大都市基層民警法治思維現(xiàn)狀調(diào)查與分析
——以某市為例

黃悅波（北京警察學(xué)院，北京 102202）

大都市基層民警法治思維現(xiàn)狀調(diào)查與分析
——以某市為例

黃悅波（北京警察學(xué)院，北京 102202）

大都市法治狀態(tài)在國(guó)家“全面依法治國(guó)”策略中具有指標(biāo)意義，其公安機(jī)關(guān)的法治程度尤為具有代表性。一項(xiàng)針對(duì)派出所民警的問卷調(diào)查顯示，基層民警的法治思維存在一些問題，與“全面依法治國(guó)”的要求還有一定差距。解決問題的建議主要是創(chuàng)新在職民警的法律尤其是憲法專題培訓(xùn)、加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)法制部門建設(shè)、通過讀書提升民警個(gè)人修養(yǎng)，并從審判中心視角等綜合方面提升公安機(jī)關(guān)基層民警法治思維及其能力。

大都市；基層民警；法治思維

一般而言，聚集大量人財(cái)物的大都市法治狀態(tài)在國(guó)家“全面依法治國(guó)”策略中具有指標(biāo)意義，而大都市各個(gè)行政機(jī)關(guān)管理部門的法治程度又是該城市法治程度的基礎(chǔ)，這其中又可以其公安機(jī)關(guān)的法治程度為代表，反映該市的法治水平。為了落實(shí)黨的“十八大”所提出“法治思維”和“法治方法”的要求，結(jié)合貫徹十八屆四中全會(huì)精神，我國(guó)公安機(jī)關(guān)在公安部的統(tǒng)一部署下，于2015年3月做出了“全面建設(shè)法治公安”的決定。①公安部：建設(shè)法治公安，參見http://news.xinhuanet.com/politics/2015-03/20/c_127600045.htm?！胺ㄖ喂病币愿骷?jí)民警的法治思維和法治方法為基礎(chǔ)，由于思維通常決定（影響）行動(dòng)，而基層民警是全面落實(shí)法治公安目標(biāo)的直接載體，因此，研究基層民警法治思維現(xiàn)狀具有重要意義。對(duì)此，筆者考察了某大都市參加“司晉督”培訓(xùn)班的部分派出所民警，于2016年1月至5月分三次以問卷調(diào)查的方式，調(diào)研和分析了該市基層民警的法治思維現(xiàn)狀。盡管本研究?jī)H僅是基層民警的抽樣調(diào)研，基于調(diào)研對(duì)象的工作年限與從警經(jīng)歷，卻也不乏管中窺豹的含意。當(dāng)然，我們事先還有必要界定“法治思維”的內(nèi)涵，就本研究而言，包括三方面內(nèi)容，即：一是秉承“黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民根本利益相一致”原則，以堅(jiān)持、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)為宗旨，以維護(hù)人民群眾的權(quán)益為目標(biāo)；二是在具體方法上區(qū)別于傳統(tǒng)的政治思維和道德思維，依托法律的具體規(guī)定，形成“遇事找法”的習(xí)慣，而不是事事看領(lǐng)導(dǎo)臉色；力爭(zhēng)讓執(zhí)法糾紛到法院裁判解決，而不是都依靠行政決斷；三是在內(nèi)容上遵循“依法行政”精神，以公民基本權(quán)利為工作的出發(fā)點(diǎn)和導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的合法性和合理性。接下來就本研究所做的問卷調(diào)查的情況加以梳理和分析。

一、關(guān)于公安機(jī)關(guān)基層民警法治思維內(nèi)涵現(xiàn)狀的調(diào)研

（一）答題者對(duì)“法治”的直觀感受，反映其對(duì)法治內(nèi)涵的理解現(xiàn)狀

本調(diào)查問卷的第1題關(guān)注法治內(nèi)涵：“提到法治，你最快聯(lián)想到的是什么？”該題的選項(xiàng)包括：A.公平正義；B.規(guī)范與制約；C.權(quán)利保護(hù)；D.懲治犯罪。

這是一道單選題，在326份有效試卷中，有195份試卷選擇了A，占59.8%；有88份試卷選擇了B，占26.9%；有4份試卷選擇了C，占1.2%；有39份試卷選擇了D，占11.9%。盡管這道調(diào)研題目設(shè)計(jì)的并不充分，比如說應(yīng)當(dāng)加一選項(xiàng)E作為自填內(nèi)容，但也能夠基本反應(yīng)主旨。從結(jié)果來看，就法治思維的直觀表現(xiàn)來看，大部分民警認(rèn)為就是“公平正義”，較多的人認(rèn)為是“規(guī)范與制約”，也有人提到“懲治犯罪”，而幾乎沒有人認(rèn)為是權(quán)利保護(hù)。

與本題遙相呼應(yīng)的是單選題第3題，即“作為公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及人民警察，你在處理問題、做出決策時(shí)會(huì)著重考慮哪個(gè)因素？”第3題的選項(xiàng)是“A.善惡是非；B.利弊權(quán)衡；C.成本代價(jià)；D.法律規(guī)定”。參與答題者的選擇情況是，在326份試卷中，有52份試卷選擇了A，占15.9%；有50份試卷選擇了B，占15.3%；有19份試卷選擇了C，占5.8%；有205份試卷選擇了D，占62.8%。在這道題中，“善惡是非”（15.9%）是“公平正義”（59.8%）的變體，“法律規(guī)定”（62.8%）是“規(guī)范與制約”（26.9%）的變體。這就是說，如果將既有的答案改頭換面，此時(shí)答題者的選擇變化則非常大。

