警察執(zhí)法侵權(quán)的民事責(zé)任探究

鄧長民（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

警察執(zhí)法侵權(quán)的民事責(zé)任探究

鄧長民
（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

警察權(quán)是國家法律賦予公安機(jī)關(guān)打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的權(quán)力，近年來我國警察在執(zhí)法中的侵權(quán)現(xiàn)象屢見不鮮，而關(guān)于警察侵權(quán)民事責(zé)任的研究卻甚少。隨著我國民事賠償制度和國家賠償制度的漸趨融合，如何解決警察執(zhí)法侵權(quán)的民事責(zé)任歸屬問題，實(shí)乃當(dāng)務(wù)之急。

執(zhí)法侵權(quán)；民事責(zé)任；民事賠償；國家賠償

一、警察執(zhí)法現(xiàn)狀

公安機(jī)關(guān)作為人民民主專政的工具，其任務(wù)是維護(hù)社會(huì)治安、保障公民安全。因此，警察被賦予了強(qiáng)大的執(zhí)法權(quán)。［1］近年來，我國警察侵權(quán)現(xiàn)象不斷見諸報(bào)端，政府的公信力一度被推到風(fēng)口浪尖。究其原因，警察法學(xué)尚未把警察的民事責(zé)任問題納入研究范圍，而僅僅涉及刑事責(zé)任與預(yù)防措施等問題。隨著公民法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，維護(hù)公民自身民事權(quán)利的呼聲不斷高漲，越來越多的公民要求警察侵權(quán)要擔(dān)負(fù)一定的民事責(zé)任。但是，由于《國家賠償法》對(duì)民事責(zé)任賠償?shù)囊?guī)定過于籠統(tǒng)和抽象，公民的民事賠償在執(zhí)行方面也有很大的缺陷和不足，因而很難實(shí)際發(fā)揮作用。

2015年9月13日，在廣州荔灣區(qū)廣場(chǎng)上有兄弟倆在給行人派送礦泉水，其中有一個(gè)胸前掛著一個(gè)天平和紙牌子，牌子上邊寫著“民事國家賠償?shù)谝蝗恕?，并給大家派送相關(guān)材料。追溯事件的本身，還要回歸到十年前兄弟倆做生意的光景，本身很富裕的兄弟倆由于做生意和別人發(fā)生合同糾紛，為了挽回自己的損失兄弟倆依照法定程序申請(qǐng)了對(duì)方兩套房屋的財(cái)產(chǎn)保全，但是法院在沒有通知當(dāng)事人的情況下，擅自把房屋解封，造成了兄弟倆財(cái)產(chǎn)保全的房屋無效，高達(dá)135萬的賠償款無法執(zhí)行。隨后兄弟倆申請(qǐng)國家賠償，上告至原執(zhí)行法院，經(jīng)過長達(dá)一年的審理最終贏得了官司，但是至今已經(jīng)九個(gè)多月過去了，兄弟倆的國家賠償金仍沒有被執(zhí)行。還有2008年大家熟悉的廈門市居民朱水榮被警察毆打成精神病案，公安機(jī)關(guān)在沒有任何證據(jù)表明朱水榮就是嫌疑人的情況下，私自毆打朱某，并貽誤了最佳治療時(shí)間，最終導(dǎo)致朱某被診斷為精神病，事后警方尋找各種理由推脫責(zé)任，無奈之下，家屬提請(qǐng)了行政訴訟，經(jīng)過兩級(jí)法院的審理，居然做出了截然不同的判決，為何同一個(gè)案件事實(shí)會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)截然不同的判決結(jié)果，為何對(duì)警察執(zhí)法侵權(quán)的認(rèn)定要經(jīng)過輿論的推波助瀾，為何賠償金的執(zhí)行如此困難，我們不禁要對(duì)此現(xiàn)象進(jìn)行深刻反思。

