農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中生態(tài)價值維度的法治考量*

唐 俐，唐欣瑜

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228)

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中生態(tài)價值維度的法治考量*

唐 俐，唐欣瑜

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228)

隨著土地生態(tài)價值的凸顯，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的博弈逐漸引起關(guān)注。由于農(nóng)村土地法律制度對生態(tài)價值觀念的忽視、土地規(guī)劃中生態(tài)價值效應(yīng)的弱化、生態(tài)補(bǔ)償制度在集體建設(shè)用地中的缺位、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中執(zhí)法監(jiān)督的缺失、法律責(zé)任體系的滯后等原因，導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中生態(tài)價值維度出現(xiàn)失衡，需要在農(nóng)村土地法律制度貫徹生態(tài)價值觀念，加強(qiáng)土地規(guī)劃中的生態(tài)效應(yīng)，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，并從法律責(zé)任體系上進(jìn)行完善，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中生態(tài)價值的均衡。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；生態(tài)價值；法治

對人類而言，土地因其政治、經(jīng)濟(jì)、自然、生態(tài)等多重含義，從而具有經(jīng)濟(jì)價值、社會價值、生態(tài)價值等多重價值維度。其中，經(jīng)濟(jì)價值是土地對于人和社會在經(jīng)濟(jì)上的意義，是主體以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化為目的而對土地資源使用、收益的價值；生態(tài)價值是指作為自然系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)要素，土地參與生態(tài)循環(huán)、生態(tài)調(diào)節(jié)、具有涵養(yǎng)水分、調(diào)節(jié)氣候、維持生物多樣性等功效[1]36。集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)，可以取得理想的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)利中的經(jīng)濟(jì)價值，但不合理的流轉(zhuǎn)也會帶來生態(tài)環(huán)境負(fù)效益。然而，農(nóng)村土地生態(tài)價值尤其是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)本身引起的生態(tài)環(huán)境問題，并沒有受到學(xué)界應(yīng)有的關(guān)注，需要從法治保障的角度對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值重新考量，以期為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的生態(tài)改進(jìn)提供理論支撐與制度保障。

一、失衡：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中生態(tài)價值體現(xiàn)的主體作為

進(jìn)入工業(yè)文明時代后尤其是近些年來，土地價值觀念扭曲現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，主要采取生態(tài)無價、資源無償?shù)膽B(tài)度，造成土地資源浪費(fèi)和生態(tài)的急劇惡化[2]。這種傳統(tǒng)的價值觀同樣影響著農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)主體與用地主體往往關(guān)注點(diǎn)在于土地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)濟(jì)利益，而對于土地的生態(tài)價值少有考量，地方政府也將農(nóng)村土地視為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要手段，而對土地利用的生態(tài)效率考慮不足。因此，在集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)不同程度的生態(tài)價值維度失衡，農(nóng)村土地的相關(guān)權(quán)利主體通常采取以過度消耗土地資源為前提的發(fā)展方式，作為完整生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能卻往往受到忽視。

(一)流轉(zhuǎn)主體盲目出讓

農(nóng)民集體以及農(nóng)民個人作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中土地價格收益的分配主體，他們一般只渴望土地的經(jīng)濟(jì)價值能夠得以實(shí)現(xiàn)，很少去考慮那些無法在市場上實(shí)現(xiàn)的生態(tài)效益。利益的刺激往往讓擁有土地所有者、使用者為經(jīng)濟(jì)利益所蒙蔽，未獲取短期利益大量出賣集體建設(shè)用地，造成了大面積的集體建設(shè)用地使用權(quán)的流失，未給集體的長遠(yuǎn)發(fā)展留下可用之地，影響了農(nóng)民集體的可持續(xù)發(fā)展。尤其是那些在市場之外自發(fā)形成的無序流轉(zhuǎn)，往往具有一定的盲目性，不經(jīng)對用地主體的考察，也不與用地主體簽訂有效的土地利用協(xié)議，單單是為了獲取經(jīng)濟(jì)利益就將與農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的土地出讓給用地主體，造成了浪費(fèi)土地和環(huán)境污染的后果。