雖然這種變體式選擇題的科學(xué)性還有待研究，但它直觀反映了答題者的搖擺態(tài)度。實(shí)際上，設(shè)計(jì)第1題的目標(biāo)其實(shí)就是本調(diào)研組想了解參與調(diào)研的人對(duì)“權(quán)利保護(hù)”的關(guān)注情況。盡管公平正義很重要，但“公平正義”是古今中外、歷朝歷代都強(qiáng)調(diào)的口號(hào)，因此它實(shí)際上很難構(gòu)成“法治”概念的核心內(nèi)涵。“懲治犯罪”就是治安管理部門的天職，也難以構(gòu)成“法治”概念的核心內(nèi)涵?！耙?guī)范與制約”的確是“法治”概念的重要內(nèi)容，但也非其核心內(nèi)涵。法治的核心概念是“權(quán)利保護(hù)”。黨的十八屆四中全會(huì)提出“全面依法治國(guó)”的號(hào)召，并提出“依法治國(guó)首先就是依憲治國(guó)”，憲法的精髓就是權(quán)利保護(hù)。該調(diào)研題表明某市基層民警對(duì)法治的核心內(nèi)涵不敏感。

造成這種結(jié)果的原因是我國(guó)各級(jí)各類法治教育普遍存在“空心化”現(xiàn)象?，F(xiàn)在招警，除了軍隊(duì)專業(yè)的，大多從高校畢業(yè)生中招募，這又可以分為法律專業(yè)和非法律專業(yè)的大學(xué)生。非法律專業(yè)的大學(xué)生接受法治思想教育主要是依托《思想品德與法律基礎(chǔ)》，這門課程在2005年以前是分開來的，《思想品德》歸屬思政課老師講授，《法律基礎(chǔ)》歸屬法律系老師講授，2005年合并成一門課，由思政課老師講授。再來看2005年后的《思想品德與法律基礎(chǔ)》教材，“法律基礎(chǔ)”部分經(jīng)常在變動(dòng)，若以最新的2015版教材為例，“法律基礎(chǔ)”部分仍然是黨的相關(guān)會(huì)議的相關(guān)內(nèi)容的再現(xiàn)，這些思政課老師的任務(wù)是在課堂上傳達(dá)黨的相關(guān)會(huì)議精神，重在政治說教，而不是像法學(xué)課程一樣去探討法治的內(nèi)涵，因而難以從法治本身來培養(yǎng)法治思維，更別說提升學(xué)生們的法治思維能力了。法律專業(yè)的學(xué)生當(dāng)然要學(xué)法律課程，那么這是否就能說這些法律專業(yè)的學(xué)生就具有法治思維和法治思維能力呢？事實(shí)上并非如此。當(dāng)我們說“依法治國(guó)首先就是依憲治國(guó)”時(shí)，就說明憲法學(xué)教學(xué)應(yīng)當(dāng)在法律專業(yè)學(xué)生中占據(jù)重中之重的地位，但實(shí)際教學(xué)與科研中這僅僅是一個(gè)假象?？傮w上來說，高校法學(xué)專業(yè)的憲法學(xué)大致是應(yīng)付著上，很多老師們擔(dān)心自己研究方向錯(cuò)誤，不愿意去深入探討其中的問題。這樣就必然使大學(xué)生對(duì)憲法學(xué)的認(rèn)識(shí)受到影響，進(jìn)而影響到他們法治思維及其能力建設(shè)的深入發(fā)展，最終使之呈現(xiàn)出“空心化”狀態(tài)。

（二）答題者對(duì)公安機(jī)關(guān)依法行政的影響因素了解，反映其法治思維現(xiàn)狀

本調(diào)研的第2題關(guān)注公安機(jī)關(guān)依法行政的影響因素：“你認(rèn)為影響公安機(jī)關(guān)依法行政的主要因素是什么？”該題的選項(xiàng)包括：A.法治意識(shí)不強(qiáng)；B.法律制度不完善；C.執(zhí)法者濫用職權(quán)搞腐敗；D.考核指標(biāo)不科學(xué)。

這是一道單選題，在326份試卷中，有42份試卷選擇了A，占12.8%；有189份試卷選擇了B，占57.9%；有32份試卷選擇了C，占9.8%；有63份試卷選擇了D，占19.3%。這表明，多數(shù)參與調(diào)研的人認(rèn)為，“法律制度不完善”是影響公安機(jī)關(guān)依法行政的主要因素。這里“考核指標(biāo)不科學(xué)”被認(rèn)為是第二影響因素，“法治意識(shí)不強(qiáng)”次之，而“執(zhí)法者濫用職權(quán)搞腐敗”最不被看重。

如果單獨(dú)的看待第2題，并不能得到完整的答案。筆者還特意設(shè)計(jì)了其他題與之遙相呼應(yīng)。先看單選題第7題：“提高公安機(jī)關(guān)依法辦事的能力，突破口在哪里？”本題選項(xiàng)包括：A.加強(qiáng)監(jiān)督制約，對(duì)不依法辦事的官員進(jìn)行問責(zé)；B.把依法辦事的能力列為政績(jī)考核評(píng)價(jià)內(nèi)容和干部任用的主要條件；C.完善法律體系，確保有法可依。本題中選擇A的約占16%，選B的約占19%，選C的約占65%。這與第2題相呼應(yīng)，即“法律制度不完善”或者“完善法律體系，確保有法可依”，表明基層民警對(duì)法律制度不完善現(xiàn)狀印象深刻，呼聲也較大。

