論《憲法》中的自然資源國(guó)家所有權(quán)

韓尚明

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

論《憲法》中的自然資源國(guó)家所有權(quán)

韓尚明

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

《憲法》第9條規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)既不能解讀為私人的所有權(quán)，也不能被解讀為國(guó)家的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，加之《民法》《物權(quán)法》等私法并不能完全揭示其特殊性，因此《憲法》中的自然資源國(guó)家所有權(quán)有了存在的基礎(chǔ)和必要。自然資源國(guó)家所有權(quán)是國(guó)家對(duì)自然資源的主權(quán)宣示，重在資格而非權(quán)利，在性質(zhì)上屬于公權(quán)?！叭袼小蓖怀隽俗匀毁Y源國(guó)家所有權(quán)的公共屬性，由此引出國(guó)家在自然資源領(lǐng)域的管理和保護(hù)職能。自然資源國(guó)家所有權(quán)的法律制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)區(qū)分產(chǎn)權(quán)制度和監(jiān)管制度，區(qū)分自然性自然資源和人為性自然資源，在此基礎(chǔ)上嚴(yán)格界定公權(quán)的存在界限和介入領(lǐng)域，以保證國(guó)家自然資源管理和保護(hù)義務(wù)得以履行。

《憲法》；自然資源；國(guó)家所有權(quán)；公權(quán)；制度構(gòu)建

在我國(guó)的法律體系中，有關(guān)自然資源的法律規(guī)范自上而下形成了一個(gè)完整的體系。上層是作為基本法、公法的《憲法》規(guī)范，中層是作為部門(mén)法、私法的《民法》和《物權(quán)法》規(guī)范，而下層則是作為管理法、特別法的《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》等各單行法。此三個(gè)層次的法律規(guī)范側(cè)重點(diǎn)各不相同，《憲法》層次主要是基于主權(quán)賦予資格，《民法》和《物權(quán)法》層次則是側(cè)重權(quán)利運(yùn)作，單行法的重點(diǎn)則在于管控。這導(dǎo)致在《憲法》和單行法層面，涉及到公權(quán)力的運(yùn)作，而在《民法》和《物權(quán)法》層面，則主要是私權(quán)利的保護(hù)。但又因?yàn)樯鲜龈鲗哟畏伤鶉@的對(duì)象均是自然資源，因此它們?cè)谛问缴暇哂型庠诘慕y(tǒng)一性，在邏輯上具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。尋找這些潛在的一致性或者共同點(diǎn)，打通三級(jí)法律規(guī)范之間的脈絡(luò)就成為我們研究自然資源不可繞過(guò)的一步。而在上述關(guān)系的研究過(guò)程中，自然資源的所有權(quán)乃是其中最基礎(chǔ)，也是最重要的問(wèn)題。若不將其弄清楚，得出的結(jié)論只能是浮于表面，不能作深入推敲。本文的研究即圍繞著自然資源的國(guó)家所有權(quán)展開(kāi)，并結(jié)合專(zhuān)業(yè)知識(shí)，僅圍繞著《憲法》第9條規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)進(jìn)行探討。

一、《憲法》中規(guī)定自然資源國(guó)家所有權(quán)的必要性

本文所提到的自然資源國(guó)家所有權(quán)是指《憲法》第9條規(guī)定的“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國(guó)家所有，即全民所有”內(nèi)容。之所以強(qiáng)調(diào)《憲法》上的是因?yàn)樵凇睹穹ā泛汀段餀?quán)法》均有類(lèi)似的規(guī)定。其中包括《民法》第73條提到的國(guó)家所有權(quán)，《物權(quán)法》第46條提到的自然資源國(guó)家所有權(quán)。從大背景來(lái)看，20世紀(jì)之后的各國(guó)陸續(xù)通過(guò)《憲法》規(guī)定國(guó)家所有權(quán)的做法加速了國(guó)家所有權(quán)的復(fù)雜，也為今天的人們?nèi)胬斫鈬?guó)家所有權(quán)這一概念帶來(lái)了困難。從小的方面來(lái)看，《憲法》和《民法》不管是在屬性，還是位階都存在著本質(zhì)的不同，這使得即使都稱(chēng)之為“國(guó)家所有權(quán)”，但其內(nèi)涵卻是大相徑庭。綜上，區(qū)分不同語(yǔ)境下的國(guó)家所有權(quán)顯得格外重要。

