中國水權(quán)制度特點(diǎn)及水權(quán)改革探索

劉世慶，郭時(shí)君，林 睿，巨 棟

(1.四川省社會科學(xué)院1，成都 610072；2.中國社會科學(xué)院研究生院2，北京 102488)

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中國水權(quán)制度特點(diǎn)及水權(quán)改革探索

劉世慶1，郭時(shí)君1，林 睿2，巨 棟1

(1.四川省社會科學(xué)院1，成都 610072；2.中國社會科學(xué)院研究生院2，北京 102488)

摘 要:中國水權(quán)改革以漸進(jìn)式和試點(diǎn)方式逐步推進(jìn)。試點(diǎn)區(qū)域水權(quán)交易模式主要有行業(yè)間水權(quán)交易、用水戶間水權(quán)交易、集體水權(quán)交易、跨區(qū)域水權(quán)交易、跨流域水權(quán)交易、上下游水權(quán)交易等。水權(quán)交易關(guān)鍵環(huán)節(jié)是：初始水權(quán)明晰、有計(jì)量和監(jiān)測條件、水權(quán)交易規(guī)則體系、交易平臺和制度保障。我國水權(quán)改革和水權(quán)制度建設(shè)，在堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的制度背景下，具有五大特點(diǎn)：一是水資源所有權(quán)實(shí)行國家所有；二是使用權(quán)實(shí)行行政分配權(quán)和先占者優(yōu)先權(quán)制度；三是行政區(qū)為單元的總量控制管理；四是行政分配管理與水權(quán)可交易制度并存；五是政府發(fā)揮主導(dǎo)作用并充分發(fā)揮市場機(jī)制優(yōu)化水資源配置的作用。

關(guān)鍵詞:水權(quán)交易模式；操作程序；關(guān)鍵環(huán)節(jié)；水權(quán)制度特點(diǎn)；水權(quán)改革

郭時(shí)君（1986-），女，四川省宜賓市人，四川省社會科學(xué)院研究生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、流域經(jīng)濟(jì)、

西部大開發(fā)

林 睿（1985-），男，成都市人，中國社會科學(xué)院博士研究生，研究方向：金融、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、西部大開發(fā)

巨 棟（1991-），男，陜西省寶雞市人，四川省社會科學(xué)院研究生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、流域經(jīng)濟(jì)、西部大開發(fā)，

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引言

我國水權(quán)制度建設(shè)與世界上許多國家不同，源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、農(nóng)業(yè)占大頭的傳統(tǒng)社會、工業(yè)化城市化快速發(fā)展階段，有其自身的特點(diǎn)。在堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)根本制度前提下，我國水權(quán)改革和制度建設(shè)的主要特點(diǎn)是：堅(jiān)持水資源國有和集體所有的公有制度，實(shí)行政府主導(dǎo)、總量控制、先占優(yōu)先、區(qū)域協(xié)調(diào)為主的管理制度，并通過試點(diǎn)等漸進(jìn)式改革，加快市場化進(jìn)程，發(fā)揮市場機(jī)制優(yōu)化水資源配置的作用。中國水權(quán)改革和水權(quán)制度建設(shè)已取得長足發(fā)展，但仍處于探索階段，面臨許多挑戰(zhàn)，改革任務(wù)還十分艱巨，需要努力、創(chuàng)新和智慧。

1　我國水權(quán)改革和水權(quán)制度的主要特點(diǎn)

我國水權(quán)改革和制度建設(shè)呈現(xiàn)五大主要特點(diǎn)：一是水資源所有權(quán)實(shí)行國家所有；二是使用權(quán)實(shí)行行政分配權(quán)和先占者優(yōu)先權(quán)（簡稱“先占權(quán)”）制度；三是行政區(qū)為單元的總量控制管理；四是行政分配管理與水權(quán)可交易制度并存；五是政府發(fā)揮主導(dǎo)作用并充分發(fā)揮市場機(jī)制優(yōu)化水資源配置的作用。

1.1水資源所有權(quán)實(shí)行國家所有

水權(quán)包括所有權(quán)和使用權(quán)。現(xiàn)代水權(quán)制度按所有權(quán)性質(zhì)劃分為兩類：一類是私有水權(quán)制度，即水的所有權(quán)屬于個(gè)人所有；一類是公有水權(quán)制度，即水的所有權(quán)屬于國家、州或全民所有[1]。所有權(quán)是水權(quán)的根本。我國實(shí)行水資源國有和集體所有的公有制度。

我國《水法》第三條規(guī)定：“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用?！钡谒氖藯l規(guī)定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)”[2]?！端ā反_立了國家對水資源的所有權(quán)的主體地位，確立了我國水資源所有權(quán)為國家所有和農(nóng)村集體所有的公有性質(zhì)。

我國《水法》明確賦予國家在水資源規(guī)劃，水資源開發(fā)利用，水資源、水域和水工程的保護(hù)，水資源配置和節(jié)約使用，水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查，法律責(zé)任等領(lǐng)域，全方位行駛管理的主體地位，第十二條規(guī)定：“國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作?！钡谑臈l規(guī)定：“國家制定全國水資源戰(zhàn)略規(guī)劃”。第四十四條規(guī)定：“國家發(fā)展計(jì)劃主管部門和國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的宏觀調(diào)配?！盵2]所有權(quán)、宏觀管理權(quán)、初始配置權(quán)等方面的規(guī)定，是我國水權(quán)公有制度的具體落實(shí)和體現(xiàn)，也有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為我國水權(quán)是公共水權(quán)[3]。但國際上一般認(rèn)為公共水權(quán)指：由于水具有公共物品屬性，因此，生態(tài)環(huán)境用水、科學(xué)研究用水、航運(yùn)和漁業(yè)用水等外部性、公共性、公共利益突出的用水，應(yīng)由政府從公共利益出發(fā)給予保障和無償取得，政府在初始水權(quán)分配中，應(yīng)保留一部分公共水權(quán)留給這些領(lǐng)域，以確保公共用水和公共利益[4]。公共水權(quán)在世界各國水權(quán)制度中的地位越來越突出。

我國《水法》規(guī)定我國實(shí)行國家所有和分級管理體制，流域管理與區(qū)域管理結(jié)合的體制，總量控制和定額管理結(jié)合的體制。第十二條規(guī)定：“國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)(以下簡稱流域管理機(jī)構(gòu))，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作?！钡谒氖邨l規(guī)定：“國家對用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度。”[2]

1.2水資源使用權(quán)實(shí)行行政分配權(quán)和先占優(yōu)先權(quán)