(二)用地主體肆意利用

正如黑格爾所言：“市民社會是個人私利的戰(zhàn)場”[3]。集體建設(shè)使用權(quán)人通過流轉(zhuǎn)獲得土地，并為此支付了一定的經(jīng)濟(jì)價值，因此，在利用土地時也會以追求經(jīng)濟(jì)價值為驅(qū)使的原動力，很少考慮生態(tài)利益的訴求。由于現(xiàn)階段我國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度本身存在缺陷，現(xiàn)階段利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)多數(shù)技術(shù)落后、設(shè)備簡陋、缺少污染物排放處理工藝，而集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的用地主體也大多是小型企業(yè)，其中大部分為工業(yè)企業(yè)，相對而言它們?nèi)狈α己玫奈廴咎幚碓O(shè)施，能源效率低下。忽略生態(tài)效應(yīng)的低成本的隨意傾倒、掩埋處置方式成為眾多中小企業(yè)的首選，甚至是工業(yè)廢料直接堆放在裸露的土地之上，工業(yè)廢水直接排放到地表之上，任之滲透于土壤中，對生活用水及農(nóng)田灌溉造成直接危害，并引發(fā)土壤污染，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)生改變，對農(nóng)村環(huán)境造成原始性破壞。例如，對蘇南地區(qū)進(jìn)行土壤測試時發(fā)現(xiàn)，土壤中含有多種持久性的有機(jī)污染物，污染物的主要來源正是林立于長三角地區(qū)的那些電子廠[4]。

(三)政府部門考慮不足

在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，土地收益的分配主要在中央政府、地方政府、農(nóng)村集體以及農(nóng)民之間進(jìn)行。作為分配主體之一的政府面臨的可能是兩難境地，既要依靠土地積累資金，又要實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用?？傮w而言，政府的決策更傾向于降低土地利用的社會成本，因此，一些地方政府不從農(nóng)民個體訴求與群體長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，忽視了集體建設(shè)用地的增值保值與環(huán)境效應(yīng)，而將集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收入作為彌補(bǔ)財政不足的應(yīng)急辦法；在興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過程中，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，不能實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地利用的積聚工業(yè)功能，同時還造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。

二、追溯：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中生態(tài)價值維度失衡的法理考量

由于我國農(nóng)村所在的地域相對分散，集體建設(shè)用地的使用權(quán)人也是分散進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場，單一的土地利用者損害環(huán)境的行為暫時還無法顯現(xiàn)對周邊生態(tài)的影響，農(nóng)村環(huán)境的污染造成的生態(tài)破壞后果出現(xiàn)具有滯后性的特征，并不與破壞行為同步，因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中生態(tài)價值維度的失衡往往不能被及時發(fā)現(xiàn)，這也是長期以來農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法缺失的重要原因。

(一)農(nóng)村土地法律制度對生態(tài)價值觀念的忽視

土地利用上經(jīng)濟(jì)價值與生態(tài)保護(hù)價值的沖突，往往是政策和法律忽視的角落[5]。當(dāng)前立法對土地資源的保護(hù)是以開發(fā)、利用為中心的，沒有突出土地的生態(tài)價值[6]。目前調(diào)整農(nóng)村土地法律關(guān)系的主要有《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等，以《土地管理法》來說，其立法背景及條文所反映出來的主線均以土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系為重心，而傳統(tǒng)物權(quán)法并未將環(huán)境資源的生態(tài)價值和其他非經(jīng)濟(jì)價值融入其概念以及制度之中，導(dǎo)致了環(huán)境問題的產(chǎn)生[7]。生態(tài)價值觀念在農(nóng)村土地法律制度中是被忽視的，法律法規(guī)對土地經(jīng)濟(jì)價值的倚重?zé)o形中誘導(dǎo)了土地利用實(shí)踐與土地管理實(shí)踐活動中對土地生態(tài)價值的犧牲，代之以對經(jīng)濟(jì)利益的無限追求。