民法通則中對(duì)公務(wù)侵權(quán)的規(guī)定與公民民事侵權(quán)的規(guī)定是一樣的，即在民事侵權(quán)中沒有地位高低之分，都是平等主體。民事侵權(quán)的認(rèn)定可以經(jīng)過協(xié)商解決，也可以提起民事訴訟，在賠償方面，既包括財(cái)產(chǎn)損失也包括精神賠償。但是，我國《國家賠償法》中賠償?shù)姆秶h(yuǎn)不及民法。雖然新的國家賠償法增加了對(duì)精神損害賠償?shù)囊?guī)定，但是對(duì)間接損失和精神損害賠償?shù)膰?yán)重程度仍沒有做出準(zhǔn)確界定，國家賠償法的修改被一度認(rèn)為是換湯不換藥，規(guī)定的好的，但是執(zhí)行起來并不那么容易。專家學(xué)者對(duì)此的解釋是國家財(cái)政狀況處于緊張階段，所有警察執(zhí)法侵權(quán)的損害賠償僅僅是量力而為。但是這個(gè)理由的公信力如何，是可想而知的。民法對(duì)精神賠償?shù)囊?guī)定比較完善合理，在《侵權(quán)責(zé)任法》中作了詳細(xì)規(guī)定。［2］雖然對(duì)精神損害的賠償并不占多少比重，但是會(huì)嚴(yán)重影響到一個(gè)人的正常生活，賠償是否滿足公民的合理訴求，直接關(guān)系到公民精神狀態(tài)的好壞，同時(shí)精神損害的賠償是可以用金錢予以衡量的。從《國家賠償法》角度來看，朱某的案件是無法進(jìn)行民事賠償?shù)?，而且啟用國家賠償對(duì)朱某又極其有限。公民的合理訴求得不到滿足，容易造成嚴(yán)重的社會(huì)影響，包括政府公信力的下降，社會(huì)秩序的不穩(wěn)定，妨礙正常的司法訴訟，罪犯逍遙法外，警民關(guān)系惡劣，公民合法權(quán)利遭受損害等等。如果從民事責(zé)任角度對(duì)被侵權(quán)人進(jìn)行救濟(jì)，將不會(huì)出現(xiàn)賠償金方面的糾紛。因此，將民事賠償和國家賠償相結(jié)合，不僅能夠滿足被侵權(quán)人的合理訴求，更是為了規(guī)范警察權(quán)的行使，保護(hù)人權(quán)與預(yù)防、減少警察權(quán)侵權(quán)的客觀需要。［3］目前，我國對(duì)警察侵權(quán)的規(guī)范僅僅是從完善國家賠償與警察權(quán)監(jiān)督的角度進(jìn)行，對(duì)于民事賠償則是完全排除在外。在國家賠償不能完全保障公民合法權(quán)利的情況下，民事賠償?shù)囊雱t能更好的解決警察執(zhí)法侵權(quán)的民事責(zé)任問題。

二、國外警察執(zhí)法侵權(quán)

（一）以美國為代表的英美法系

以美國為代表的英美法系，一直以來采取的是“司法至上”原則。比如英國一般是不會(huì)啟用國家賠償，除非法官有過失或者有過錯(cuò)。英國的國家機(jī)關(guān)及其工作人員的侵權(quán)糾紛一般采用的是投訴或者提起民事訴訟的形式。英國有一個(gè)專門審查警察行為合理性的委員會(huì)，除此之外就沒有監(jiān)督警察行為的專門性機(jī)關(guān)。由于對(duì)警察執(zhí)法權(quán)的審查行為一般難以達(dá)到公民的合理訴求，公民和警察侵權(quán)的糾紛大多采取提起民事訴訟的形式。因此，警察執(zhí)法侵權(quán)的賠償問題和普通公民侵權(quán)解決的程序基本一樣，都可以提起民事訴訟，而國家賠償一般不怎么啟用。

美國的國家賠償法制定的比較完善。《美國聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》規(guī)定，政府工作人員因?yàn)閳?zhí)行公務(wù)造成的侵權(quán)行為，在民法范圍內(nèi)承擔(dān)與一般公民侵權(quán)相同的民事責(zé)任，通常認(rèn)為是普通的民法侵權(quán)，與一般侵權(quán)沒有太大的區(qū)別，警察侵權(quán)也不例外，所以說美國沒有獨(dú)立的國家賠償這個(gè)公法。［4］公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行公務(wù)過程中的侵權(quán)行為和公民之間的普通民事責(zé)任并無太大的不同，民事糾紛的解決沒有因身份的不同而有所差別，一律適用普通民事侵權(quán)。警察執(zhí)法侵權(quán)中的國家賠償程序與公民之間的民事賠償程度沒有太大的不同。［5］