使用權(quán)是水權(quán)制度操作和研究最有意義的層面。我國水權(quán)改革實(shí)質(zhì)上討論的是使用權(quán)問題。

按水權(quán)（這里指“水資源使用權(quán)”）的取得和分配，一般細(xì)分為五類：河岸權(quán)、先占權(quán)、行政分配權(quán)、比例分配權(quán)、可交易水權(quán)。（1）河岸權(quán)（riparian water right）。又稱河岸所有權(quán)、濱岸所有權(quán)、沿岸所有權(quán)。規(guī)定水權(quán)使用權(quán)屬于沿岸的土地所有者，并且依附于地權(quán)，當(dāng)?shù)貦?quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，水權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移。對于大多數(shù)國家或地區(qū)而言，隨著社會發(fā)展和人口的增長，非沿岸區(qū)域水需求的矛盾也日益迫切，而傳統(tǒng)的河岸權(quán)限制了非毗鄰水源土地的用水需求，影響了水資源配置的效率和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大多數(shù)實(shí)行河岸權(quán)的國家和地區(qū)轉(zhuǎn)向了其他水權(quán)制度。（2）先占優(yōu)先權(quán)（priority water right），簡稱“先占權(quán)”，又稱優(yōu)先占用權(quán)（簡稱“優(yōu)先權(quán)”）、優(yōu)先專用權(quán)、先用優(yōu)先權(quán)（簡稱“先用權(quán)”），即先占者優(yōu)先擁有該水權(quán)（使用權(quán)），也就是說，最先利用該水域的使用者擁有該使用權(quán)。有的國家規(guī)定如果連續(xù)一段時(shí)間不用者，其水權(quán)自動放棄，一般在水資源短缺的國家和地區(qū)實(shí)施。也有國家將上述兩種制度交叉使用，稱為“混合水權(quán)”（Mixed water right）。（3）行政分配權(quán)（administrative allocation waterright）。行政分配水權(quán)包括三方面內(nèi)容，一是所有權(quán)與使用權(quán)分離，即水資源屬于國家所有，但個(gè)人和單位可以擁有水資源的使用權(quán)；二是水資源的開發(fā)和利用必須服從國家的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和發(fā)展規(guī)劃；三是水資源的配置和水量的分配特別是初始水權(quán)，一般通過行政手段進(jìn)行。（4）比例分配權(quán)（proportional allocation water right）：比例分配權(quán)又稱平等使用權(quán)，是按照一定認(rèn)可的比例和體現(xiàn)公平的原則，將河道或渠道里的水分配給所有相關(guān)的用水戶。其在先占權(quán)即先占者優(yōu)先的基礎(chǔ)上，取消了地權(quán)與水權(quán)的聯(lián)系，同時(shí)又取消了優(yōu)先權(quán)水權(quán)之間的高低等級之分，是智利和墨西哥在確認(rèn)初始水權(quán)中運(yùn)用的主要方法。（5）可交易水權(quán)（tradable water rights）?！翱山灰姿畽?quán)”指在該國水權(quán)制度中水權(quán)可以交易（對應(yīng)的是水權(quán)不可交易的制度），這個(gè)術(shù)語翻譯為“水權(quán)可交易”或許更加貼切。水權(quán)可以交易在現(xiàn)代水權(quán)制度中已成為各國水權(quán)制度的發(fā)展趨勢。可交易水權(quán)在我國水權(quán)改革中還特指經(jīng)過有關(guān)水部門監(jiān)測、認(rèn)定、審批后的水量和水權(quán)，有的省市還規(guī)定：生活用水不可交易。

我國初始水權(quán)分配（初始水量分配）由國家主導(dǎo)，是行政分配權(quán)制度；而且，水量分配的原則是“現(xiàn)狀為主、兼顧發(fā)展”，這事實(shí)上是保護(hù)既得利益的先占者優(yōu)先擁有水權(quán)的“先占者優(yōu)先權(quán)”（先占權(quán)）制度。初始水權(quán)是使用權(quán)的關(guān)鍵內(nèi)容，一般由國家主導(dǎo)分配和無償分配，但有學(xué)者，如廣東學(xué)者提出初始水權(quán)可以適當(dāng)采取競爭性配置的制度。

1.3總量管控而非行業(yè)管控制度

我國水權(quán)制度的又一個(gè)特點(diǎn)是總量管控制度（而不是行業(yè)管控制度），國家對省級行政區(qū)的水量管理設(shè)定總量指標(biāo)并嚴(yán)格管控不得突破（三條紅線之一），并未規(guī)定不能突破行業(yè)指標(biāo)。省級政府采取同樣制度在省域內(nèi)層層分解國家分配的總量指標(biāo)，也未規(guī)定不能突破行業(yè)指標(biāo)。也就是說，各行政區(qū)可在不突破總量指標(biāo)的前提下，允許行業(yè)之間進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)換，比如，允許新增工業(yè)用水通過減少農(nóng)業(yè)用水獲得。這個(gè)制度為各行政區(qū)增加發(fā)展用水留下較大余地，而且有利于激勵(lì)水資源向高效率使用行業(yè)配置。農(nóng)業(yè)節(jié)水轉(zhuǎn)向工業(yè)和城鎮(zhèn)配置因而成為水權(quán)試點(diǎn)最普遍的水權(quán)交易模式。有的地方如廣東省，過去曾實(shí)行總量管控與行業(yè)管控并存的制度，對省內(nèi)各市縣同時(shí)下達(dá)總量指標(biāo)和行業(yè)指標(biāo)，均不得突破，也就是說，新增工業(yè)用水一般不能通過減少農(nóng)業(yè)用水來轉(zhuǎn)換，水權(quán)試點(diǎn)后也實(shí)行與全國相同的制度：總量控制制度，工業(yè)新增用水指標(biāo)可以通過農(nóng)業(yè)節(jié)水獲得，其目的是激勵(lì)農(nóng)業(yè)節(jié)水，廣東農(nóng)業(yè)用水占一半左右，且用水效率較低，節(jié)水潛力很大，農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)讓給工業(yè)用水潛力明顯。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換給工業(yè)用水的前提是：不能損害農(nóng)業(yè)的必要需水。

1.4水權(quán)制度與水量控制并存

水權(quán)交易動力因水情不同而有差異，一般來說，缺水區(qū)域有較強(qiáng)動力，從而使水權(quán)模式也有差異，缺水區(qū)域?qū)λ畽?quán)擁有更強(qiáng)烈的先占控制愿望。美國西海岸水資源緊缺，保護(hù)先開發(fā)先使用者既得利益的“先占權(quán)”成為主要模式，而豐水的東海岸則以“河岸權(quán)”為主。

我國在整體上全國所有區(qū)域都必須實(shí)行“三條紅線”規(guī)定的總量控制制度，但各地對于水權(quán)交易制度喜好則有差異。缺水地區(qū)特別是北方、黃河流域、西北三條內(nèi)陸河流域，推進(jìn)水權(quán)改革的動力較強(qiáng)，因?yàn)橥ㄟ^有償方式是獲得水權(quán)的較好通道，但在豐水區(qū)域如南方，額外花錢去獲取水權(quán)的動力不強(qiáng)，因此，豐水地區(qū)水資源管理更注重“三條紅線”分配水量控制制度。其實(shí)，這種現(xiàn)象在近幾年西北地區(qū)雨水較多時(shí)也可看到，風(fēng)調(diào)雨順時(shí)農(nóng)戶水權(quán)交易愿望減弱。