(一)自然資源國(guó)家所有權(quán)的特殊性

自然資源國(guó)家所有權(quán)存在于《憲法》這一典型的公法規(guī)范中，這在一定程度上使其偏離了傳統(tǒng)所有權(quán)注重的財(cái)產(chǎn)和私權(quán)特性。在《憲法》中，與《民法》的“所有權(quán)”概念最接近的應(yīng)當(dāng)是第13條規(guī)定的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但自然資源的國(guó)家所有權(quán)顯然不可能被解釋成私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。換句話(huà)說(shuō)，國(guó)家所有權(quán)不是一種私權(quán)。除此之外，《憲法》中規(guī)定的只能是宏觀(guān)、抽象的基本內(nèi)容，包括政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和法律制度。而除了基本權(quán)利以外的各項(xiàng)具體權(quán)利只能由《民法》和《物權(quán)法》等加以規(guī)定，因此《憲法》中規(guī)定的國(guó)家所有權(quán)無(wú)法被解讀成國(guó)家所擁有的一項(xiàng)“財(cái)產(chǎn)性權(quán)利”。因?yàn)閲?guó)家作為民事主體擁有對(duì)自然資源的占有、使用、收益和處分這一具體的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利應(yīng)當(dāng)被規(guī)定在部門(mén)法而非基本法中。否則，就會(huì)使得《憲法》侵入私法領(lǐng)域，造成法律屬性公私不分的混亂局面。綜上，不能將《憲法》規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)簡(jiǎn)單地歸入傳統(tǒng)的所有權(quán)制度中進(jìn)行解讀。因?yàn)槠洳荒芙沂境鰢?guó)家所有權(quán)的特殊性，而這些特殊性正是《憲法》中國(guó)家所有權(quán)得以獨(dú)立存在的原因，否則我們無(wú)法理解具有相同內(nèi)容的財(cái)產(chǎn)制度重復(fù)規(guī)定在兩個(gè)法律之中。對(duì)于《憲法》自然資源國(guó)家所有權(quán)的特殊性，持“公法說(shuō)”學(xué)者論及的比較多。他們論證的思路主要有二：一是言及自然資源的特殊性，二是詳細(xì)分析《憲法》國(guó)家所有權(quán)較《民法》中國(guó)家所有權(quán)的不同。一般而言是分別從主體、客體、內(nèi)容、行使、救濟(jì)與責(zé)任方面一一展開(kāi)。對(duì)于這些差異之處有些學(xué)者認(rèn)為未免夸大，但只是所持觀(guān)點(diǎn)(主要有“公權(quán)說(shuō)”“物權(quán)說(shuō)”“名義所有權(quán)說(shuō)”“所有制說(shuō)”“制度性保障+立法形成說(shuō)”)不同而引發(fā)的看法不同[1]。需要注意的是，此處的看法不是指“物權(quán)說(shuō)”的學(xué)者就不認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)有特殊之處，而是該種特殊之處能否被《民法》或者說(shuō)《物權(quán)法》的現(xiàn)有規(guī)范體系所容納和包含，如果不能就只能另辟蹊徑。