(二)土地規(guī)劃中生態(tài)價值效應(yīng)的弱化

在可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，一種超越工業(yè)文明的嶄新時代——生態(tài)文明悄然降臨，但與土地利用、生態(tài)保護(hù)緊密聯(lián)系的土地規(guī)劃管理法制卻沒能跟上時代的變遷[1]2。一方面，《土地管理法》與2009年的《土地規(guī)劃分類及其含義》將土地劃分為農(nóng)用地、集體建設(shè)用地以及未利用地，作為實(shí)施土地用途管制的依據(jù)，分類方式主要沿用經(jīng)濟(jì)利用的狹隘觀點(diǎn)，僅將土地作為一種可以利用資源而未考慮生態(tài)價值。農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)建設(shè)用地的分類模糊使農(nóng)業(yè)用地更易轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，因此，土地利用總體規(guī)劃過分注重于解決集體建設(shè)用地與耕地之間的矛盾，而很少從生態(tài)環(huán)境效應(yīng)角度去優(yōu)化土地利用[8]。

另一方面，我國土地利用規(guī)劃長期受二元結(jié)構(gòu)和體制制約，重視城市規(guī)劃，忽視鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃脫節(jié)[9]，農(nóng)村規(guī)劃中生態(tài)效益易被忽略。由于村莊規(guī)劃法律上的缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地利用上的隨意性大大增加，在缺乏規(guī)劃或者規(guī)劃未能有效實(shí)現(xiàn)的區(qū)域，其發(fā)展過程總會出現(xiàn)諸多生態(tài)環(huán)境和社會問題。體現(xiàn)在集體建設(shè)用地中，如何防止在流轉(zhuǎn)進(jìn)程中各級規(guī)劃的不當(dāng)修改，修改規(guī)劃的法律后果如何，都沒有強(qiáng)制性的規(guī)定。因此，土地規(guī)劃中生態(tài)效應(yīng)的弱化沖擊了土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施，導(dǎo)致政府調(diào)控土地市場的能力被削弱，造成土地利用混亂。大量的農(nóng)用地、未利用地在規(guī)劃不成熟的情況下直接轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，建設(shè)用地迅速增長，林地、草地的開發(fā)利用強(qiáng)度不斷加大，地表植被覆蓋率降低，水土流失嚴(yán)重，復(fù)雜多樣的生物被道路、建筑物驅(qū)趕，生態(tài)環(huán)境分割成為孤立的塊狀。

(三)生態(tài)補(bǔ)償制度在集體建設(shè)用地中的缺位

在農(nóng)村的生態(tài)補(bǔ)償制度中，耕地的補(bǔ)償已經(jīng)法律化、制度化——耕地占用開墾費(fèi)制度，但在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，生態(tài)補(bǔ)償制度仍處于缺位狀態(tài)。土地開發(fā)是生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收中的重要一類，以防止環(huán)境破壞為目的，以從事對環(huán)境產(chǎn)生或可能產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、經(jīng)營、開發(fā)為征收對象，集體建設(shè)用地的利用和流轉(zhuǎn)中進(jìn)行的開發(fā)活動給他人生產(chǎn)生活造成損失，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償，采取必要的補(bǔ)救措施。但由于缺乏法律依據(jù)，目前的集體建設(shè)用地開發(fā)損失的未來利益及發(fā)生的生態(tài)損害成本，未計(jì)入我國土地價值補(bǔ)償構(gòu)成中，建設(shè)用地使用金價值補(bǔ)償?shù)氖袌鰴C(jī)制也不健全，征收標(biāo)準(zhǔn)和范圍不統(tǒng)一，征收方式不合理，資金收支管理不嚴(yán)且資金難以保證完全用在生態(tài)恢復(fù)和補(bǔ)償上。

(四)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中執(zhí)法監(jiān)督的缺失

盡管當(dāng)前的中央政策已經(jīng)允許經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，但由于現(xiàn)行法律還未放開限制，集體建設(shè)用地隱形市場活躍，違法用地屢禁不止[10]。由于取得方式上的違法，也沒有經(jīng)過土地使用報批程序，在利用土地上缺乏行政機(jī)關(guān)對土地的相關(guān)監(jiān)管措施，導(dǎo)致集體建設(shè)用地利用上欠缺必要的規(guī)范開發(fā)、有序利用的基本約束。而客觀上農(nóng)村地區(qū)廣袤，污染源分散，基層執(zhí)法監(jiān)督力量嚴(yán)重不足，另外地方政府受土地財政利益的驅(qū)使在很大程度上放任了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、使用過程中的生態(tài)環(huán)境污染。