我國區(qū)域差異大，水權(quán)制度必須因地制宜，水量管制也是水權(quán)制度的組成部分，我國水權(quán)制度現(xiàn)在甚至在很長時(shí)期，將是水量控制與水權(quán)交易并存的水權(quán)制度。當(dāng)然，水權(quán)水市場發(fā)展勢在必行，是大趨勢，但在我國將是一個(gè)漸進(jìn)式的改革進(jìn)程，多種制度并存符合中國水情。

1.5政府主導(dǎo)并發(fā)揮市場優(yōu)化資源配置的作用

我國水權(quán)制度的又一個(gè)特點(diǎn)是，行政權(quán)力特別是中央政府在水資源管理和水權(quán)制度中具有極強(qiáng)力量。一是，根據(jù)《水法》賦予的權(quán)力，中央政府實(shí)施省級行政區(qū)初始水權(quán)分配和調(diào)整，實(shí)踐中的體現(xiàn)是：執(zhí)行省級行政區(qū)域初始水量分配的流域委員會是中央政府或其派出機(jī)構(gòu)（而不是流域各省市聯(lián)合機(jī)構(gòu)或協(xié)商機(jī)構(gòu)），分配結(jié)果以國務(wù)院名義頒發(fā)。各省區(qū)內(nèi)的情況與此相同，執(zhí)行省區(qū)內(nèi)各市縣水量分配的機(jī)構(gòu)是省政府。第二，《水法》賦予國家水資源管理的主導(dǎo)權(quán)，實(shí)踐中的體現(xiàn)是：中央集權(quán)為主要特征的水資源管理權(quán)和水權(quán)制度，省級政府權(quán)力較小，不存在一些國家實(shí)施的水資源管理分權(quán)制度和協(xié)商制度。第三，市場配置資源的作用逐步加強(qiáng)，但總體看，市場配置資源的作用還主要是作為提高水資源使用效率的手段得到重視，優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)作用還有待突破。第四，如前所述，初始水權(quán)分配及調(diào)整是水權(quán)制度的重要基礎(chǔ)，我國實(shí)行國家主導(dǎo)初始水權(quán)分配和調(diào)整的制度，表明我國水權(quán)制度還具有行政分配水權(quán)的屬性，是行政分配水權(quán)與市場交易水權(quán)相結(jié)合的水權(quán)制度。這種制度安排的優(yōu)勢是，既發(fā)揮國家在公共利益、重大事項(xiàng)、區(qū)域協(xié)調(diào)的主導(dǎo)作用，又發(fā)揮市場機(jī)制激勵(lì)高效用水優(yōu)化配置的作用，避免純行政或純市場制度下發(fā)生“政府失靈”或“市場失靈”的問題。水資源具有公共性、外部性、相鄰性、戰(zhàn)略性等特點(diǎn)，需要國家行政干預(yù)，另一方面，我國水權(quán)制度改革脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，還需更加注意避免過度行政干預(yù)的弊端，促進(jìn)市場在資源配置中發(fā)揮作用。

2　我國水權(quán)改革和交易模式的實(shí)踐探索

針對我國水資源管理體制和不同區(qū)域不同行業(yè)特點(diǎn)，水權(quán)試點(diǎn)區(qū)域積極探索行業(yè)間水權(quán)交易、用水戶間水權(quán)交易、集體水權(quán)交易、跨區(qū)域水權(quán)交易、跨流域水權(quán)交易、上下游水權(quán)交易，創(chuàng)造了許多具有中國特色的水權(quán)交易模式①國內(nèi)外學(xué)者從水權(quán)交易主體、時(shí)間、權(quán)限、場所、區(qū)域等，將水權(quán)交易類型概括為：長期交易、短期交易、永久性交易、臨時(shí)性交易、部分性水權(quán)交易、全部性水權(quán)交易、私人交易、水經(jīng)紀(jì)人交易、水交易所交易、點(diǎn)對點(diǎn)水權(quán)交易、點(diǎn)對面水權(quán)交易、跨流域水權(quán)交易、跨行政區(qū)水權(quán)交易、同地取水交易、異地取水交易、一級市場交易、二級市場交易等。。

2.1行業(yè)間水權(quán)交易模式探索

行業(yè)間水權(quán)交易是不突破行政區(qū)水量總量指標(biāo)的前提下，行政區(qū)內(nèi)不同行業(yè)之間的水權(quán)交易，因我國處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，行業(yè)間水權(quán)交易一般是農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)和城鎮(zhèn)用水轉(zhuǎn)換。2003年，我國在黃河寧蒙河段開展行業(yè)間的水權(quán)交易，也稱為水權(quán)置換或水權(quán)轉(zhuǎn)換。黃河寧蒙河段行業(yè)間水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)的做法是：工業(yè)部門出資金改善農(nóng)用水渠漏水滲水狀況從而實(shí)現(xiàn)節(jié)水，并經(jīng)水主管部門監(jiān)控檢查驗(yàn)收后確認(rèn)可交易水量，然后在交易雙方之間交易，轉(zhuǎn)讓時(shí)間一般在20年以上，其中鄂爾多斯節(jié)水工程水權(quán)轉(zhuǎn)換案例和寧東能源化工基地水權(quán)轉(zhuǎn)換案例較為典型，兩地開展“農(nóng)業(yè)綜合節(jié)水—水權(quán)有償轉(zhuǎn)換—工業(yè)高效用水”為模式的水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)，將農(nóng)業(yè)節(jié)約水量有償轉(zhuǎn)讓給工業(yè)，實(shí)現(xiàn)了水往“高”處流，走出了一條農(nóng)業(yè)節(jié)水支持工業(yè)發(fā)展，工業(yè)發(fā)展反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展之路[5]。

行業(yè)間水權(quán)交易是我國水權(quán)交易中最普遍的交易方式，其原因是，我國水量管理實(shí)行總量管制制度（而不是行業(yè)管制制度），也就是說，各行政區(qū)不能突破三條紅線為依據(jù)層層分解的總量指標(biāo)，但在不突破總量指標(biāo)的前提下，可以在不同行業(yè)之間轉(zhuǎn)換。加之近幾十年我國高速工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)比重下降，以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和節(jié)水設(shè)施的使用，農(nóng)業(yè)用水有大幅降低潛力。