（二）以日本為代表的大陸法系

日本只對(duì)兩種侵權(quán)行為承擔(dān)國家賠償。一種是公職人員侵權(quán)，一種是公共工程侵權(quán)。［6］對(duì)于公權(quán)力刑事責(zé)任是指國家或公共組織的雇員，包括公務(wù)員、警察在執(zhí)行公務(wù)過程中由于過錯(cuò)或者過失造成的侵權(quán)責(zé)任，國家負(fù)責(zé)進(jìn)行賠償，這跟我國國家賠償是相似的。但是日本的國家賠償與我國不同的是，當(dāng)國家賠償不能窮盡所有賠償情形時(shí)，可以采用民法中關(guān)于民事責(zé)任的賠償。

美國和日本對(duì)國家賠償?shù)囊?guī)定走在了世界前列。在歐美國家，由于公務(wù)侵權(quán)造成的損害，可以引用民法的相關(guān)規(guī)定，即在國家賠償無法滿足被侵權(quán)人的合理訴求時(shí)，可以援引民法之規(guī)定處理現(xiàn)實(shí)案例，最大程度而保障公民的合法權(quán)益，與此相比，我國國家賠償法還有很多的不足之處。［7］

三、我國立法現(xiàn)狀及適用

我國1986年通過了《民法通則》，公務(wù)人員的侵權(quán)賠償被規(guī)定在其中，直到1989年，我國才頒布行政訴訟法。對(duì)于1989年之前的國家賠償案件，我國采用的是民法中的民事歸責(zé)原則和民事賠償制度。雖然國家賠償制度的發(fā)展與完善離不開民法理念的指導(dǎo)，但是，我國的賠償制度存在著諸多不足。

（一）賠償范圍過于狹窄

我國國家賠償法對(duì)涉及國家侵權(quán)的種類以及賠償?shù)那樾螞]有進(jìn)行系統(tǒng)的區(qū)別，僅僅是采取統(tǒng)一概括形式，主要包括三大類16種情形，與9種不予賠償?shù)那樾螛?gòu)成了我國賠償制度?！秶屹r償法》于1995年1月1日起正式實(shí)施，并于2010年進(jìn)行了首次修改，專家學(xué)者呼吁多年的精神損害賠償被加入其中。該法規(guī)定由國家侵權(quán)行為造成的被侵權(quán)人的精神損失，應(yīng)支付相應(yīng)的撫慰金，并在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)進(jìn)行恢復(fù)名譽(yù)、消除影響。精神賠償?shù)脑黾禹槕?yīng)了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，完善了國家賠償制度，但是該法對(duì)賠償金的數(shù)額以及損害嚴(yán)重程度的具體行為，沒有做出明確的規(guī)定，這無疑是不全面的。與此同時(shí)，被詬病很久的間接損失依然沒有被人大常委會(huì)認(rèn)可，這也是國家賠償制度欠缺的地方，并且精神損害賠償嚴(yán)重程度認(rèn)定的規(guī)定也過于籠統(tǒng)，在一定程度上公民會(huì)認(rèn)為精神損害賠償?shù)囊?guī)定僅僅是一種敷衍，［8］無法滿足公民的合理訴求。而我國民法中對(duì)精神損害賠償和間接損失的規(guī)定很具體，由此可見，將民法賠償和國家賠償相結(jié)合是大勢(shì)所趨。

（二）單一的歸責(zé)原則

歸責(zé)原則依據(jù)某種事實(shí)狀態(tài)確認(rèn)責(zé)任的歸屬。［9］《民法通則》第106條是對(duì)歸責(zé)原則的闡述，包括過錯(cuò)原則、無過錯(cuò)原則以及公平原則三種。國家賠償法中僅僅采取過錯(cuò)原則，明確規(guī)定對(duì)于公務(wù)行為，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，被侵權(quán)人有權(quán)申請(qǐng)國家賠償。對(duì)于本條規(guī)定中的違法應(yīng)做廣義上的理解，不僅包括實(shí)體法，而且包括違反法的基本原則，包括法律對(duì)國家機(jī)關(guān)的規(guī)定和國家對(duì)公民合法權(quán)利的保護(hù)。國家賠償法把賠償范圍限制在違法行為的范疇，對(duì)于一些合法行為對(duì)公民權(quán)利的侵犯，則僅僅是規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。因此，將民事責(zé)任的相關(guān)規(guī)定引入到國家賠償中來，不僅可以彌補(bǔ)國家賠償法的局限性，更能全面具體的維護(hù)公民的合法權(quán)利。