集體建設(shè)用地使用權(quán)市場的規(guī)制有多種，但當(dāng)前我國對于對生態(tài)環(huán)境規(guī)制設(shè)計(jì)甚少①[11]5。由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)尚處于地方試點(diǎn)階段，從試點(diǎn)立法實(shí)踐上看，現(xiàn)行法律法規(guī)及地方立法中均缺乏對集體建設(shè)用地使用、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的生態(tài)破壞問題進(jìn)行規(guī)制，如《浙江集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》中就沒有涉及集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的環(huán)境生態(tài)保護(hù)條款，只涉及市場準(zhǔn)入問題即用地主體的經(jīng)營性市場主體資格，將市場主體的環(huán)境生態(tài)規(guī)制交由其他相關(guān)部門[11]41。其他試點(diǎn)立法大多如此，這在一定程度上致使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境規(guī)制無法可依的局面，直接導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞執(zhí)法監(jiān)督難以落實(shí)。

(五)法律責(zé)任體系的滯后

土地的經(jīng)濟(jì)、社會、自然屬性決定了利用者既享有權(quán)利也承擔(dān)義務(wù)。我國現(xiàn)行法律既沒有規(guī)定相對人應(yīng)有的發(fā)展權(quán)、生存權(quán)等切身利益，也沒有明確土地的生態(tài)價值以及利用的外部性，雖然決定了相對人承擔(dān)合理利用土地的義務(wù)，但法律對此只有原則性的規(guī)定，相對人所負(fù)義務(wù)的性質(zhì)種類以及違反義務(wù)的后果沒有明確，地方政府、村集體、土地使用人之間的責(zé)任難以分清。脆弱的土地生態(tài)保護(hù)價值很容易被經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使所擊破，通常，從環(huán)境保護(hù)中獲益的人并不直接支付保護(hù)成本，同樣的，那些對環(huán)境造成污染和破壞的人也在逃脫責(zé)任[12]。

當(dāng)前學(xué)者的研究主要集中在土地發(fā)展權(quán)的理論層面[13]，現(xiàn)行《土地管理法》對于土地破壞而引起的生態(tài)環(huán)境損害行為責(zé)任設(shè)定并未予以明確。歸根結(jié)底，現(xiàn)行的法律法規(guī)未能將環(huán)境與生態(tài)規(guī)制作為市場準(zhǔn)入條件，在發(fā)生土地環(huán)境污染事故時只能適用法律責(zé)任規(guī)則，缺少事前規(guī)則進(jìn)行規(guī)制使得生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任僅限于事后處理的滯后方式，而土地生態(tài)破壞往往具有不可逆轉(zhuǎn)性和治理成本巨大，事后處理的方式難以滿足環(huán)境保護(hù)的時代要求。土地生態(tài)一旦造成污染破壞，則后續(xù)生態(tài)修復(fù)過程中需要投入大量的時間成本和資金成本，在法律責(zé)任設(shè)計(jì)上，現(xiàn)有法律對于環(huán)境污染的處罰多以造成的污染經(jīng)濟(jì)損失額作為罰金刑的依據(jù)，而未將修復(fù)生態(tài)環(huán)境所需費(fèi)用納入處罰范圍中，顯然在立法設(shè)計(jì)上存在缺陷，滯后的法律責(zé)任體系下容易滋生“有法難依、有法不依”的亂象，不利于土地生態(tài)制度的構(gòu)建與完善。