2.2用水戶間水權(quán)交易模式探索

用水戶之間的水權(quán)交易目前主要發(fā)生在農(nóng)戶之間，一般為當(dāng)年某輪灌溉需水時(shí)發(fā)生的短期交易。甘肅張掖和武威農(nóng)戶水權(quán)交易非?；钴S。農(nóng)戶間水權(quán)交易的前提條件是：初始水權(quán)已明晰到戶，有計(jì)量監(jiān)測條件，有出讓方和需求方，有交易平臺，具體做法大同小異。以武威為例：遵循“總量控制，定額管理，逐級分配”的原則將水權(quán)明晰到戶，武威將全市地下水使用權(quán)分配到各縣區(qū)、各行業(yè)，逐級分解到用水戶。任何人需要用水，都必須按照“先確權(quán)、再計(jì)劃，先申請、再分配，先購卡、再配水”的標(biāo)準(zhǔn)程序進(jìn)行。在總量不變的前提下，用水戶節(jié)約的水權(quán)可加價(jià)交易，也可由水管單位集中按基本水價(jià)的120%回購水權(quán)[6]。農(nóng)戶水權(quán)交易還要防止價(jià)格惡炒，武威市為防止價(jià)格惡炒，出臺政策規(guī)定“水權(quán)交易價(jià)由交易雙方參照政府價(jià)格部門核定的基本水價(jià)協(xié)商確定，但不得超過基本水價(jià)的3倍”。據(jù)調(diào)研，農(nóng)戶水權(quán)交易的活躍程度還與氣候有關(guān)，近幾年武威等地降雨增多且風(fēng)調(diào)雨順，特別是7月至9月農(nóng)灌時(shí)甚至多次出現(xiàn)強(qiáng)降水，農(nóng)戶需水意愿下降，這是一個(gè)讓人非常高興的事。

2.3跨區(qū)域水權(quán)交易模式探索

2000年浙江東陽義烏水權(quán)交易案例是我國跨區(qū)域水權(quán)交易模式的首例，而內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市和巴彥淖爾市的跨區(qū)域水權(quán)交易更為典型。鄂爾多斯市“八七分水”指標(biāo)僅7億立方米，通過行業(yè)間的水權(quán)轉(zhuǎn)換，農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)6.087億立方米中將有近2.3億立方米轉(zhuǎn)為工業(yè)用水，已無潛力可挖，在無法突破總量指標(biāo)且無農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)可利用的前提下，鄂爾多斯急需發(fā)展的大量工業(yè)項(xiàng)目只能尋求市外來源，在自治區(qū)協(xié)調(diào)下，農(nóng)業(yè)用水大戶巴彥淖爾市成為可交易對象。巴彥淖爾市“八七分水”指標(biāo)有40億立方米，農(nóng)牧業(yè)用水占比77%，達(dá)到30.8億立方米，節(jié)約農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)轉(zhuǎn)換的余地較大。2014年，水利部批準(zhǔn)內(nèi)蒙古為水權(quán)試點(diǎn)，重點(diǎn)開展巴彥淖爾鄂爾多斯等盟市間的水權(quán)交易。具體做法是：第一，鄂爾多斯市需要建設(shè)和購水的項(xiàng)目通過自治區(qū)和鄂爾多斯市等各級政府和部門的相關(guān)論證，確認(rèn)購水項(xiàng)目的科學(xué)性、合理性、必要性和優(yōu)先順序，確認(rèn)購水企業(yè)資格。第二，內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳設(shè)立“水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心”，收儲巴彥淖爾市改善水渠從而節(jié)水并經(jīng)水主管部門監(jiān)測計(jì)量驗(yàn)收確認(rèn)后的可交易水。第三，鄂爾多斯市擬購水項(xiàng)目向自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心交納巴彥淖爾市改善水渠所用投資，獲得水權(quán)。目前，巴彥淖爾市正通過跨盟市水權(quán)交易轉(zhuǎn)讓用水權(quán)1.2億立方米，轉(zhuǎn)讓期25年[7]。

就目前國內(nèi)水權(quán)交易案例來看，由于水量總量控制指標(biāo)首先是以省域?yàn)橹黧w的，而且省域主體利益強(qiáng)大，目前跨區(qū)域水權(quán)交易還只是局限在省域范圍內(nèi)，很難突破省域界線。

2.4跨流域水權(quán)交易模式探索

河南是水利部2014年水權(quán)交易試點(diǎn)省，試點(diǎn)內(nèi)容是跨流域水權(quán)交易。河南境內(nèi)涉及長江、黃河、淮河、海河四大水系，南水北調(diào)中線730公里縱貫河南，又給河南帶來一條清澈甘甜的大河，水質(zhì)達(dá)到地表水二類標(biāo)準(zhǔn)，渠首流量保持在每秒60-100方，且有擴(kuò)大余地，河南具備跨流域水權(quán)交易的最好條件。與此同時(shí)，河南水資源分布不平衡問題十分嚴(yán)峻，跨流域水權(quán)交易的必要性突出。如鄭州新密市，遠(yuǎn)離四大河流，地下水位急劇下降失去傳統(tǒng)水源，又無中線調(diào)水指標(biāo)。為此，省水主管部門積極促進(jìn)新密市與近期有水權(quán)節(jié)余的平頂山市合作，達(dá)成我國首例跨流域水權(quán)交易，每年轉(zhuǎn)讓2200萬立方米，連續(xù)轉(zhuǎn)讓20年，每三年協(xié)商一次協(xié)議細(xì)節(jié)如水價(jià)等，首次轉(zhuǎn)讓價(jià)格是每立方米綜合水價(jià)和交易收益為0.87元。兩市通過跨流域水量交易，既盤活了平頂山市的水資源存量，也解決了新密市的水資源短缺[8]。關(guān)于河南跨流域水權(quán)交易試點(diǎn)做法是不是水權(quán)交易，存在一些爭議，河南認(rèn)為是水量交易而不是水權(quán)交易。我國正在大力推進(jìn)水系互聯(lián)工程，跨流域水權(quán)交易具有廣闊前景。

河南省跨流域水權(quán)交易試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，可以而且應(yīng)該推廣到南水北調(diào)東線和中線省份，擴(kuò)大到黃河上中下游之間，比如：黃河寧蒙河段與山東、河南等實(shí)現(xiàn)交易，在不減少山東和河南省水量總指標(biāo)的前提下，通過水權(quán)交易方式，把黃河八七分水指標(biāo)轉(zhuǎn)換一部分給寧蒙河段。山東和河南通過南水北調(diào)中線和東線增加了長江水，跨流域水權(quán)交易對于山東、河南、寧蒙河段，都是增量改革，是不損害任何一方利益的帕累托最優(yōu)的改革進(jìn)程。