（三）賠償金額不足

當(dāng)今各個(gè)國家的賠償標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，主要包括三個(gè)類型：懲罰目的型、補(bǔ)償目的型以及撫慰目的型。所謂懲罰性原則，是要對(duì)侵權(quán)人進(jìn)行一定的懲罰，侵權(quán)行為主體除了要彌補(bǔ)被侵權(quán)人所受損失以外，還要為自己的侵權(quán)行為承擔(dān)額外的賠償費(fèi)用。補(bǔ)償性原則，只是賠償被侵權(quán)人的損失而已。撫慰性原則，是指國家對(duì)所損失的數(shù)額僅僅做象征性的賠償，不可能完全賠償被侵權(quán)人所蒙受的損失，通常賠償?shù)臄?shù)額遠(yuǎn)低于實(shí)際損失數(shù)額。受政治和經(jīng)濟(jì)的影響，我國在制定國家賠償法時(shí)采用的是撫慰性原則。隨著時(shí)代的發(fā)展，早期制定的國家賠償法賠償數(shù)額低、涉及面狹窄，顯然有待進(jìn)一步完善。我國賠償制度的發(fā)展應(yīng)當(dāng)效仿國外先進(jìn)的做法，當(dāng)國家賠償法窮盡不了所有侵權(quán)現(xiàn)象時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許參照民事責(zé)任的追究原則。無論侵權(quán)的主體是公務(wù)員還是警察，都應(yīng)和普通的民事糾紛一樣承擔(dān)民事責(zé)任，賠償民事?lián)p失。這樣不僅能夠約束國家公權(quán)力的行使，更能最大限度的保障公民的合法權(quán)益。

四、民事賠償與國家賠償融合之趨勢(shì)

（一）兩者具有同源性

在我國理論界，通說觀點(diǎn)是《國家賠償法》的淵源是憲法，也沒有規(guī)定國家賠償無法調(diào)整的領(lǐng)域是否允許民法的介入。因此，在相當(dāng)長的時(shí)間里，法學(xué)學(xué)者都認(rèn)為國家賠償法與民法基本上是割裂開的，筆者對(duì)此持否定態(tài)度。從國家賠償法和民法的發(fā)展史中，我們可以看出民法和國家賠償法有著共同的學(xué)科背景。當(dāng)國家侵權(quán)行為發(fā)生時(shí)，國家和公民的地位是平等的，國家機(jī)關(guān)及其工作人員不再是高高在上的執(zhí)法者，公民也不再處于弱勢(shì)地位，因此民法是可以介入調(diào)整國家賠償?shù)摹?/p>

（二）民事賠償與國家賠償?shù)膮^(qū)別

1.賠償主體不同。民事責(zé)任一般是侵權(quán)人自己承擔(dān)，國家賠償中主體是國家，國家也可以成為民事賠償?shù)闹黧w，但是作為民事賠償?shù)闹黧w不是以公務(wù)員的身份，賠償?shù)脑虿皇且驗(yàn)楣珓?wù)行為，而國家賠償是則是由國家機(jī)關(guān)承擔(dān)。

2.賠償范圍和種類不同。國家賠償只對(duì)三大類中的16行為承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)排出了9種行為的賠償。而基本上所有民事糾紛引起的民事責(zé)任承擔(dān)問題都在民法中有規(guī)定，這比國家賠償?shù)姆秶蟮枚?。在國家賠償法頒布15年后，我國于2010年修改了國家賠償法，把精神損害賠償引入國家賠償中，但是對(duì)于間接損失的賠償仍無任何規(guī)定。

3.歸責(zé)原則不同。民事賠償比較公平，對(duì)于在民事侵權(quán)行為中的民事賠償主要考慮的是損害程度和經(jīng)濟(jì)水平。其中損害程度不僅包括受害人的損失狀況還包括加害人的損失狀況，此外對(duì)于被侵權(quán)人的間接損失也包括在內(nèi)。國家賠償只對(duì)違法行使職權(quán)的行為進(jìn)行賠償，對(duì)于合法行為以及非公務(wù)行為造成的損失，則不采用國家賠償，而僅僅是適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

4.賠償?shù)姆绞胶蜆?biāo)準(zhǔn)不同。我國國家賠償?shù)姆绞绞墙疱X賠償，民事賠償除了進(jìn)行金錢賠償以外，還可采取恢復(fù)原狀、賠禮道歉等多達(dá)10余種的形式。在賠償標(biāo)準(zhǔn)方面，國家賠償主要參照上半年度職工日平均工資，在此范圍內(nèi)對(duì)被侵權(quán)人進(jìn)行適當(dāng)?shù)馁r償，而民事賠償主要采用與損失相適當(dāng)?shù)脑瓌t。所以，國家賠償無法在根本上對(duì)被侵權(quán)人的合理訴求予以滿足。