再來看單選題第8題的提問：“行政機(jī)關(guān)‘法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為’，你覺得目前的現(xiàn)狀是？”本題選項(xiàng)包括：A.“法定職責(zé)必須為”做的很到位，“法無授權(quán)不可為”尚未達(dá)到；B.“法定職責(zé)必須為”做的不到位，“法無授權(quán)不可為”卻時(shí)時(shí)伸手過多；C.“法定職責(zé)必須為”做的不到位，“法無授權(quán)不可為”能夠嚴(yán)格執(zhí)行。本題中選擇A的約占21%，選擇B的約占61%，選擇C的約占18%。如果參考第2題和第7題關(guān)于“法律制度不完善”的觀點(diǎn)來看，第8題的選擇結(jié)果似乎要表明，大多數(shù)人承認(rèn)“法定本職工作沒做好，常有超越法律權(quán)限的行為”，由此帶來的悖論是，執(zhí)法工作與法律制度是否完善不重要，或者說，即使法律制度很完善其實(shí)也沒有用。它反過來說明，在第2題中，實(shí)際上存在著大量的“執(zhí)法者濫用職權(quán)搞腐敗”（在第2題中選此者僅占9.8%）；它接著補(bǔ)充說明“法治意識(shí)不強(qiáng)”非常重要，牽一發(fā)而動(dòng)全身。對(duì)比第2題和第8題的選擇結(jié)果，表明答題者能夠感受到身邊存在的較為嚴(yán)重的現(xiàn)象，但在分析原因時(shí)，很少反省自身，而愿意歸咎于“他人”身上，強(qiáng)調(diào)客觀原因，卻忽視主觀的修養(yǎng)。

與此同時(shí)，多選題的第14題也是考核此項(xiàng)的呼應(yīng)題。第14題的提問是：“你認(rèn)為當(dāng)前對(duì)公安機(jī)關(guān)依法辦案影響最大的因素是？”本題選項(xiàng)包括：A.上級(jí)的壓力；B.社會(huì)輿論壓力；C.法律缺失。答題者對(duì)該多選題的選擇情況是，選A的占76%；選B的占95%；選C的占71%。在這里，答題者大多認(rèn)為“當(dāng)前對(duì)公安機(jī)關(guān)依法辦案影響最大的因素”是法律之外的“社會(huì)輿論”在作祟?！胺扇笔А辈⒉皇谴痤}者所關(guān)注的，如果以它呼應(yīng)第2題，這同樣表明，執(zhí)法者實(shí)際上對(duì)法律之外的事情似乎更加關(guān)注，而法律制度是否完善或許只是特殊場(chǎng)合的托詞。盡管民警覺得“社會(huì)輿論”是辦案的最大壓力，但從本質(zhì)上來說，社會(huì)輿論本身并不能啟動(dòng)法律程序，對(duì)公安機(jī)關(guān)依法辦案本身并不構(gòu)成影響，然而它的確在起作用，其起作用的原因是它會(huì)喚醒體制性的監(jiān)督，這包括1.上級(jí)的“政治性指示”，2.律師群體的參與，3.監(jiān)察部、檢察院等機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)法職權(quán)行為的監(jiān)督。因此，輿論的作用是其他兩個(gè)選項(xiàng)無法比擬的，但這也表明，“法律缺失”、“法律體系不完善”等法律自身層面的東西并非具有“包治百病”的功效。由此可見，法治思維的內(nèi)涵，不能僅僅盯著法律文本，它實(shí)際上比法律文本更為寬泛。

二、關(guān)于公安機(jī)關(guān)基層領(lǐng)導(dǎo)者法治思維現(xiàn)狀的調(diào)研

（一）答題者期待的公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者素養(yǎng)品質(zhì)，反映法治思維現(xiàn)狀

本調(diào)研問卷從第9題開始是多選題，第9題關(guān)注的是公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的法治思維現(xiàn)狀。該題的設(shè)問是：“公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子中，你認(rèn)為最需要配置的干部是？”該題的選項(xiàng)是：A.政治理論水平高;B.能執(zhí)行群眾路線，作風(fēng)硬;C.善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作;D.情商高，善于處理上下級(jí)關(guān)系。

就這道多選題而言，選擇了A的約占62%；選擇了B的約90%；選擇了C的約占98%；選擇了D的約占60%。這表明，領(lǐng)導(dǎo)干部在答題者心中，他們看重“尊重群眾、作風(fēng)硬”和“善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作”、“政治理論水平高”和“善于處理上下級(jí)關(guān)系”的并不是答題者心目中的滿意對(duì)象。這表明，公安機(jī)關(guān)在選拔基層民警的領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，要特別注重那些“作風(fēng)硬”的民警?！白黠L(fēng)硬”是老百姓對(duì)共產(chǎn)黨人的最原始印象，共產(chǎn)黨人要保持初心不變。沒有過硬的作風(fēng)，其他因素如“政治理論水平高”和“善于搞關(guān)系”就顯得非常的“虛偽”，是不得民心的表演而已。