2.5上下游間水權(quán)交易模式探索

上下游水權(quán)關(guān)系是流域最重要最棘手的問題，我國在不斷突破。20世紀(jì)九十年代開始的西北三條內(nèi)陸河全流域統(tǒng)籌水量分配和全流域治理，著名的黃河“八七分水”，從初始水量分配到水權(quán)轉(zhuǎn)讓，上下游水權(quán)關(guān)系和全流域治理取得突破。2014年水利部全國7省水權(quán)試點(diǎn)，進(jìn)一步加快推進(jìn)上下游水權(quán)交易，部署在廣東省開展東江流域上下游水權(quán)交易試點(diǎn)。廣東省已初步明確，東江上游惠州市與下游廣州市之間進(jìn)行上下游水權(quán)交易試點(diǎn)，大力探索水權(quán)交易制度建設(shè)。試點(diǎn)方面，惠州農(nóng)業(yè)用水占全市用水量的60%左右，用水效率較低而水質(zhì)良好，在確保農(nóng)業(yè)用水權(quán)益的前提下，通過有序開展農(nóng)業(yè)節(jié)水工程及續(xù)建配套，規(guī)劃節(jié)水改造一批中型灌區(qū)，總設(shè)計(jì)灌溉面積約85萬畝，預(yù)計(jì)年節(jié)約水量1.45億立方米，節(jié)約水量與廣州旺隆電廠和中電荔新電廠進(jìn)行交易，解決其新增項(xiàng)目用水需求。交易制度探索方面：一是以廣東省產(chǎn)權(quán)交易集團(tuán)為依托，為試點(diǎn)期的水權(quán)交易活動提供服務(wù)，初步建立水權(quán)交易規(guī)則和流程；二是以廣東省省級取水戶監(jiān)管系統(tǒng)和廣東省水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目為依托，建立水權(quán)交易信息化管理體系；三是制定《廣東省水權(quán)交易管理試行辦法》等規(guī)范性文件，研究制定水權(quán)交易論證技術(shù)要求，建立政府主管、交易機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合和社會組織參與的監(jiān)督管理體系。[9]

上下游水權(quán)交易涉及利益眾多，協(xié)調(diào)難度較大，政策突破較難，困擾多年的東江流域源頭河源市，也在試圖突圍，其中一個(gè)項(xiàng)目是由河源新豐江水庫向廣（州）佛（山）都市圈輸送“直飲水”，為東江下游居民提供穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)的飲用水源保障，促進(jìn)河源資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。項(xiàng)目自2007年開始論證，經(jīng)過近十年的努力前期工作已基本完成，河源與首期供水城市廣州已達(dá)成項(xiàng)目合作協(xié)議。筆者認(rèn)為，從河南看到的南水北調(diào)中線工程效果看，這不失為一個(gè)好辦法。

2.6集體水權(quán)交易模式探索

集體水權(quán)交易是2014年全國七省試點(diǎn)內(nèi)容之一，部署江西省和湖北省開展這項(xiàng)工作。其中江西省做法比較突出，主要內(nèi)容是：出臺《江西省水權(quán)試點(diǎn)方案》，在新干、高安、東鄉(xiāng)三個(gè)縣（市）試點(diǎn)。在試點(diǎn)地區(qū)對取水許可管理的取用水戶、國有水庫和國有灌區(qū)供水范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)用水戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員進(jìn)行分類確權(quán)登記并建立相關(guān)制度辦法。新干縣重點(diǎn)加強(qiáng)取水許可管理，對取用水戶的取水權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記；對國有灌區(qū)供水范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)用水戶進(jìn)行水資源使用權(quán)確權(quán)登記；選取界埠鎮(zhèn)，結(jié)合小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和修建管理的水庫中的水資源使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記；高安市重點(diǎn)選取石腦鎮(zhèn)及祥符鎮(zhèn)2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，結(jié)合小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和修建管理的水庫中的水資源使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記；東鄉(xiāng)縣重點(diǎn)選取2-3個(gè)國有水庫，對水庫管理單位取水許可進(jìn)行規(guī)范，對水庫供水范圍內(nèi)的取用水戶開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記。經(jīng)過確權(quán)登記的取用水戶，能夠做到歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效。通過試點(diǎn)探索形成可推廣、可復(fù)制的水資源使用權(quán)確權(quán)登記經(jīng)驗(yàn)，逐步在江西省范圍內(nèi)予以推廣[10]。

3　我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓的操作程序和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體操作程序，根據(jù)水利部、黃委及地方政府規(guī)定，試點(diǎn)區(qū)域一般采取以下流程[11]149-163。（1）項(xiàng)目選擇、論證。首先根據(jù)水權(quán)優(yōu)先排序和當(dāng)?shù)厍闆r，篩選和論證需水項(xiàng)目并排序。然后根據(jù)分級管理原則審查需水項(xiàng)目并排序。（2）交易雙方提出申請。在某些交易情況中，如即時(shí)交易，交易雙方直接向有關(guān)部門提出交易申請，不需要經(jīng)過第一個(gè)程序。（3）項(xiàng)目審批。按分級管理原則由水利部（派出機(jī)構(gòu)）或省政府批準(zhǔn)。一般由省級政府初審，水利部派出機(jī)構(gòu)最終審核同意。（4）簽訂協(xié)議。省級政府主持雙方簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議，制定實(shí)施方案。（5）受讓方（企業(yè)）繳納資金，一般是分階段繳納，首先繳納項(xiàng)目準(zhǔn)備金，如果之后出現(xiàn)毀約情況，則按合同處理。（6）方案審批。上述條件具備后，該項(xiàng)目經(jīng)水利部及派出機(jī)構(gòu)（以及所有涉及部門）審批同意，即可進(jìn)入實(shí)施階段。（7）項(xiàng)目實(shí)施。一般由省級政府組織項(xiàng)目實(shí)施?，F(xiàn)在一般為節(jié)水項(xiàng)目。（8）監(jiān)測、驗(yàn)收、頒證。水利部及派出機(jī)構(gòu)和省級政府共同組織項(xiàng)目竣工驗(yàn)收；水利部及派出機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)測，確認(rèn)可轉(zhuǎn)讓水權(quán)并頒證，轉(zhuǎn)讓最終生效。針對一些項(xiàng)目中途中止或獲得水權(quán)后無法繼續(xù)使用，一些地方還提出建立閑置水權(quán)制度等辦法。

從水權(quán)交易的操作來看，主要有以下五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：首先，必須要有明晰的水權(quán)，其中明晰到戶尤其重要，確權(quán)登記頒證是主要形式。其次，必須有計(jì)量和監(jiān)測條件。第三，要形成雙方交易的水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用及相關(guān)規(guī)則體系。第四，需要有交易平臺。最后，需要有制度保障。[12]

3.1初始水權(quán)分配與可轉(zhuǎn)讓（交易）水權(quán)

初始水權(quán)分配是水權(quán)制度建設(shè)的首要基礎(chǔ)。我國初始水權(quán)分配的起點(diǎn)是水量分配，主導(dǎo)權(quán)是國家，依據(jù)是三條紅線，分配原則是現(xiàn)狀為主，兼顧發(fā)展，基本屬于先占者優(yōu)先的水權(quán)類型。國家層面進(jìn)行的水量分配在最初并未明確是初始水權(quán)，只是以“總量限額”的方式明確流域沿岸各行政區(qū)的可取水量，這部分“可取水量”能否進(jìn)行交易需要國家層面的許可。我國實(shí)行的三條紅線管理及其為依據(jù)的全國初始水量分配，類似澳大利亞1997年開始實(shí)行的取水量“封頂”政策，新用水戶只能通過已有水權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易才能獲得新增用水許可。