5.賠償?shù)某绦虿煌?。國家賠償涉及行政范圍和刑事范圍。行政侵權(quán)中的被侵權(quán)人有兩種方式維護(hù)自身權(quán)益，一是申請(qǐng)復(fù)議，二是提起行政訴訟。刑事賠償不可提起訴訟，在申請(qǐng)賠償前要向賠償機(jī)關(guān)提交損害事實(shí)確認(rèn)書，確認(rèn)之后才能申請(qǐng)賠償，若沒有確認(rèn)則可以通過申請(qǐng)復(fù)議的形式解決。民事賠償沒有如此復(fù)雜繁瑣的程序，可以通過協(xié)商解決，協(xié)商不成可以提起民事訴訟，經(jīng)過第一審程序、第二審程序、審判監(jiān)督程序和執(zhí)行程序。

（三）完善國家賠償法的需要

綜上可以看出，國家賠償法存在歸責(zé)原則單一、賠償數(shù)額低、賠償范圍狹窄等不足，針對(duì)這些缺陷，我們建議把民法中的過錯(cuò)原則、公平原則引入國家賠償法中，從而建立一個(gè)完整的賠償體系。這不僅能夠最大程度的對(duì)公民進(jìn)行賠償，而且能夠?qū)斓膱?zhí)法權(quán)進(jìn)行一定程度的限制。對(duì)于國家賠償數(shù)額偏低的問題，我們可以參照民法中的公平原則，不能因?yàn)槭菄仪謾?quán)引起的賠償就降低賠償?shù)臄?shù)額，如果這樣不僅不能約束公權(quán)力的行使，更不能滿足公民的合理訴求。因此，將民法賠償與國家賠償結(jié)合起來，是歷史的必然，也是完善國家賠償制度的需要。

通過對(duì)比不同國家的賠償制度，結(jié)合我國賠償制度的發(fā)展歷史，我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，國家賠償法的完善程度與一個(gè)國家的法治理念是密不可分的?！耙婪ㄖ螄崩砟畹奶岢霰厝粫?huì)對(duì)完善我國賠償制度有著深刻影響。我國受到歷史發(fā)展的限制，人口眾多，國家要將大部分的財(cái)力投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去，因此，國家賠償法對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)是不充分的。公安機(jī)關(guān)被賦予強(qiáng)大的執(zhí)法權(quán)，警察執(zhí)法侵權(quán)現(xiàn)象難以避免，如何規(guī)范警察執(zhí)法并最大限度的賠償被侵權(quán)人的損失，是國家賠償中需要面對(duì)的重大難題。雖然精神賠償已屬于國家賠償?shù)姆懂?，但是?duì)精神賠償數(shù)額的規(guī)定較為籠統(tǒng)，加上歸責(zé)原則的單一，現(xiàn)階段對(duì)公民的損害賠償仍無法滿足公民的訴求。筆者認(rèn)為，將民事賠償與國家賠償相結(jié)合能夠最大程度的對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行保障。在發(fā)生國家侵權(quán)事件中，降低國家機(jī)關(guān)的工作人員身份，將公安機(jī)關(guān)和公民平等對(duì)待，對(duì)侵權(quán)責(zé)任人承擔(dān)民事責(zé)任不庇護(hù)，將會(huì)促進(jìn)法治社會(huì)的建設(shè)以及和諧社會(huì)的構(gòu)建。

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Civil Liability on the Police Law Enforcement Infringement

Deng Changmin
（People＇s Public Security University of China，Beijing，100038，China）

The police power is endowed with the purpose to combat crime and maintain the socialstability，although police law enforcement is general，the research on the civil liability of police tort in the field of law is not very common.With the gradual integration of civil compensation and state compensation，it is an opportunity to protect the legitimate rights and interests of citizens.How to regulate the police law enforcement，and reduce the phenomenon of the infringement of law enforcement，which is the focus of our current research.

enforcement infringement；civil liability；civil compensation；state compensation

DF34

A

1671-5101（2016）01-0013-04

（責(zé)任編輯：孫雯）

2015-10-13

鄧長民（1989-），男，山東滕州人，中國人民公安大學(xué)2013級(jí)民法學(xué)專業(yè)碩士研究生。