與第9題相關(guān)聯(lián)的是多選題第11題。第11題的提問是：“選拔領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，你認(rèn)為哪一個(gè)因素更為重要？”該題的選項(xiàng)是：A.辦案數(shù)量;B.服從意識(shí);C.辦案質(zhì)量;D.思想品德。就這道多選題而言，選擇了A的約占21%；選擇了B的約39%；選擇了C的約占12%；選擇了D的約占85%。這個(gè)選擇結(jié)果令人頗感意外。參與答題的民警對(duì)于工作業(yè)務(wù)能力非常不看重，他們看重的是思想品德（85%），比辦案數(shù)量高64個(gè)百分點(diǎn)，比辦案質(zhì)量高出73個(gè)百分點(diǎn)，比服從意識(shí)高出46個(gè)百分點(diǎn)。答題者注重領(lǐng)導(dǎo)干部的“思想品德”問題，是對(duì)第9題“作風(fēng)硬”的一個(gè)正面回應(yīng)。表明同志們對(duì)于這個(gè)問題是毫不含糊的，是清醒的。但是，為什么“辦案質(zhì)量”如此不被一線民警們看重？答題者的這個(gè)選項(xiàng)之表現(xiàn)非常令人感到意外。這反映出：1.實(shí)踐工作中選拔領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)并不太注重民警的工作業(yè)績(jī)，而是注重工作之外的其他因素，比如走關(guān)系、上級(jí)的喜好、選拔考試的專項(xiàng)臨時(shí)成績(jī)，總之就是在體制內(nèi)當(dāng)官與個(gè)人實(shí)際業(yè)務(wù)能力沒什么關(guān)系；2.實(shí)踐工作中的考核標(biāo)準(zhǔn)彈性非常大，是形式標(biāo)準(zhǔn)。假標(biāo)準(zhǔn)，基本上區(qū)別不了辦案質(zhì)量的好和壞，在工作中那些踏著采分點(diǎn)的人效果比凈化違法者心靈的人分?jǐn)?shù)要高得多，顯得辦案質(zhì)量高得多，而這令人非常不服氣，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”，最后大家都比爛，不比好；3.或許大家認(rèn)為，在公安機(jī)關(guān)辦案并不是某一個(gè)民警個(gè)人的功勞，大家覺得在業(yè)績(jī)上都可撈一把，而在責(zé)任上大家都可以逃避，將責(zé)任推給其他人。在此情況下，高談法治思維與法治方法，提升所謂的法治思維能力，其實(shí)都是應(yīng)付上級(jí)的一句空話。再來看民警們對(duì)“服從意識(shí)”的選擇，該選擇位居第二，約占40%，即大約有近乎一半的民警認(rèn)為“服從”是領(lǐng)導(dǎo)干部的重要品質(zhì)。需要注意的是，這里的“服從”不是指服從法律，如法律人所言“我只服從法律”，而是指慣性思維中“我只服從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指令”。這同樣表明，相對(duì)于文化的本能，所謂法治思維在基層民警中的基礎(chǔ)比較薄弱。

（二）答題者觀察的公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者工作能力，反映法治思維能力現(xiàn)狀

本調(diào)研問卷的多選題第10題關(guān)注公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的法治思維能力現(xiàn)狀。該題的設(shè)問是：“行政決策機(jī)制中，當(dāng)下最缺失的是什么？”該題的選項(xiàng)有六個(gè)，分別是：A.公眾參與;B.專家論證;C.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;D.合法性審查;E.集體討論決定;F.終身責(zé)任追究制和責(zé)任倒查制。

就這道多選題而言，選擇了A的約占74%；選擇了B的約占32%；選擇了C的約占67%；選擇了D的約占83%；選擇了E的約占26%；選擇了F的約占31%。在這里，居于前三位的分別是“合法性審查”、“公眾參與”、“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”。首選“合法性審查”，這是一個(gè)令人興奮的結(jié)果，也是最令人揪心的結(jié)果：它一方面反映了民警對(duì)法治思維的渴望，另一方面也反映了現(xiàn)實(shí)公安工作中最為缺失的角落。當(dāng)前公安工作中的行政決策，其民主機(jī)制的形式有余，卻缺乏實(shí)質(zhì)。在行政決策時(shí)，開黨委會(huì)“集體討論決定”是公安機(jī)關(guān)的工作常態(tài)，這一形式，民警們沒有意見，但是在這個(gè)黨委會(huì)上，領(lǐng)導(dǎo)們“怎么討論”卻是大家詬病的，其中最不滿的是認(rèn)為有些領(lǐng)導(dǎo)不注重公安工作的法律性問題（合法性審查）；其次是認(rèn)為這些領(lǐng)導(dǎo)們不注重工作的“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，表面上是忽視老百姓的利益，根子上是忽視黨中央的利益；第三是不滿“公眾參與”的現(xiàn)狀，最直觀的感覺是連民警自己的個(gè)人意見都無法表達(dá)，何談大門外的其他民眾？另外，這其中答題者對(duì)A和B的選擇有較大的差距，其比例達(dá)74:32，這也潛伏了深層意思。應(yīng)該說專家是民眾參與的一部分，專家還是民眾中的理性和專業(yè)的代表者，但答題者對(duì)專家并不是很滿意，這主要是在不少民警心目中，專家也是那伙“拿誰的錢替誰說話的缺乏道義的人”，代表不了“民眾”，或者說是否認(rèn)、抵觸他們的“代表”資格。此題的F選項(xiàng)“終身責(zé)任追究制和責(zé)任倒查制”情況如何呢？

本調(diào)研問卷的多選題第12、13題是第10題的呼應(yīng)題，尤其是直接回答了當(dāng)前的熱點(diǎn)“終身責(zé)任追究制和責(zé)任倒查制”?；鶎用窬瘋儗?duì)此的態(tài)度又如何呢？第12題的提問是：“實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部重大決策終身責(zé)任追究及責(zé)任倒查，你認(rèn)為最有可能帶來怎么樣的結(jié)果？”該題的選項(xiàng)是：A.干部怕?lián)?zé)任不敢決策，影響地方發(fā)展;B.減少盲目決策，有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善;C.這項(xiàng)制度難以真正實(shí)行，不會(huì)產(chǎn)生多大影響。就這道多選題而言，選擇了A的約占81%；選擇了B的約占65%；選擇了C的約占38%。這表明，對(duì)于“實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部重大決策終身責(zé)任追究及責(zé)任倒查”制度，大多數(shù)答題者認(rèn)為會(huì)因此“怕?lián)?zé)任不敢決策”，這就回應(yīng)了第10題的F選項(xiàng)，就是說，在第10題中，答題者并不認(rèn)為“責(zé)任追究”是當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)決策中最缺失的，意思就是在目前體制下，已經(jīng)有足夠的“責(zé)任追究”規(guī)定，現(xiàn)在又冒出“實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部重大決策終身責(zé)任追究及責(zé)任倒查”，反倒讓領(lǐng)導(dǎo)更加畏手畏腳，多一事不如少一事，結(jié)果適得其反。該新規(guī)定實(shí)際上導(dǎo)致了選項(xiàng)B和選項(xiàng)C兩個(gè)方向，即民警認(rèn)為新規(guī)定強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識(shí)，有助于減少盲目決策，這表明了民警們對(duì)法治思維及其能力的向往；同時(shí)民警結(jié)合自身生活體會(huì)，覺得這項(xiàng)新制度如往常一樣，“難以實(shí)行”，又是一個(gè)新擺設(shè)，這表明民警們對(duì)法治思維及其建設(shè)的觀望態(tài)度。