三、均衡：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中生態(tài)價值維度的法治保障

因區(qū)位的固定性，集體建設(shè)用地必然與農(nóng)村居民點(diǎn)的生活用地、農(nóng)業(yè)用地因相鄰關(guān)系發(fā)生環(huán)境與生態(tài)利益連接，生態(tài)與環(huán)境的安全應(yīng)作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的必要條件[11]40。農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市正在進(jìn)入一個新局面，現(xiàn)行的法律法規(guī)和政策在進(jìn)行調(diào)整時應(yīng)當(dāng)充分反映土地的生態(tài)屬性和社會功能。

(一)在農(nóng)村土地法律制度中貫徹生態(tài)價值觀念

單從集體土地法律調(diào)整角度來說，民法主要對土地利用而產(chǎn)生的物權(quán)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，物權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)是平等的市場交易。然而，生態(tài)破壞面臨的最大威脅是被選擇性的土地利用所取代，其主要原因在于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，市場價值論的扭曲首先貶低了環(huán)境系統(tǒng)的固有價值，而且為土地利用向生態(tài)程度低的利用方式轉(zhuǎn)化提供了不正當(dāng)?shù)拇碳ず脱a(bǔ)貼。于是國家對市場進(jìn)行干預(yù)，通過土地管理法調(diào)整土地的利用，并通過環(huán)境法對土地的污染行為進(jìn)行規(guī)制，當(dāng)前土地資源利用管理缺乏內(nèi)在激勵體系，而物權(quán)體系須以激勵機(jī)制為構(gòu)建基礎(chǔ)，并以此來引導(dǎo)土地利用者的行為，達(dá)到保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境的目的。 因此，在農(nóng)村土地法律制度中貫徹生態(tài)價值觀念，首先應(yīng)當(dāng)在民法中注入生態(tài)保護(hù)的理念，提倡“物權(quán)生態(tài)化”。

價值體現(xiàn)的是作為客體的物對于作為主體的人的意義[14]，當(dāng)環(huán)境危機(jī)出現(xiàn)時，法律價值必將回應(yīng)生態(tài)文明的時代需求——價值取向的生態(tài)化。物權(quán)法律制度與環(huán)境法律制度的融合以及在物權(quán)法中引入有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)則是現(xiàn)代物權(quán)法的重要發(fā)展趨勢[15]。隨著生態(tài)問題的全球化趨勢日益嚴(yán)重，一些國家在立法上進(jìn)行了針對性立法，將法條由原則性規(guī)定向細(xì)化轉(zhuǎn)變，直接將環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)納入物權(quán)人應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)范圍內(nèi)。例如《俄羅斯民法典》第209條規(guī)定：“土地和其他自然資源的占有、適用和處分在法律允許的限度內(nèi)由所有人行使，但不得對環(huán)境造成損失，也不得侵犯他人的權(quán)利和合法利益?！盵16]

在農(nóng)村土地中，集體建設(shè)用地作為農(nóng)民集體最為重要的自然資源，需要通過法律來規(guī)范和引導(dǎo)使用人對其合理利用。從物權(quán)角度而言，集體建設(shè)用地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)提倡“不以土地利用的經(jīng)濟(jì)價值最大化為目的，而是以土地的永續(xù)利用為主旨”的用益物權(quán)觀念②。通過在土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)中加入相關(guān)生態(tài)規(guī)制措施，達(dá)到對生態(tài)資源利用進(jìn)行綜合性支配的目的，并將環(huán)境法上的義務(wù)融入生態(tài)物權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。具體到集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，將生態(tài)文明建設(shè)理念融入到當(dāng)前的集體建設(shè)用地使用規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地開發(fā)利用活動與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)和諧共贏。

(二)在土地規(guī)劃中加強(qiáng)生態(tài)價值效應(yīng)

土地的利用狀況對其他自然要素乃至整個生態(tài)系統(tǒng)都會產(chǎn)生至關(guān)重要的影響，因此，通過土地利用規(guī)劃，特別是通過土地所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)屬制度，從總體上控制各項(xiàng)生產(chǎn)、生活活動，實(shí)行全面規(guī)劃、合理布局，達(dá)到預(yù)期的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)[17]，是貫徹預(yù)防為主原則，改變被動治理的有效途徑。