(二)《民法》《物權(quán)法》的無(wú)力

“所有權(quán)”概念源于羅馬法，是對(duì)物的占有、使用、收益、處分的絕對(duì)權(quán)力，具有排他性與對(duì)世性。在現(xiàn)代社會(huì)中，財(cái)產(chǎn)權(quán)制度安排日益復(fù)雜，傳統(tǒng)民法上的絕對(duì)國(guó)家所有權(quán)理念并非處處適用[2]。首先，傳統(tǒng)民法國(guó)家所有權(quán)所指向的特定的物在自然資源方面具有一定的局限性。因?yàn)?，除了目前已被發(fā)現(xiàn)的之外，大量的自然資源“處于特定性不明的‘蓋然狀態(tài)’，未被控制且變動(dòng)不居，單一性、獨(dú)立性、價(jià)值大小難以判斷”[3]21。相比于每發(fā)現(xiàn)新的資源就要修法納入的成本，通過(guò)《憲法》賦予國(guó)家擁有全部自然資源資格更加合理。其次，自然資源相比于傳統(tǒng)的物，與國(guó)民的生活及經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)有著更密切的聯(lián)系。民眾的高度依賴(lài)使得自然資源的公共價(jià)值不斷擴(kuò)大，為了保障全體國(guó)民不受限制地公平使用，只有通過(guò)作為保障人權(quán)和自由的至高無(wú)上的《憲法》加以規(guī)范始能夠達(dá)到。也就是說(shuō)，“某些利益對(duì)某個(gè)公民來(lái)說(shuō)天生就是如此重要，以致每個(gè)公民對(duì)他們的自由利用往往表明社會(huì)是所有公民的社會(huì)，而不是奴隸的社會(huì)”[4]。再次，國(guó)家所有權(quán)在《憲法》和《民法》層面背后的價(jià)值理念不同，《民法》中的國(guó)家所有權(quán)側(cè)重私人利益的最大化，而《憲法》中國(guó)家所有權(quán)則將重點(diǎn)放在了公共利益的考量上。在自然資源層面，需要《憲法》以公法的身份維護(hù)其背后的公共職能，并且賦予實(shí)現(xiàn)公共職能過(guò)程中借助公權(quán)力的正當(dāng)性。最后，在自然資源對(duì)應(yīng)的國(guó)家義務(wù)方面，現(xiàn)實(shí)中的落實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。正如2009年瑞士“人文主義者對(duì)話(huà)中心”基金會(huì)發(fā)布的《為了和平的自然資源談判:國(guó)家所有權(quán)、控制和財(cái)富共享》報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“國(guó)家所有權(quán)雖是整個(gè)自然資源法律制度中的重要因素，但并不當(dāng)然能解決自然資源的管理、規(guī)劃、管制、收益等實(shí)質(zhì)問(wèn)題?！倍獙?shí)現(xiàn)后者，《民法》等私法性規(guī)范難以發(fā)揮作用。也正因?yàn)樯鲜鲈?，李忠夏教授在其論文中?qiáng)調(diào):“在現(xiàn)有情況下，對(duì)‘國(guó)家所有’條款的憲法解讀對(duì)于彌補(bǔ)部門(mén)法之不足、邏輯不暢，填補(bǔ)部門(mén)法之漏洞無(wú)疑具有相當(dāng)重要的意義，由此，就有必要強(qiáng)調(diào)《憲法》中‘國(guó)家所有’條款對(duì)私法、行政法、經(jīng)濟(jì)法，甚至《刑法》中‘國(guó)家所有’相關(guān)規(guī)定的輻射效力。”[5]