初始水權(quán)分配包括四個(gè)層次：一是國家分配到?。ㄅc流域結(jié)合）；我國從1987年黃河分水、2000年西北三條內(nèi)陸河分水、到2012年確定“三條紅線”、2013年將全國2030年用水總量7000億分解到各省區(qū)市，全國以行政區(qū)為單元的分水已全部完成。全國主要河流分水基本完成，流域分水與行政區(qū)分水相互協(xié)調(diào)但不完全相等。二是省級行政區(qū)內(nèi)層層分解到市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全國已基本完成。三是分配到灌區(qū)。四是明晰到農(nóng)戶。后兩項(xiàng)工作，不僅試點(diǎn)區(qū)域在大力推進(jìn)，全國也在大力推進(jìn)。

水權(quán)的期限也是水權(quán)的一項(xiàng)重要要素。國內(nèi)部分學(xué)者提出，我國目前取水許可證有效期限一般為 5 年、最長不超過 10 年的規(guī)定總體上較短，而且未能根據(jù)不同用水需求進(jìn)行區(qū)別規(guī)定。一方面，目前 5～10 年的規(guī)定從某種意義上可以理解為無期限的規(guī)定，因?yàn)?，期限屆滿前，取水權(quán)人可以申請，經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)將得到延期，這樣可以一直循環(huán)往復(fù)延長下去。另一方面，期限不穩(wěn)定。審批機(jī)關(guān)可以根據(jù)計(jì)劃用水制度對取水量進(jìn)行核減。因此加強(qiáng)對取水許可證有效期限的論證，針對不同類別的取水權(quán)，規(guī)定更加符合實(shí)際的水權(quán)期限[13]34-37。

從理論上講，只要用水戶取得初始水權(quán)，取得地方水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的取水許可證，并按照相關(guān)規(guī)定及時(shí)足額繳納水資源費(fèi)，那么，該用水戶就取得了用水權(quán)，也就可以出讓自己的水權(quán)，成為水權(quán)轉(zhuǎn)讓的出讓方，享受水權(quán)交易的收益。但是，在水權(quán)交易即水權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程中，還有一個(gè)重要的概念——“可轉(zhuǎn)讓水權(quán)”?？赊D(zhuǎn)讓水權(quán)，顧名思義，即在一定的條件下被允許轉(zhuǎn)換的水權(quán)。在我國，初始水權(quán)并不等于可轉(zhuǎn)讓（交易）水權(quán)。

以黃河流域?yàn)槔?，黃河流域的“可轉(zhuǎn)讓水權(quán)”是指通過節(jié)水措施，節(jié)約下來的可以轉(zhuǎn)讓給其他用水戶的那部分水量?？赊D(zhuǎn)讓水權(quán)要具備幾點(diǎn)要求：一是已經(jīng)超過黃河省級耗水權(quán)指標(biāo)的?。▍^(qū)），節(jié)約水量不能全部用于水權(quán)轉(zhuǎn)換，要考慮償還超用的省級耗水水權(quán)指標(biāo)；二是節(jié)約的水量必須穩(wěn)定可靠，能夠滿足水權(quán)轉(zhuǎn)換期，通常在25年內(nèi)，持續(xù)生產(chǎn)轉(zhuǎn)換水量所必須的節(jié)水量的要求；三是生活用水和生態(tài)用水、環(huán)境用水不得轉(zhuǎn)讓；四是要充分保護(hù)農(nóng)民的合法用水利益，任何違背農(nóng)民意愿的水權(quán)用途變更都要嚴(yán)禁；五是可轉(zhuǎn)換水量確定應(yīng)充分考慮水權(quán)出讓區(qū)域的生態(tài)環(huán)境用水要求，避免因水權(quán)轉(zhuǎn)換對水權(quán)出讓區(qū)域的生態(tài)環(huán)境造成不利影響。不僅如此，對于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓方而言，還需具備三個(gè)基本條件：一是需轉(zhuǎn)換的水量符合國家的產(chǎn)業(yè)政策，符合省級以上發(fā)展改革委員會的核準(zhǔn)意見中的用水需求和用水總量控制意見；二是需轉(zhuǎn)換水量符合節(jié)水減污的政策要求，禁止向高耗水、重污染行業(yè)轉(zhuǎn)換水量；三是水權(quán)轉(zhuǎn)換必須在政府的宏觀調(diào)控下進(jìn)行，嚴(yán)禁企業(yè)以任何行為占有可轉(zhuǎn)換水量，待價(jià)而沽[11]84。

按照現(xiàn)有法規(guī)，我國可轉(zhuǎn)讓（交易）水權(quán)應(yīng)當(dāng)限定在取水權(quán)中通過節(jié)水措施節(jié)約的水量部分。因此，對于可轉(zhuǎn)讓（交易）水權(quán)的界定，仍然存在一些爭議，例如取水權(quán)中不屬于節(jié)約的水量能否交易，通過交易取得的水權(quán)能否再交易，水庫富余庫容能否用于交易，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織水使用權(quán)能否交易等并沒有明確的規(guī)定[13]34-37。在未來水權(quán)制度的建設(shè)中，可轉(zhuǎn)讓水權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)逐步明晰。

3.2確權(quán)登記頒證

水資源使用權(quán)要進(jìn)入水市場進(jìn)行交易，前提是要有明晰的產(chǎn)權(quán)界定，這是合法可交易的前置條件。確權(quán)登記頒證是水權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是明確權(quán)益人、實(shí)現(xiàn)交易行為、鼓勵(lì)節(jié)水、避免糾紛的重要手段。進(jìn)入交易市場的水權(quán)必須先進(jìn)行確權(quán)登記。頒證主要有兩種類型：一是灌區(qū)和用水大戶如水廠，確權(quán)頒證的表現(xiàn)形式是取水許可證。二是個(gè)人和集體，以農(nóng)村和農(nóng)戶為主，結(jié)合耕種面積確認(rèn)（即核定用水戶灌水面積）和農(nóng)作物品種定額，經(jīng)過深入調(diào)查、反復(fù)討論、公示確認(rèn)、分發(fā)證書等程序完成確權(quán)登記頒證。水權(quán)試點(diǎn)省份的井灌區(qū)、楊黃灌區(qū)、工程灌區(qū)，均建立了農(nóng)戶水權(quán)明晰到戶制度。甘肅張掖（2003）、甘肅武威（2007）、寧夏鹽池（2014）是比較典型的案例，其中寧夏是2014年水利部“水資源使用權(quán)確權(quán)登記”試點(diǎn)，鹽池縣是寧夏確定的水權(quán)確權(quán)試點(diǎn)重要地區(qū)[14]。