總體而言，應(yīng)強(qiáng)化生態(tài)用地的規(guī)劃與實(shí)施立法，實(shí)行土地生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，在具體土地利用過程中使用人必須保證按照規(guī)劃好的生態(tài)用地的合理比例進(jìn)行施工。同時，統(tǒng)籌土地資源開發(fā)與土地生態(tài)建設(shè)，對生態(tài)環(huán)境存在潛在威脅的各種土地開發(fā)利用活動要予以嚴(yán)格管控，鼓勵對區(qū)域土地生態(tài)環(huán)境的修復(fù)或改良活動，并形成相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制。對于農(nóng)地應(yīng)以特殊保護(hù)，尤其是其中的耕地、草地、林地等對維持生態(tài)環(huán)境起到重要作用的用地類型，并應(yīng)強(qiáng)化上述各類型土地之間聯(lián)系，形成一個有機(jī)生態(tài)整體。

具體到集體建設(shè)用地，首先，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時，必須滿足土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)土地規(guī)劃等要求，遵循合理利用土地、嚴(yán)格保護(hù)耕地、有利于生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體原則。其次,在當(dāng)前城市化進(jìn)展過程中，因城中村改造等大量土地整理活動較多的儲備土地，對于該類土地，應(yīng)通過立法形式強(qiáng)制要求在土地利用規(guī)劃中增加土地生態(tài)利用設(shè)計(jì)，規(guī)定配套開發(fā)生態(tài)用地的比例和區(qū)域要求。再次，注重農(nóng)村成員對土地規(guī)劃的參與。因?yàn)榧w建設(shè)用地的利用和流轉(zhuǎn)涉及到村民的經(jīng)濟(jì)利益，村民參與規(guī)劃能夠有效解決村民與村民之間、村民與集體之間矛盾，村民的意愿應(yīng)成為鄉(xiāng)村規(guī)劃的核心[18]。因此，應(yīng)加強(qiáng)與村民的溝通，在符合經(jīng)濟(jì)性與生態(tài)效應(yīng)的基礎(chǔ)上，使新一輪的土地規(guī)劃從法律程序設(shè)計(jì)上兼具科學(xué)性與民意性。

(三)構(gòu)建集體建設(shè)用地生態(tài)補(bǔ)償制度

黨的十八屆三中全會報告中提出“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”。在集體建設(shè)用地中，生態(tài)補(bǔ)償是協(xié)調(diào)相關(guān)利益群體之間經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系的重要形式，構(gòu)建集體建設(shè)用地生態(tài)補(bǔ)償制度，可有效實(shí)現(xiàn)地區(qū)土地生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益的平衡。這個制度具體可以包括：第一，土地生態(tài)補(bǔ)償主體。就集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程來說，生態(tài)補(bǔ)償包括兩個方面，一方面是生態(tài)資源破壞與恢復(fù)補(bǔ)償，另一方面是生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的補(bǔ)償。對于在土地開發(fā)利用過程中被破壞的生態(tài)資源應(yīng)進(jìn)行改造修復(fù)，恢復(fù)原有的土地生態(tài)功能，此處的補(bǔ)償主體應(yīng)是開發(fā)利用土地者或受益者；對于采取有效措施維護(hù)土地生態(tài)環(huán)境不被破壞或者是在生態(tài)環(huán)境被破壞后采取必要措施修復(fù)生態(tài)環(huán)境者(或稱為被補(bǔ)償主體)，應(yīng)對其行為給予經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)形式回報，包括單位、組織或個人。第二，補(bǔ)償方式。生態(tài)補(bǔ)償是指國家對致使生態(tài)功能減損的自然資源特定開發(fā)利用者收稅費(fèi)以及對生態(tài)功能提供者、犧牲者予以回報和彌補(bǔ)的行為。土地生態(tài)補(bǔ)償根據(jù)資金來源不同分為政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償。政府補(bǔ)償又分為政府通過專項(xiàng)撥款形成中央對地方、省際、省內(nèi)之間的補(bǔ)償及通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式，采用資源保護(hù)稅、環(huán)境保護(hù)稅等方式進(jìn)行補(bǔ)償；而市場補(bǔ)償指生態(tài)受益方對生態(tài)利益受損方的資金或其他方式的補(bǔ)償。第三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)遵循分類補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，根據(jù)生態(tài)環(huán)境破壞既定損失與潛在損失來決定補(bǔ)償數(shù)額。第四，土地補(bǔ)償金。主要任務(wù)是建立土地生態(tài)補(bǔ)償基金制度，其來源應(yīng)包括政府專項(xiàng)撥款及轉(zhuǎn)移支付款、相關(guān)土地稅費(fèi)收取、土地環(huán)境慈善捐款、援助(如生態(tài)補(bǔ)償基金、彩票收益)。第五,補(bǔ)償資金的監(jiān)管。由土地行政主管部門作為生態(tài)補(bǔ)償基金管理部門,設(shè)立專項(xiàng)賬戶,財政部門對其資金使用進(jìn)行具體監(jiān)督,協(xié)調(diào)好有關(guān)部門及人員對該基金的使用。