二、對(duì)《憲法》自然資源國(guó)家所有權(quán)的“公權(quán)”解讀

(一)《憲法》自然資源國(guó)家所有權(quán)的主權(quán)宣示

《憲法》第9條是關(guān)于自然資源國(guó)家所有權(quán)的法律依據(jù)，也是最高的依據(jù)。與《民法》上的國(guó)家所有權(quán)不同，《憲法》中規(guī)定的“國(guó)家所有”帶有更多的主權(quán)意味，與主權(quán)相對(duì)應(yīng)，這里所指的“自然資源”是整體性的。這一整體性面向的不僅是當(dāng)下，而且包括未來(lái)。它是一個(gè)開(kāi)放型的類(lèi)概念，即在自然資源領(lǐng)域，若有新的種類(lèi)發(fā)現(xiàn)，依舊逃不過(guò)國(guó)家所有。因?yàn)椤白匀唤鐡碛袩o(wú)窮的寶藏，遠(yuǎn)不止于上述立法所規(guī)范的那些資源，而且，迄今為止還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家將所有的自然條件與自然因素全部納入法律的規(guī)范范疇，更不用說(shuō)納入國(guó)家所有權(quán)的范疇了”[6]97。綜上，主權(quán)意義上的“國(guó)家所有”體現(xiàn)的是國(guó)家擁有自然資源的資格，重在宣示，以將時(shí)限及于遙遠(yuǎn)的未來(lái)、對(duì)象及于未可知之物?！稇椃ā返?條的規(guī)定也體現(xiàn)了這一點(diǎn)，包括規(guī)定中所使用的“等”“都”“除外”等詞語(yǔ)。上述解讀無(wú)法從《民法》《物權(quán)法》等私法規(guī)范析出，因?yàn)樗靡嬗凇稇椃ā返某绺叩匚缓托Я?，這也是《憲法》之于任何部門(mén)法所無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。《憲法》的高高在上使得它除了法律意義之外，還飽含一定的政治意味，這一政治意味是自然資源主權(quán)資格宣示的來(lái)源。在層次上，《憲法》對(duì)自然資源的資格宣示是處于最高點(diǎn)的，但并未被擱置，而是在各個(gè)部門(mén)法予以體現(xiàn)。這是《憲法》對(duì)部門(mén)法的輻射效力，也是法治統(tǒng)一的體現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，自然資源國(guó)家的公權(quán)色彩濃厚，包括國(guó)家利用間接手段從宏觀(guān)方面對(duì)自然資源進(jìn)行主導(dǎo)性的配置，以及后續(xù)性的監(jiān)督管理。前者主要是通過(guò)政策、部門(mén)立法或單行立法予以體現(xiàn)，后者則是通過(guò)行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)作來(lái)滿(mǎn)足，包括行政許可、行政處罰等。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在主權(quán)層面，首先，國(guó)家在身份角色上是一個(gè)公法主體，或者說(shuō)是一個(gè)主權(quán)意義上的主體，它所扮演的是一個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)者”的角色，即只在至高點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。而非是一個(gè)參與者，像所有權(quán)主體對(duì)所有物行使完整的權(quán)利。也因此，就《憲法》的國(guó)家所有權(quán)來(lái)說(shuō)，國(guó)家在自然資源上的意志體現(xiàn)顯然不如《民法》中的民事主體對(duì)其客體的意志連接緊密、有效。其次，《憲法》上的國(guó)家所有權(quán)是國(guó)家權(quán)力的體現(xiàn)，它是國(guó)家在自然資源領(lǐng)域立法和管理的權(quán)力來(lái)源。這一理解對(duì)于國(guó)家積極干預(yù)自然資源的開(kāi)發(fā)、利用有著極其重要的意義，因?yàn)樗x予了國(guó)家在自然資源行使權(quán)力的必要性和正當(dāng)性。同時(shí)，對(duì)于國(guó)家或者政府等公職部門(mén)來(lái)說(shuō)，權(quán)力在一定程度上也意味著職責(zé)和義務(wù)。特別是我國(guó)的自然資源領(lǐng)域義務(wù)極度缺乏的現(xiàn)實(shí)情況下，突出國(guó)家、政府等在自然資源管理和利用方面的責(zé)任和義務(wù)更顯得尤為重要。