第13題的提問是：“領(lǐng)導(dǎo)干部插手過問不屬于自己管轄范圍內(nèi)的案件應(yīng)當(dāng)記錄在案，你認(rèn)為這項(xiàng)制度能管住特權(quán)案、關(guān)系案么？”該題的選項(xiàng)是：A.能大大降低領(lǐng)導(dǎo)干部的此類行為;B.不好說，有的領(lǐng)導(dǎo)干部也許能繞過記錄，辦案人員又不敢執(zhí)行;C.必須將記錄通報(bào)，責(zé)任追究和司法人員履職不當(dāng)追究制度相匹配，才能落實(shí)到位。就這道多選題而言，選擇了A的約占46%；選擇了B的約占75%；選擇了C的約占80%。就ABC三個(gè)選項(xiàng)的比例來看，答題者大多并不認(rèn)為這項(xiàng)新制度能夠取得好效果，更多的人認(rèn)為B選項(xiàng)情況的出現(xiàn)抵消A選項(xiàng)的效果?；蛘哒f，如果要達(dá)到A選項(xiàng)的效果，必須有C選項(xiàng)的內(nèi)容相匹配，否則就是一句空話、官話。就選C項(xiàng)的情況而言，參與答題的人并非盲目悲觀，而是明白正確的道路，即加強(qiáng)制度配套建設(shè)，方能取得效果。這恰是法治思維的重要內(nèi)容，即注重制度建設(shè)而非依賴人事，這也是與人治的重要區(qū)別所在。

三、其他反映公安機(jī)關(guān)基層民警法治思維現(xiàn)狀的調(diào)研

（一）以信訪現(xiàn)象為視角反映公安機(jī)關(guān)基層民警法治思維現(xiàn)狀

本調(diào)研問卷對(duì)信訪問題進(jìn)行了設(shè)計(jì)，包括第5、6題，其目的在于了解答題者如何用法治思維看待信訪現(xiàn)象，以及如何運(yùn)用法治方法加以解決的態(tài)度。單選題的第5題的設(shè)問是：“你如何看待信訪問題？”該題的選項(xiàng)是：A.應(yīng)當(dāng)取消，改為通過各級(jí)法院解決爭(zhēng)端;B.應(yīng)當(dāng)保留，法院審判也難免有地方保護(hù)主義，信訪是老百姓伸冤解難的最后一個(gè)途徑。

在這些問卷答題中，選擇了A的約占44%；選擇了B的約占56%。在這里主張保留的人數(shù)比主張取消的大致勢(shì)均力敵，當(dāng)然略多出10個(gè)百分點(diǎn)的人認(rèn)為信訪還是老百姓維權(quán)的一種方式。從法治的形式思維來說，信訪應(yīng)當(dāng)納入司法渠道加以解決，這也的確應(yīng)該是它的宿命，但熟悉中國(guó)國(guó)情和中國(guó)歷史的人也知道，信訪目前也有其存在的一定道理。第6題的提問是“你認(rèn)為部分群眾中出現(xiàn)的‘信訪不信法’現(xiàn)象是由什么問題導(dǎo)致的？”該題的選項(xiàng)是：A.法治效果不好;B.政府權(quán)威下降;C.部分群眾法治意識(shí)淡薄。在問卷答題中，選擇了A的約占44%；選擇了B的約占40%；選擇了C的約占16%。這個(gè)選擇結(jié)果非常有意思：1.只有少量的人認(rèn)為信訪是“部分群眾法治意識(shí)淡薄”的表現(xiàn)，這是真實(shí)的現(xiàn)象。接觸過大量訪民的人就會(huì)知道，這群人都比較熟悉法律，通常新訪民通過尊敬、支付金錢或勞力等方式向老訪民學(xué)習(xí)法律知識(shí)，有些人還從新華書店買了法學(xué)書籍認(rèn)真閱讀，并到某些大學(xué)旁聽法律課，還向上課老師咨詢相關(guān)問題。2.與訪民“懂法”相比較，較多的民警認(rèn)為“政府權(quán)威下降”了，這也是真實(shí)的感受?，F(xiàn)在很多的民警仍然在懷念80年代初期的政府權(quán)威，即“那個(gè)時(shí)候面對(duì)一群打架斗毆的人，一兩個(gè)民警吼一聲就可以制止械斗，并能領(lǐng)著那一群人去派出所?！焙芏嗝窬袊@時(shí)代不同了。3.面對(duì)這種時(shí)代變遷的感受，更多的民警選擇了A，認(rèn)為是“法治效果不好”，這在某種程度上反映了基層民警對(duì)“法治思維”內(nèi)涵并不太了解的現(xiàn)狀。如前文所言，“依法治國(guó)首先就是依憲治國(guó)”，法治的核心的權(quán)利，國(guó)家權(quán)力是圍繞公民權(quán)利而存在的，因此，如果公民權(quán)利意識(shí)覺醒，如果政府權(quán)威適度退縮，這恰恰是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)，也是法治正在發(fā)生作用的表現(xiàn)。法治總歸就是要約束公權(quán)力，保護(hù)私權(quán)利。如果民警對(duì)法治思維內(nèi)涵缺乏了解，那么就必須加強(qiáng)其法治思維能力建設(shè)。