(四)加大集體建設(shè)用地執(zhí)法監(jiān)督力度

在巨大的經(jīng)濟(jì)利益面前，生態(tài)用地保護(hù)舉步維艱，尤其是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用開發(fā)過程中，由于執(zhí)法監(jiān)督制度的缺失，農(nóng)村土地生態(tài)保護(hù)難以得到有效落實(shí)。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須從立法、執(zhí)法等方面加強(qiáng)監(jiān)督力度。具體而言，一方面，應(yīng)出臺相關(guān)規(guī)范性文件，對于土地行政執(zhí)法部門在履行土地利用監(jiān)督檢查時，將范圍擴(kuò)大至農(nóng)村并明確規(guī)定有關(guān)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容；另一方面，規(guī)范各級土地利用監(jiān)督檢查執(zhí)法隊(duì)伍，建立日常巡查監(jiān)督機(jī)制，收集土地利用動態(tài)信息，有效打擊侵占、破壞集體建設(shè)用地的違法行為，防患于未然。再次，開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)察，環(huán)保部門在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)下，加強(qiáng)與國土資源、農(nóng)業(yè)等部門的合作，通過聯(lián)合執(zhí)法，形成統(tǒng)一監(jiān)管的工作機(jī)制，依法對本轄區(qū)內(nèi)的情況進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督、檢查，并對在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的各種生態(tài)違法行為和生態(tài)破壞案件進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法與處理。重點(diǎn)查處違反項(xiàng)目管理規(guī)定亂批亂建、中小型企業(yè)亂排亂放、亂搭濫建等污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。

(五)完善法律責(zé)任體系

在相對完善的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度中，土地行政管理部門代表國家同使用人簽訂土地使用權(quán)出讓合同時，雖然一般都注重強(qiáng)調(diào)使用人必須按照規(guī)劃和批準(zhǔn)用途使用土地，但大多忽視了使用人對造成土地生態(tài)利用與破壞責(zé)任的條款。相對國有建設(shè)用地來說，集體建設(shè)用地背后所承載的是農(nóng)地生態(tài)保護(hù)與農(nóng)村原始生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重責(zé)，在利用上更應(yīng)注重所背負(fù)的生態(tài)保護(hù)法律責(zé)任。因此，首先，從立法上明確土地流轉(zhuǎn)過程中生態(tài)各利益相關(guān)方法律上的權(quán)利、義務(wù)，落實(shí)各方的法律責(zé)任，尤其是應(yīng)明確加入在流轉(zhuǎn)時破壞生態(tài)的法律后果。同時，可以在地方立法中強(qiáng)化事前預(yù)防程序，重視事前規(guī)劃程序，尤其是嚴(yán)控集體建設(shè)用地違反規(guī)劃的行為，提升規(guī)劃控制效率，進(jìn)而降低社會成本，維護(hù)社會公共利益。除了在立法中注重對于生態(tài)保護(hù)責(zé)任進(jìn)行細(xì)化落實(shí)和法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)外，在土地流轉(zhuǎn)合同中也應(yīng)通過設(shè)置強(qiáng)制條款來實(shí)現(xiàn)對于農(nóng)村土地生態(tài)的全方位保護(hù)，使得對于土地生態(tài)保護(hù)具有切實(shí)可行性。具體而言，流轉(zhuǎn)合同應(yīng)將集體建設(shè)用地四至、面積、土地等級等列入土地生態(tài)質(zhì)量指標(biāo)中，并將此納入土地保護(hù)評估體系中，作為評價土地流轉(zhuǎn)、收回使用權(quán)等使用權(quán)變更審查程序，以此評價土地利用行為是否滿足生態(tài)保護(hù)的需要。