(二)“全民所有”所凸顯的公共性

自然資源并非個(gè)人創(chuàng)造的結(jié)晶，而是自然界賜予人類(lèi)的“禮物”。既然具有天然性，也就排除了任何個(gè)人將其占為己有的企圖。換句話(huà)說(shuō)，“這類(lèi)財(cái)產(chǎn)本質(zhì)上是屬于國(guó)家范圍內(nèi)的全體人民的財(cái)富，是人類(lèi)生存所必須依賴(lài)的物質(zhì)財(cái)富，因此，它理應(yīng)屬于全民”[7]。正因?yàn)檫@個(gè)原因，《憲法》在第9條作出自然資源都屬于國(guó)家所有，即全民所有的規(guī)定。這里的全民所有并非是一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，因此國(guó)家就成了它在法律上的代表。但是，此處的代表權(quán)，即國(guó)家對(duì)自然資源所享有的所有權(quán)，并不是要?jiǎng)儕Z民眾對(duì)自然資源享有的共用財(cái)產(chǎn)使用權(quán)，而是為了更好地確保民眾平等、自由地享有這種權(quán)利[8]。反方面而言，為了警惕國(guó)家或政府偏離公共利益，滑向追逐自利的軌道，全民所有反過(guò)來(lái)又對(duì)國(guó)家構(gòu)成了限制。首先，它指明了自然資源的最終利益主體，國(guó)家應(yīng)當(dāng)保證任何有關(guān)自然資源的行為都是以全民利益為出發(fā)點(diǎn)的。其次，它使得國(guó)家在自然資源方面的權(quán)力行為有了一定的限制。即只有在有利于全民利益甚至是增進(jìn)全民利益時(shí)，國(guó)家有關(guān)自然資源的制度安排才能獲得行為正當(dāng)性，否則就有違背憲法之嫌。最后，如果自然資源在公共利益與私人利益之間產(chǎn)生沖突時(shí)，公共性理應(yīng)取得優(yōu)先地位，這也是全民所有的必然要求。因?yàn)槿袼袑?duì)應(yīng)的是社會(huì)利益，具有公共特性；私人所有對(duì)應(yīng)的才是個(gè)人利益，具有自利特征。當(dāng)下，在自然資源領(lǐng)域，各地政府為了政績(jī)和地方、部門(mén)私利，全然不顧公共利益。在這種情況下，突出明確自然資源國(guó)家所有權(quán)的全民所有本質(zhì)以及其背后承載的公共性有著重大意義。除此之外，《憲法》上自然資源國(guó)家所有權(quán)還肩負(fù)著公平原則的貫徹和保障基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)使命，這也是物權(quán)化的自然資源國(guó)家所有權(quán)所不具備的并無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。

(三)國(guó)家在自然資源上的管理和保護(hù)職能

基于自然資源上的公共性，《憲法》上規(guī)定的自然資源國(guó)家所有與《民法》中體現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的所有權(quán)大不相同。在《憲法》語(yǔ)境下，國(guó)家并非財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使主體，因此它所擁有的不是權(quán)利，而是更多的體現(xiàn)為一種責(zé)任和義務(wù)?！稇椃ā返?條第2款規(guī)定的“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”是對(duì)該職責(zé)的明確闡述。通過(guò)法律上創(chuàng)設(shè)為國(guó)家所有明確賦予國(guó)家對(duì)全民所有資源的管理與保護(hù)職責(zé)，也是按照“全民意志”進(jìn)行“干預(yù)之權(quán)”的確認(rèn)，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家積極干預(yù)資源利用的立法權(quán)及管理權(quán)[3]26。

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，我國(guó)目前最大的問(wèn)題是對(duì)自然資源的過(guò)度利用和破壞，只看重自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不顧及社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，忽視和淡化了對(duì)自然資源的資源性管理。因此，通過(guò)自然資源國(guó)家所有權(quán)對(duì)國(guó)家管理和保護(hù)自然資源予以法律確認(rèn)，并由最高法的《憲法》予以確認(rèn)能夠起到一定的積極作用。與國(guó)家在《憲法》中保障私人基本權(quán)利的消極地位不同，自然資源國(guó)家所有權(quán)中的“國(guó)家”則扮演一種更加積極、自主的角色。根據(jù)自然資源類(lèi)型的不同，國(guó)家所擔(dān)負(fù)職責(zé)的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。例如：自然性自然資源由于與民眾生活的天然緊密性，公共性較人為性自然資源更強(qiáng)，國(guó)家在此方面的職責(zé)應(yīng)當(dāng)側(cè)重于提供并維護(hù)公民個(gè)體在使用自然資源機(jī)會(huì)方面的平等，簡(jiǎn)稱(chēng)“公平保障職責(zé)”。而人為性自然資源商業(yè)性更強(qiáng)，相比于自然性自然資源的公平，其更注重效率和商業(yè)利益。雖然是私權(quán)優(yōu)先，仍要顧及公共性，因此國(guó)家職責(zé)的重點(diǎn)應(yīng)在于監(jiān)管，以防自然資源在開(kāi)發(fā)利用中的大肆浪費(fèi)和嚴(yán)重破壞，從而損害全體人民的共同利益，簡(jiǎn)稱(chēng)“公共利益的維護(hù)職責(zé)”。