3.3取水計(jì)量與監(jiān)測

進(jìn)入水權(quán)交易市場的水權(quán)必須是可計(jì)量、可監(jiān)測，這是水權(quán)交易的基本技術(shù)保障，水權(quán)交易必須是“可交易水權(quán)”，只有經(jīng)過計(jì)量、監(jiān)測，并經(jīng)過有關(guān)主管部門審批的水權(quán)，才具有可交易水權(quán)資格。國內(nèi)灌區(qū)一般在渠首安裝雷達(dá)水位計(jì)，獲得灌區(qū)實(shí)時(shí)水位信息，再由水位流量關(guān)系得出流量和引用水量等數(shù)據(jù)。在農(nóng)村，河水灌區(qū)實(shí)行斗口量水堰計(jì)量，井水灌區(qū)實(shí)行井口智能化控制計(jì)量；城市實(shí)行水表計(jì)量[15]。還有學(xué)者認(rèn)為水權(quán)要進(jìn)入交易市場必須具備水權(quán)明晰、計(jì)量準(zhǔn)確、價(jià)值可估三個(gè)條件[16]。

3.4優(yōu)先級別與水權(quán)交易費(fèi)用和期限

2000年，水利部長汪恕誠在中國水利年會發(fā)表講話《水權(quán)與水市場——談實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段》，對我國水權(quán)分配、水權(quán)定價(jià)和水市場的“準(zhǔn)市場”做出定義。我國水權(quán)分配原則中的優(yōu)先級別為：首先保證人的基本生活用水，每個(gè)人都享有同等的基本生活用水權(quán)利；其次是優(yōu)先權(quán)因素，分為水源地優(yōu)先原則、糧食安全優(yōu)先原則、用水效益優(yōu)先原則、投資能力優(yōu)先原則、用水現(xiàn)狀優(yōu)先原則五項(xiàng)；最后，優(yōu)先權(quán)的變化，在糧食緊張與相對充裕不同時(shí)期對農(nóng)業(yè)用水的分配可相對變化，同時(shí)考慮生態(tài)和社會穩(wěn)定等因素變化優(yōu)先權(quán)。水權(quán)的交易費(fèi)用，水價(jià)的構(gòu)成從理論上來說包括三個(gè)部分：第一個(gè)部分是水資源費(fèi)或叫水權(quán)費(fèi)，即資源水價(jià)；第二個(gè)部分是生產(chǎn)成本和產(chǎn)權(quán)收益，即工程水價(jià)；三是水污染處理費(fèi)，即環(huán)境水價(jià)。也就是說，從理論上講，水價(jià)有三個(gè)組成部分，即資源水價(jià)、工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)[17]。在實(shí)際操作中，我國的水權(quán)交易費(fèi)用通常有政府指導(dǎo)、雙方協(xié)商和其他方式，浙江東陽——義烏水權(quán)轉(zhuǎn)換費(fèi)用采用的是雙方協(xié)商方式進(jìn)行定價(jià)，張掖市的水權(quán)交易費(fèi)用更多體現(xiàn)政府指導(dǎo)定價(jià)方式，黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓的費(fèi)用則主要包括五個(gè)部分，即節(jié)水工程建設(shè)費(fèi)用、節(jié)水工程和量水設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用、節(jié)水工程的更新改造費(fèi)用、因提高供水保證率而增加耗水量的補(bǔ)償、必要的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償和生產(chǎn)補(bǔ)償。水權(quán)交易也并非所有水權(quán)都可用以交易，例如黃河灌區(qū)對水權(quán)交易的范圍規(guī)定為：社會公益用水、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用水、地方政策優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)的水以及因特殊情況出現(xiàn)的超指標(biāo)用水不得交易[11]84。水權(quán)轉(zhuǎn)讓并非無限期，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限也是水權(quán)制度體系建設(shè)的重要一項(xiàng)。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，新加坡85%的水從馬來西亞購買，期限是60年。在我國，2000年浙江東陽-義烏水權(quán)交易探索中，對于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限是永久性的，浙江省義烏市一次性出資2億元，向東陽市買斷了每年5000萬立方米水資源的永久使用權(quán)。隨著水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐的不斷加強(qiáng)，對于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限有了更深的理解，水權(quán)轉(zhuǎn)讓期限既不能太長也不能太短，期限太長會因水利工程用途等各方面的變化而帶來不確定性的因素，期限太短又不利于節(jié)水和導(dǎo)致用水戶缺乏安全感。我國黃河跨地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)換的期限規(guī)定為25年。

3.5水權(quán)交易平臺

西方國家水權(quán)交易平臺較多的是“水銀行”。我國水權(quán)交易平臺建設(shè)主要有兩種模式：一是水利系統(tǒng)自己獨(dú)立新設(shè)水權(quán)交易平臺，這是普遍形式，一般叫水權(quán)交易中心，內(nèi)蒙古自治區(qū)叫“自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心”。內(nèi)蒙古自治區(qū)是2013年水利部水權(quán)交易試點(diǎn)省區(qū)，試點(diǎn)任務(wù)之一是建立水權(quán)交易平臺。內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心的功能是：負(fù)責(zé)收儲和轉(zhuǎn)讓盟市、行業(yè)和企業(yè)尚未利用的水權(quán)，以及節(jié)水產(chǎn)生的水權(quán)、投資農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉置換出的水權(quán)，新開發(fā)水源水權(quán)、再生水水權(quán)和國家、流域管理機(jī)構(gòu)賦予的其他水權(quán)。二是利用已經(jīng)存在并運(yùn)行的產(chǎn)權(quán)交易平臺（如廣東?。?、能源環(huán)境交易平臺（如陜西省寶雞市）等增設(shè)水權(quán)交易功能。我國水權(quán)交易平臺從中央到基層擬建和已建有三個(gè)層次：一是國家層面，水利部正在籌建全國統(tǒng)一的水權(quán)交易平臺，清華大學(xué)準(zhǔn)備利用互聯(lián)網(wǎng)設(shè)立全國的交易平臺。二是省級層面，內(nèi)蒙古、寧夏、廣東、河南、陜西等許多省區(qū)都紛紛建立了水權(quán)交易平臺。三是基層：甘肅疏勒河流域、張掖和武威等，已在縣鄉(xiāng)建有規(guī)范的交易平臺。以甘肅武威“石羊河流域水權(quán)交易系統(tǒng)”為例，該系統(tǒng)由清華大學(xué)開發(fā)，甘肅省水利廳石羊河流域管理局運(yùn)行管理，每周定期交易一次。具體流程是：水權(quán)持有者登陸該網(wǎng)站系統(tǒng)，提交買水或賣水申請，經(jīng)石羊河流域管理局審核通過后，進(jìn)入該交易系統(tǒng)。該系統(tǒng)根據(jù)用戶提出的買水賣水價(jià)格和水量，進(jìn)行交易撮合和買賣匹配，完成水權(quán)交易，買水者向石羊河流域管理局支付買水資金，石羊河流域管理局將買水資金收齊后統(tǒng)一支付給賣水者，并變更買賣雙方的取水許可或年度配水量。這些情況均在網(wǎng)頁上清晰登載，農(nóng)戶在家里隨時(shí)可以看到[18]。武威和張掖等許多基層，過去實(shí)行水票，現(xiàn)在已經(jīng)升級為刷卡，井口、管理站等配備有相關(guān)電子，持有人刷卡實(shí)現(xiàn)用水和交易。在甘肅張掖洪水河灌區(qū)，根據(jù)修建水庫時(shí)農(nóng)戶的投工和投資計(jì)算現(xiàn)在的可用水量和水權(quán)，實(shí)際上與美國西部水銀行做法類似。