（二）以橫向案件為視角反映公安機(jī)關(guān)基層民警的法治思維現(xiàn)狀

本調(diào)研問卷對(duì)橫向案件即圍繞公安執(zhí)法的新聞熱點(diǎn)問題進(jìn)行了設(shè)計(jì)，包括多選題第15、16題，其目的在于了解答題者對(duì)信息化時(shí)代的橫向案件是否敏感，如何用法治思維看待這些橫向案件現(xiàn)象，以及如何運(yùn)用法治方法加以解決。多選題的第15題的設(shè)問是：“對(duì)于內(nèi)蒙古呼格吉勒?qǐng)D案，你同意以下哪個(gè)觀點(diǎn)？”該題的選項(xiàng)是：A.公安機(jī)關(guān)先入為主，搞有罪推定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任;B.公安機(jī)關(guān)刑訊逼供，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任；C.不清楚此案。在326份試卷中，選擇了A的約占82%；選擇了B的約占83%；選擇了C的約占11%。在這個(gè)多項(xiàng)選擇中，選項(xiàng)A和B的內(nèi)容貌似是一個(gè)意思，答題者對(duì)它們的選擇也基本一致，相差不到1個(gè)百分點(diǎn)，但這里其實(shí)有較大的差異?！靶逃嵄乒笔欠山沟男袨椋诵袨閷?dǎo)致“承擔(dān)責(zé)任”，從法治思維的內(nèi)涵來說，“違法必究”?！坝凶锿贫ā笔且环N思想，從法治思維的內(nèi)涵來說，法律責(zé)任并不包括思想活動(dòng)，就如馬克思所言，“對(duì)于法律來說，我是不存在的，除了我的行為以外。”這就是說，選項(xiàng)A其實(shí)是一個(gè)陷阱題，然而只有1個(gè)百分點(diǎn)的人注意到了這個(gè)差距。這表明，基層民警對(duì)法律中的一些概念和理論把握并不準(zhǔn)確，法治思維含糊不清，而這又必然會(huì)影響其法治思維能力。當(dāng)然，該題令人高興的是只有1/10的人選擇了“不清楚”。這表明基層民警在信息化時(shí)代大多數(shù)會(huì)關(guān)注橫向案件，以豐富自己的知識(shí)和見識(shí)，這有助于端正其法治思維即培養(yǎng)其法治思維能力。多選題第16題的提問是“對(duì)于復(fù)旦大學(xué)林森浩投毒案，你的看法是？”該題的選項(xiàng)是：A.應(yīng)當(dāng)判處死刑，這符合法律規(guī)定;B.鑒于其父母年老體弱，應(yīng)當(dāng)判處死緩，給其父母晚年留有保障；C.不了解此案。在問卷答題中，選擇了A的約占71%；選擇了B的約占21%；選擇了C的約占22%。在這個(gè)多項(xiàng)選擇中，絕大多數(shù)的答題者選擇了A選項(xiàng)，體現(xiàn)了“違法必究”的法治思維。不過，選項(xiàng)B中的“死緩”其實(shí)也是死刑，“死緩”在中國(guó)刑名體系中并不是一個(gè)單獨(dú)的處罰名稱，因此，選項(xiàng)B是對(duì)選項(xiàng)A的干擾。在此，作為多選題而言，有21%的人選擇了B，包括同時(shí)選A選項(xiàng)的，也包括單獨(dú)選擇B選項(xiàng)的，前者是非常理性的，包含了深刻的法治思維理念；后者太過于感性，不是法治思維的表現(xiàn)。就單獨(dú)選擇A選項(xiàng)的人來說，遵從了法律規(guī)定，讓殺人者得到了死亡的處罰，但因此由一個(gè)失去孩子的悲劇變成了兩個(gè)失去孩子的悲劇，被處罰方必然是悲痛欲絕，而受害方是否就心滿意足了？人世間的是和非并不都是涇渭分明，尤其是涉及到人的情感問題，法律尤其要謹(jǐn)慎，切勿機(jī)械行事。選項(xiàng)B的死緩也是遵守了法律規(guī)定，如果在獲得被害人家屬的真心諒解前提下，并非不可以考慮這類處罰，當(dāng)然，這并不是為了施害方父母的好處。這樣的處罰更符合人性，更符合法治思維內(nèi)涵。此外，有22%的人選擇了C，表明大多數(shù)基層民警能夠關(guān)注新聞和橫向案件，但呼格吉勒?qǐng)D案局屬單位曾要求認(rèn)真學(xué)習(xí)，而林森浩案并無此要求，此11個(gè)百分點(diǎn)差距就此體現(xiàn)，不過，就前者而言，即使領(lǐng)導(dǎo)千叮嚀萬囑咐，也有部分民警就不聽，毫無學(xué)習(xí)的敏感性。

四、提升基層民警法治思維及其能力的建議

（一）從創(chuàng)新教育培訓(xùn)視角提升公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者法治思維及其能力

針對(duì)調(diào)研中反映出“公安機(jī)關(guān)民警忠誠(chéng)意識(shí)至關(guān)重要”、“廣大基層民警沒有把握法治思維的權(quán)利意識(shí)或者權(quán)利意識(shí)薄弱”等問題，在此特別提出依托憲法知識(shí)培訓(xùn)來提升公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者法治思維及其能力。2015年底，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》，其中第37項(xiàng)指出：“樹立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向……把法治觀念強(qiáng)不強(qiáng)、法治素養(yǎng)好不好作為衡量干部德才的重要標(biāo)準(zhǔn)。”與此同時(shí)，該《實(shí)施綱要》第38項(xiàng)規(guī)定“加強(qiáng)對(duì)政府工作人員的法治教育培訓(xùn)”，并具體要求“各級(jí)黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院等要把憲法法律列為干部教育的必修課?！雹僦泄仓醒搿?guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》，參見http://news.xinhuanet.com/ politics/2015-12/27/c_1117591748_5.htm。