三、《憲法》中自然資源國(guó)家所有權(quán)的重新構(gòu)建

多數(shù)學(xué)者在談?wù)撟匀毁Y源國(guó)家所有權(quán)問(wèn)題的最后，都會(huì)提到對(duì)自然資源管理制度的改革或者產(chǎn)權(quán)制度的改革。不管學(xué)者們論證的方式如何，也不管他們使用的名稱(chēng)為何，它們的共同目的都是對(duì)自然資源進(jìn)行分類(lèi)構(gòu)造，并通過(guò)立法予以確認(rèn)。借用譚宗憲的觀(guān)點(diǎn)：“即根據(jù)現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，中國(guó)的自然資源產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)該是‘一個(gè)體系，兩個(gè)層次，多種形式’的模式?！盵9]17這一模式也與本文的行文思路相契合。首先，按照作者的解釋?zhuān)粋€(gè)體系是指“中國(guó)的自然資源產(chǎn)權(quán)制度必須是一個(gè)完整的、有機(jī)的、動(dòng)態(tài)的體系”[9]17，對(duì)應(yīng)到本文即是指國(guó)家作為主權(quán)主體對(duì)整體自然資源進(jìn)行的資格性宣示。這里的“完整、有機(jī)”體現(xiàn)在國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力對(duì)自然資源進(jìn)行統(tǒng)一的管理和保護(hù)，“動(dòng)態(tài)”則體現(xiàn)在自然資源概念的開(kāi)放性上。兩個(gè)層次是指區(qū)分自然資源的天然性和商品性，對(duì)應(yīng)到本文體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面在宏觀(guān)層面，這也是國(guó)家管理體制的構(gòu)建層面，應(yīng)當(dāng)區(qū)分產(chǎn)權(quán)制度和管理制度，這也是王克穩(wěn)在論文中提到的經(jīng)營(yíng)性管理職能和綜合管理型職能的另一種說(shuō)法[6]87-100。另一方面，在微觀(guān)層面，也是自然資源的產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建層面，應(yīng)當(dāng)對(duì)自然資源進(jìn)行分類(lèi)適用，比如上文提到的“自然性自然資源”和“人為性自然資源”的二分。

(一)產(chǎn)權(quán)制度與監(jiān)管制度分立

現(xiàn)實(shí)中自然資源產(chǎn)權(quán)和管理制度中的混亂，源于我國(guó)用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式落實(shí)了馬克思列寧在民法或財(cái)產(chǎn)權(quán)意義上使用的國(guó)家所有權(quán)。究其原因，是對(duì)國(guó)家所有權(quán)的認(rèn)識(shí)不清以及使用上的混亂。十八屆三中全會(huì)提出要對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)制度和監(jiān)管體制進(jìn)行改革，并進(jìn)一步提出改革要本著“自然資源產(chǎn)權(quán)所有者與自然資源監(jiān)管者分離”的原則進(jìn)行。在對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)的研究中，上述思路應(yīng)當(dāng)?shù)玫襟w現(xiàn)。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的情形下，區(qū)分公權(quán)屬性的監(jiān)管權(quán)和私權(quán)屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)于重構(gòu)國(guó)家所有權(quán)制度至關(guān)重要。鑒于《憲法》中的自然資源國(guó)家所有權(quán)的公權(quán)屬性特征，其功能主要在于對(duì)自然資源的監(jiān)管。而又根據(jù)監(jiān)管體制改革中提出的“一件事由一個(gè)部門(mén)管理”的原則，因此，《憲法》中的國(guó)家所有權(quán)可集中至一個(gè)機(jī)構(gòu)行使，而至于在形式上究竟是選擇中央政府還是另立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，則可以再行思考。

