesia to serve the maintenance and development of USA’s national interests.It had double features of realistic interests，and ideal and moral pursuit，occurring in the same time and having the same results.

America Administration；Policy to Indonesia；National Interests

D83/87.712.0

A

1003－2479（2016）04－0022-06

※河南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院副教授，歷史學(xué)博士