正如本課題組的前文調(diào)研結(jié)論，基層民警幾乎沒有意識(shí)到法治思維的權(quán)利屬性，這樣的“法治思維”就沒有根基，因此必須從憲法知識(shí)下手開展法治思維教育和思考。筆者以為，這可以圍繞公安機(jī)關(guān)“忠誠(chéng)教育”的主旨，借助“世界近代史、中國(guó)近代史、中共黨史”這“三個(gè)歷史”，設(shè)計(jì)“三步走”，即首先結(jié)合82憲法文本，通過探索我國(guó)憲法文本中的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，展現(xiàn)憲法文本中的“忠誠(chéng)教育”元素；其次借助憲法學(xué)基本知識(shí)點(diǎn)，通過探索人類文明的結(jié)晶和文化的傳承與交流，展現(xiàn)憲法基本原則和規(guī)則中的“忠誠(chéng)教育”元素；最后結(jié)合憲法文本中的警察權(quán)，縱觀國(guó)內(nèi)外相關(guān)規(guī)定，從警察法哲學(xué)視角，展現(xiàn)警察權(quán)的“忠誠(chéng)教育”元素。

（二）從機(jī)構(gòu)建設(shè)視角提升公安機(jī)關(guān)基層民警法治思維及其能力

針對(duì)調(diào)研中公安機(jī)關(guān)基層民警反映的領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)法制部門的態(tài)度，即“行政決策中最缺合法性審查”、“強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)者尤其是強(qiáng)勢(shì)局領(lǐng)導(dǎo)藐視法制部門”的現(xiàn)狀，筆者擬從法制部門的意義和地位及其建設(shè)途徑等方面為例來闡述優(yōu)良機(jī)構(gòu)建設(shè)對(duì)于提升公安機(jī)關(guān)基層民警法治思維及其能力的示范作用。

筆者以為，法制部門與局領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是可以交心的朋友，不應(yīng)當(dāng)是威嚴(yán)的上下級(jí)關(guān)系，更不是“如廁的手紙”。法制工作是一項(xiàng)腦力活動(dòng)，其效果與工作人員的精神狀態(tài)關(guān)系密切。如果局領(lǐng)導(dǎo)喜好呵斥下級(jí)，那么法制部門就因?yàn)楹ε露桓抑v真話，不敢就法律問題提出獨(dú)立的符合法律精神的意見。雖然很多糟糕的結(jié)果當(dāng)前可以通過“抹”的方式使之消失，但這種方式定行不遠(yuǎn)。與此同時(shí)，如果法制部門成立了法制總隊(duì)，那么該機(jī)構(gòu)在局屬機(jī)構(gòu)的排名中應(yīng)當(dāng)靠前，以顯示其重要作用。此外，依照行政復(fù)議法、行政訴訟法等的要求，對(duì)于那些“代表局長(zhǎng)”出庭應(yīng)訴、答辯的工作人員，局領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)有特別的關(guān)心。此外，筆者還于2016年初通過某機(jī)構(gòu)的“金點(diǎn)子”工作平臺(tái)向有關(guān)單位提出了公安機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴官制度建設(shè)的建議，力圖讓首席應(yīng)訴官對(duì)普通行政案件獨(dú)立負(fù)起責(zé)任來，給首席應(yīng)訴官有思考案件的時(shí)間和精力，讓首席應(yīng)訴官能選擇最佳的應(yīng)訴方法在行政訴訟中打漂亮仗等。在行政應(yīng)訴官的監(jiān)督下，就給基層民警執(zhí)法帶上了緊箍咒，并注入司法審查的活力因子，讓基層民警執(zhí)法時(shí)時(shí)刻刻在法治思維中轉(zhuǎn)動(dòng)，從而提升其法治思維能力。

（三）從個(gè)人修養(yǎng)視角提升公安機(jī)關(guān)基層民警法治思維及其能力

針對(duì)調(diào)研中反映出的公安機(jī)關(guān)基層民警對(duì)社會(huì)輿論的擔(dān)憂態(tài)度，即“影響依法辦案最大的壓力是社會(huì)輿論”，以及在選拔領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)注重“作風(fēng)硬”、“思想品德”的現(xiàn)狀，本研究擬從讀書的方式提升個(gè)人修養(yǎng)，提升公安機(jī)關(guān)基層民警法治思維及其能力的示范作用。眾所周知公安執(zhí)法過程中存在大量的行政自由裁量權(quán)。這類權(quán)力是在合法前提下考驗(yàn)?zāi)撤N合理性，它反映了個(gè)人修養(yǎng)在法治過程中的主要作用。讀書是內(nèi)省約束行政自由裁量權(quán)的一種方式。通過讀書，認(rèn)識(shí)書籍力量，促進(jìn)相互理解、對(duì)話與寬容?；蛘哒f，能看書的人就能夠靜得下心來，就能夠思考而不會(huì)迷失自己，就會(huì)有敬畏之心而不會(huì)高估自己，就會(huì)心生寬容與憐憫而不會(huì)驕縱自己。生活經(jīng)驗(yàn)告訴我們，我們不能說一個(gè)不讀書的人就品德不高尚，但喜愛讀書的人心地大多善良。我們不是因?yàn)樽x一些勸善的書就變得善良了，就如同我們即使極力通讀《炒股秘訣》也很難發(fā)家致富一樣，因讀書而變得善良是由于讀書給我們喧鬧的生活帶來了精神的寧?kù)o，尋找到了自我。實(shí)際上，我們的其他調(diào)研結(jié)果還顯示，公安機(jī)關(guān)大約只有1/10的法律專業(yè)學(xué)生入警，9/10的非法律專業(yè)的民警在取得工作崗位后，應(yīng)當(dāng)讀些法律、哲學(xué)類書籍。此外，筆者還建議，如果單位經(jīng)濟(jì)允許，可以黨員活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的名義，每個(gè)黨員每年可報(bào)銷500-1000元讀書費(fèi)，報(bào)銷單不一定是某圖書大廈的購(gòu)書單，而是檢驗(yàn)讀書筆記，就是說，不要太教條化，民警讀者可以把這些錢用在買“營(yíng)養(yǎng)品”補(bǔ)補(bǔ)腦子，但要出讀書成果，則應(yīng)有一定措施嚴(yán)格把關(guān)，不能敷衍了事亂涂亂畫。無論如何，不讀書的民族必定沒有前途，而不讀書的隊(duì)伍也必定是些烏合之眾。