《民法》《物權(quán)法》中規(guī)定的國(guó)家所有權(quán)是典型的財(cái)產(chǎn)權(quán)，確切的說(shuō)是與私人所有權(quán)相對(duì)的法人所有權(quán)，是國(guó)家作為民事主體具體參與自然資源開(kāi)發(fā)利用。與《憲法》中國(guó)家所有權(quán)的優(yōu)先地位不同，《民法》中的國(guó)家所有權(quán)與集體所有權(quán)、個(gè)人所有權(quán)應(yīng)當(dāng)處于同等地位，并受到《商法》《公司法》《民法》《物權(quán)法》等私法規(guī)范的一體保護(hù)。在職能上，《民法》上的自然資源國(guó)家所有權(quán)主要是在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上促進(jìn)和保障自然資源的交易，而在此過(guò)程中必然遵循市場(chǎng)原則。正是因?yàn)椤稇椃ā泛汀睹穹ā返牟煌ㄎ唬怨珯?quán)力的行使界限得到嚴(yán)格控制成為了必要之舉。

(二)明確公權(quán)行使界限

毫無(wú)疑問(wèn)，不管是自然資源公共性的實(shí)現(xiàn)，還是國(guó)家管理和保護(hù)職責(zé)的貫徹執(zhí)行都必然牽涉到公權(quán)的運(yùn)行，但此種公權(quán)的行使只是源于國(guó)家的公權(quán)主體地位，而不涉及國(guó)家作為民事主體進(jìn)行自然資源的開(kāi)發(fā)利用。否則，國(guó)家既作為監(jiān)管者，又作為經(jīng)營(yíng)者，在現(xiàn)有監(jiān)管制度尚發(fā)揮有效作用的情況下，將全然忘卻《憲法》規(guī)定的管理和保護(hù)職責(zé)，一味地追逐利益。借用程雪陽(yáng)的話(huà)說(shuō)，當(dāng)“革命高潮退卻之后，留在自然資源領(lǐng)域的權(quán)力則會(huì)無(wú)可避免地帶來(lái)大量的貪污、腐敗和浪費(fèi)”，而“發(fā)生在中國(guó)的涉及石油、土地等自然資源管理和產(chǎn)權(quán)出讓的周永康案、谷俊山案就是最好的注腳”[10]。因此，在自然資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)際運(yùn)行中，首先應(yīng)當(dāng)確定國(guó)家所扮演的角色，其次，應(yīng)當(dāng)明確界定公權(quán)行使的領(lǐng)域。在這兩方面皆完備的情況下，還要對(duì)自然資源進(jìn)行分類(lèi)，其意義在于針對(duì)不同種類(lèi)的自然資源，國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作是不同的。例如，按照王克穩(wěn)的說(shuō)法，應(yīng)當(dāng)對(duì)資源的經(jīng)營(yíng)性管理與綜合性管理進(jìn)行分離，因?yàn)樗鼈儫o(wú)論是在性質(zhì)和功能方面皆有不同。主要體現(xiàn)在：“經(jīng)營(yíng)性管理職能側(cè)重于資源的開(kāi)發(fā)利用，而綜合性管理職能側(cè)重于資源的保護(hù)；經(jīng)營(yíng)性職能是一種微觀(guān)的、直接的管理，而綜合性職能是一種間接的、宏觀(guān)的管理?！盵6]97