3.6法律法規(guī)等制度保障

我國已頒布《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等一系列相關(guān)法律法規(guī)，水利部先后出臺《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》《水利部關(guān)于開展水權(quán)試點(diǎn)工作的通知》等若干政策文件，保障并引導(dǎo)水權(quán)工作實(shí)施。在水權(quán)交易過程中，政府也起到了全程監(jiān)控和協(xié)調(diào)作用。水權(quán)交易參與各方在交易前，用水戶或用水企業(yè)必須先向相應(yīng)水主管部門提起水權(quán)轉(zhuǎn)讓申請，提交項(xiàng)目水資源規(guī)劃論證報(bào)告和水權(quán)轉(zhuǎn)讓可行性報(bào)告，如有節(jié)水工程建設(shè)還需提交項(xiàng)目可研報(bào)告（用水戶間交易不需要提交）。交易時(shí)，參與各方需簽訂水權(quán)交易合同書，并在水主管部門備案。在獲得水權(quán)后用水戶或用水企業(yè)還需按照向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，才能取得取水權(quán)[19]。

但關(guān)于水權(quán)的界定，目前我國的法律仍不夠清晰?！稇椃ā?、《水法》和《物權(quán)法》等法律雖然明確了水資源所有權(quán)和取水權(quán)，但對水資源占有、使用、收益、處置等權(quán)利缺乏具體規(guī)定。有關(guān)法律法規(guī)僅對取水權(quán)轉(zhuǎn)讓作出原則規(guī)定，且限定于節(jié)約的水資源。對于跨行政區(qū)域的水權(quán)或者水量交易，法律上還沒有通用的規(guī)定。水權(quán)交易的主體、范圍、價(jià)格、期限等要素也尚未明確。隨著水資源管理逐步走向精細(xì)化和法制化，對水權(quán)制度體系建立的訴求越來越強(qiáng)烈，必須要從概念上進(jìn)行明確，從法制上做出規(guī)定，才能有效推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)。

4　結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)社會的日益發(fā)展，水資源需求矛盾日益突出，水權(quán)改革必將成為我國解決水資源矛盾的重要手段。我國水權(quán)改革在實(shí)踐探索中不斷提升，從2001年浙江東陽義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓案例首次實(shí)現(xiàn)地方層面的水權(quán)交易，到2003年黃河寧蒙段行業(yè)間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式，到2014年全國范圍內(nèi)開展水權(quán)試點(diǎn)工作，水權(quán)轉(zhuǎn)讓已經(jīng)逐步從偶發(fā)式案例發(fā)展為解決水資源短缺、優(yōu)化水資源配置的普遍現(xiàn)象。隨著水權(quán)改革的深入，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序逐步規(guī)范，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制管理方面更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，這些對于我國水市場的長遠(yuǎn)發(fā)展都具有重大的意義。我國水權(quán)制度采用所有權(quán)歸國有，初始水權(quán)分配以行政分配為主、先占優(yōu)先模式，都是在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的必然選擇，但部分學(xué)者提出的競爭性配置也為我國初始水權(quán)分配改革提供了思路，政府主導(dǎo)并充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)化資源配置的作用，是我國水權(quán)改革的主要方向，也符合世界水權(quán)改革的大勢?？傮w而言，我國水權(quán)改革和水權(quán)制度建設(shè)經(jīng)過十來年的努力，已取得長足進(jìn)步，但仍處于探索階段，面臨許多挑戰(zhàn)，改革任務(wù)還十分艱巨，需要努力、創(chuàng)新和智慧。

致謝

本文的調(diào)研和撰寫要特別感謝：水利部、黃委會、長江委、珠江委、石羊河流域管理局、甘肅張掖水務(wù)局、內(nèi)蒙古水利廳、鄂爾多斯市水務(wù)局、巴彥淖爾市水務(wù)局、寧夏社科院、寧夏水利廳、寧夏鹽池水務(wù)局、廣東省水利廳、廣東省水科院、惠州市水務(wù)局、河源市水務(wù)局、東江流域管理局、河南省水利廳、南水北調(diào)中線工程管理局、平頂山市水利局、鄧州市水利局、新密市水利局、以及四川省水利廳等給予的大力幫助，本書研究撰寫中，參閱和吸收了大量國內(nèi)外研究成果和各方面資料數(shù)據(jù)，在此一并表示衷心感謝！

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The Characteristics of Water Rights System and the Exploration of Water Rights Reform in China

Liu Shiqing1,Guo Shijun1,Lin rui2,Ju dong1

(1.Sichuan Academy of Social Sciences,Chengdu 610071,China;
2.Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 102488,China)

Abstract:The reform of water rights in China is gradually advancing in progressive and pilot mode.There are mainly 6 kinds of modes of water right transaction in pilot area that are between industries,between water users,collective water right transaction,cross-regional,inter-basin,upstream and downstream,etc.The key links of water right transaction include initial right to water clarity,measurement and monitoring conditions,water right trading rule system,trading platform and institutional guarantee.Under the institutional background of the system of socialist market economy,the reform of water rights and water rights system development in China possess the 5 characteristic.First,the ownership of water resources is state-owned.Second,the water use right is administrative distribution and priority appropriation right.Third,total water withdrawal control in an administrative area.Fourth,the administration systems and tradable water rights exist side by side.Fifth,under the leading role of the government market plays a more and more important role.

Keywords:Water rights trading mode; operating procedure; key links; characteristics of water right system; water rights reform

作者簡介:劉世慶（1950-），女，重慶市人，研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、流域經(jīng)濟(jì)、西部大開發(fā)，Email:shiqingl@163.com

基金項(xiàng)目:國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目《我國流域經(jīng)濟(jì)與政區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展研究》（編號12&ZD201）階段成果

收稿日期:2016-01-13; 修回日期:2016-01-14

DOI:10.3724/SP.J.1224.2016.00012

中圖分類號:F416.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1674-4969(2016)01-0012-11