（四）從審判中心視角提升公安機(jī)關(guān)基層民警法治思維及其能力

針對(duì)調(diào)研中反映出的公安機(jī)關(guān)基層民警對(duì)橫向相關(guān)辦案機(jī)關(guān)即橫向案件的態(tài)度，即以“信訪”為對(duì)象誤解“民進(jìn)國(guó)退”（公民意識(shí)的覺醒和政府服務(wù)意識(shí)的提高）現(xiàn)象，以及通過“呼格吉勒?qǐng)D案”和“林森浩投毒案”認(rèn)識(shí)法院審判過程中“思想與行為”存在誤差的現(xiàn)狀，本研究擬從審判中心視角來闡述提升公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者法治思維及其能力的示范作用。我國(guó)憲法第135條已經(jīng)規(guī)定了公、檢、法三家的基本關(guān)系，那是指辦理“刑事案件”的關(guān)系。公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件在“審判中心”改革過程中，已經(jīng)強(qiáng)烈的呼喚了民警的法治思維及其能力。以新修訂的刑事訴訟法規(guī)定的“辦案民警出庭作證”為例，民警要就自己的出警處警情況回答辯護(hù)律師和法官的詢問，民警要用“法言法語”表明自己獲得的證據(jù)符合法律的規(guī)定，否則這些證據(jù)將被排除，而一旦出現(xiàn)非法證據(jù)，還將進(jìn)一步追究民警的法律責(zé)任。這就是說，辛苦了一陣子，有可能不能將違法犯罪分子繩之以法，相反，自己因此還有可能承擔(dān)不利責(zé)任?！皩徟兄行摹睂?duì)刑訊逼供等非法證據(jù)排除有了可操作的“當(dāng)庭詢問”機(jī)制，對(duì)民警依法執(zhí)法有非常大的觸動(dòng)作用。與此同時(shí)，民警出庭作證也要求公安機(jī)關(guān)“放下面子”，轉(zhuǎn)變觀念，出庭接受詢問，而這本身就是尊重法律的法治思維的重要表現(xiàn)。刑事案件必然要經(jīng)過法院審判定性，由此公安機(jī)關(guān)刑事案件執(zhí)法展現(xiàn)了對(duì)法治思維的適應(yīng)性要求。那么公安機(jī)關(guān)的行政案件情況如何呢？依據(jù)我國(guó)憲法第126條，即“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！庇纸Y(jié)合前文提及的憲法第135條，這意味著公安工作，行政案件不一定要經(jīng)過法院來審判定性，如果不被訴，基本上可以“自作主張”。但是，法院審判是法律監(jiān)督的最后方式，公安工作要經(jīng)得起這最后的考驗(yàn)，或者說公安機(jī)關(guān)的日常執(zhí)法應(yīng)當(dāng)參考一些法院審判，并以之作為執(zhí)法思想的指導(dǎo)。我們現(xiàn)在熱議的“規(guī)范執(zhí)法”，就中央“深改組第二十四次會(huì)議”的表述來看，是一個(gè)龐大的體系工程，比如“著眼于完善公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建完備的執(zhí)法制度體系、規(guī)范的執(zhí)法辦案體系、系統(tǒng)的執(zhí)法管理體系、實(shí)戰(zhàn)的執(zhí)法培訓(xùn)體系、有力的執(zhí)法保障體系，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化……”這似乎表明公安機(jī)關(guān)有很多自身的無關(guān)他人（法院等）的工作要做，然而，這些改革切不可斷章取義。該會(huì)議也很明確指出其落腳點(diǎn)，那就是“努力讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)、每一起案件辦理中都能感受到社會(huì)公平正義?！雹倭?xí)近平主持深改組第二十四次會(huì)議強(qiáng)調(diào) 深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，http://news.sina.com.cn/o/2016-05-21/docifxskpkx7550945.shtml。

人民群眾的社會(huì)公平正義感，是衡量公安工作好壞的標(biāo)桿，是衡量公安改革成敗的標(biāo)桿。為了達(dá)到公安改革良好效果，依托了解法院審判的思路，培養(yǎng)法治思維及推進(jìn)其運(yùn)用能力建設(shè)，何嘗不是一種好方法呢！

責(zé)任編輯：劉洪波

Investigation and Analysis on Current Situation of Legal Thinking of Metropolitan Policemen in Base Units：Taking a Certain City as an Example

HUANG Yue-bo
(Beijing Police College, Beijing 102202, China)

The law-governing state of metropolis has the indicator meaning for the strategety of national “comprehensive governing the country by law ” and the degree of government by law in metropolitan public security organs espically has representative meaning. A questionnaire survey for policemen in local police station has shown there are some flaws in the legal thinking of policemen in base units ,whick means a certain gap between the demand of “comprehensive governing the country by law”. Here are some suggestions to solve these problems such as innovating law subject training for policemen, especially for constitutional law; strengthening law sectors of public security organs; improving self-cultivation of policeman by reading; and enhancing legal thinking and ability of policemen in base units from integrated aspects including the perspective of trial center etc.

metropolitan；policemen in base units；legal thinking

D631.15

A

1671-5195（2016）06-0037-09]

10.13310/j.cnki.gzjy.2016.06.006

2016-08-21

北京市法學(xué)會(huì)2016年一般課題 《北京市城市管理的法治保障》[BLS(2016)B002]。

黃悅波（1974-），男，江西奉新人，北京警察學(xué)院法律部講師，博士。