(三)自然性自然資源和人為性自然資源分離

前蘇聯(lián)學(xué)者克利申認(rèn)為：“國(guó)家只是作為人民群眾的代表監(jiān)督全民財(cái)產(chǎn)的合理利用和增值?！盵11]此處暫且不討論國(guó)家所有權(quán)中國(guó)家的具體含義或者國(guó)家和人民的具體關(guān)系，只取國(guó)家在自然資源領(lǐng)域保值、增值的目的借以說(shuō)明其對(duì)分類(lèi)后自然資源的影響。首先，保值是針對(duì)自然性資源來(lái)說(shuō)，而增值則是針對(duì)人為性資源來(lái)說(shuō)。對(duì)于前者國(guó)家只需要保證其不浪費(fèi)，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有限資源的合理利用就算是履行了職責(zé)。對(duì)于后者，國(guó)家要保證只在需要的時(shí)候進(jìn)行最小的權(quán)力干涉，即整體上是要遵循市場(chǎng)原則，保障企業(yè)或者個(gè)人在自然資源上形成的財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而激發(fā)自然資源的增值。其次，上述保值、增值的不同定位還決定了自然性資源作為公共性的資源，不得在使用上設(shè)限，即民眾不經(jīng)許可即可使用。而人為性資源為了實(shí)現(xiàn)其增值目的要進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，在交易中需要取得許可并進(jìn)行行政收費(fèi)，這也意味著人為性資源并不是每個(gè)人都能持有，因?yàn)樗枰欢ǖ臋?quán)力運(yùn)作和資本支持。自然資源的分類(lèi)適用能夠理順國(guó)家在自然資源領(lǐng)域的角色，從而為管理和保護(hù)好自然資源的開(kāi)發(fā)利用奠定良好的基礎(chǔ)。除此之外，自然資源的分類(lèi)適用也能夠劃清市場(chǎng)與權(quán)力界限，相信對(duì)于現(xiàn)實(shí)中在自然資源領(lǐng)域存在的有權(quán)不用、有權(quán)濫用等現(xiàn)象會(huì)有一定的遏制作用。

[1] 程雪陽(yáng).中國(guó)憲法上“國(guó)家所有”的規(guī)范含義[J].法學(xué)研究，2015,37(4)：105-126.

[2] 王涌.自然資源國(guó)家國(guó)家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說(shuō)[J].法學(xué)研究，2013,35(4)：48-61.

[3] 鞏固.自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)[J].法學(xué)研究，2013(4)：19-34.

[4] JOSEPH L S. The public trust doctrine in natural resources law：Effective judicial intervention[J].Michigan Law Review，1970，68(3)：471-566.

[5] 李忠夏.“國(guó)家所有”的憲法規(guī)范分析：以“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”和“自然資源國(guó)家所有”的類(lèi)型分析為例[J].交大法學(xué),2015(4)：5-23.

[6] 王克穩(wěn).論自然資源國(guó)家所有權(quán)的法律創(chuàng)設(shè)[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版),2014，1(3)：87-100.

[7] 高富平.中國(guó)物權(quán)法:制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005:89.

[8] 馬俊駒.國(guó)家所有權(quán)的基本理論和立法結(jié)構(gòu)探討[J].中國(guó)法學(xué),2011(4)：89-102.

[9] 譚宗憲.論自然資源管理制度創(chuàng)新[J].國(guó)土資源科技管理,2015，22(1)：16-21.

[10] 程雪陽(yáng).國(guó)家所有權(quán)概念史的考察和反思[J].交大法學(xué),2015(2)：74-89.

[11] 王利明.國(guó)家所有權(quán)研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,1991:81.

On State Ownership of Natural Resources Stipulated in Constitution of the People’s Republic of China

HAN Shangming

(Law School, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030, China)

State ownership of natural resources stipulated in Article 9 ofConstitutionofthePeople’sRepublicofChinacan neither be interpreted as a private ownership, nor as a property right owned by state. Moreover, private laws, such asCivilLawandRealRightLaw, cannot fully reveal uniqueness of state ownership of natural resources. Therefore, it is fundamental and essential to stipulate state ownership of natural resources in the constitution. It is a declaration of sovereignty over natural resources, which focuses on qualification rather than right and is a kind of pubic power in legal quality. “Owned by whole people” stipulated in Article 9 of the constitution highlights the public attribute of state ownership of natural resources, which means state has the duty to manage and protect natural resources. Construction of legal system of state ownership of natural resources should distinguish between property right system and supervision system, between natural resources created by nature and those man-made. Only in this way can we strictly definite the boundary and scope of application of such public power in order to ensure the management of natural resources and fulfill the protection obligation.

ConstitutionofthePeople’sRepublicofChina; natural resources; state ownership; public power; system construction

2016-04-30

韓尚明(1991-)，男，安徽合肥人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

D911．01

A

1009-2463(2016)05-0029-05