土地保護(hù)產(chǎn)生的社會效益、生態(tài)的良好效益一般無法全部回報給實(shí)際利用者，而建設(shè)用地產(chǎn)生的生態(tài)負(fù)面作用卻沒有或者極少有責(zé)任者來負(fù)擔(dān)。對于集體建設(shè)用地使用權(quán)取得人,其作為農(nóng)村土地生態(tài)環(huán)境潛在破壞者或轉(zhuǎn)嫁者，可采用收取生態(tài)保障金的方式對開發(fā)利用集體建設(shè)用地行為進(jìn)行遏制。同時，應(yīng)通過法律條文的形式明確開發(fā)利用方的責(zé)任主體，確定建設(shè)用地開發(fā)過程中造成生態(tài)環(huán)境破壞的法律責(zé)任。而對于農(nóng)民集體或個人在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中主動彌補(bǔ)或修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境的要進(jìn)行獎勵，以提高農(nóng)村土地生態(tài)保護(hù)的積極性。

注釋：

①集體建設(shè)用地使用權(quán)市場的規(guī)制行為包括價格規(guī)制、土地用途轉(zhuǎn)用規(guī)制、數(shù)量規(guī)制、交易方式規(guī)制、出讓方式規(guī)制、規(guī)劃規(guī)制、利用規(guī)制、生態(tài)與環(huán)境規(guī)制8種，對生態(tài)環(huán)境規(guī)制沒有涉及。

②我國臺灣地區(qū)于2010年通過“用益物權(quán)”的修正案，其中最為突出的是用益物權(quán)觀念的變化——提出不以土地利用的經(jīng)濟(jì)價值最大化為目的，而是以土地的永續(xù)利用為主旨?！暗厣蠙?quán)人、農(nóng)育人、典權(quán)人等用益物權(quán)人在行使權(quán)利時，不得為使其不能恢復(fù)之變更、過度利用或戕害其自我更新能力的行為?！迸_灣地區(qū)用益物權(quán)部分所體現(xiàn)的這一思想，是人類對資源的生態(tài)屬性認(rèn)識在物權(quán)法中的體現(xiàn)。

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Ecological Value of Rural Collective Construction Land Transfer from the Perspective of Government by Law

TANG Li, TANG Xinyu

(Law School, Hainan University, Haikou 570228, China)

As ecological value of land increases, the game between economic benefits and ecological benefits gradually arouses much concern in rural collective construction land transfer. And ecological value of the transfer becomes unbalanced because of neglection of ecological value in rural land legal system, absence of ecological compensation system and supervision in utilizing collective construction land, lagging of legal responsibility system and so on. Therefore, it is necessary to put into effect the concept of ecological value in rural land legal system, enhance ecological effect of land planning, establish ecological compensation system, reinforce supervision and perfect supervision by improving legal responsibility system in order to achieve ultimate balance of ecological value in the transfer.

rural collective construction land transfer; ecological value; government by law

2016-06-27

海南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題(HNSK(JD)15-4：《海南海岸帶土地的利用與生態(tài)保護(hù)法律問題研究》；海南省教育廳高等學(xué)?？蒲许?xiàng)目(Hnky2015-25：《海南綠色崛起進(jìn)程中的生態(tài)用地法治保障研究》)

唐 俐(1975-)，女, 湖南永州人，海南大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師。 唐欣瑜(1987-)，女，四川蓬溪人，海南師范大學(xué)法學(xué)院副教授，博士。

F301．2

A

1009-2463(2016)05-0023-06