農村社會組織參與基層民主治理能力培育

王友葉

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601)

農村社會組織參與基層民主治理能力培育

王友葉

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601)

在推進社會主義新農村建設的背景下，基層民主治理已成為人們關注的焦點，培育農村社會組織參與基層民主治理的能力，對促進農村社會發(fā)展具有重要意義?；趨⑴c式民主視角，探討農村社會組織形成的三條路徑：行政化路徑、轉型化路徑、自主化路徑，分析制約其發(fā)展的“四大不足”：公益性不足、自主性不足、新元素不足、參與度不足。從政府、農村社會組織、村民三個方面培育農村社會組織參與基層民主治理的能力，建構“多主體”治理模式促進村民自治，以求實現(xiàn)農村社會善治的目標。

農村社會組織；基層民主；參與能力；“多主體”治理

在傳統(tǒng)中國，廣大的農村百姓往往處于被政治邊緣化的狀態(tài)，進入20世紀中葉以來，民主觀念逐漸深入人心，政治日益植根于民眾的生產生活之中，與人們的利益密切相關。特別是自改革開放以來，隨著中國特色社會主義民主在基層的發(fā)展，國家權力不斷從農村收縮，農村基層民主治理的條件得以加強，越來越多的農民希望參與到政治過程中，參與政治的渠道越來越多樣，參與過程的制度化越來越深入，這個已成為當代中國基層民主發(fā)展的基本邏輯?？疾熘袊裰髡伟l(fā)展的歷史，可以說，它就是基層組織和民眾政治“參與”不斷擴大的過程[1]。在參與式民主的政治背景下，廣大農民是否具備足夠的知識能夠真正參與處理村務？農村基層民主的實質在于村民自治，處于社會主義市場經濟的浪潮中，村民是否有能力實現(xiàn)自治？中國的改革之路始于農村，土地家庭聯(lián)產承包責任制的推行打破了集體化背景下的農民團體使之成為“自成一家”的農民個體，個體化的農民是否有足夠的力量表達自身的政治訴求？如何看待當下一些農村社會發(fā)生的農民上訪等群體性事件？從農村社會組織如何表達農民訴求、維護農民利益及培育其參與基層民主治理能力這一視角進行探究，可以很好地觀察當代中國在實行村民自治基礎上的基層民主發(fā)展道路選擇的獨特之處及其前景。

一、路徑選擇：參與式民主視角下的農村社會組織

農村社會組織是農村的重要次級社會群體，主要是指由農村居民有計劃組合起來的，執(zhí)行一定的社會功能，追求特定社會目標的次級社會群體[2]。明顯地，農民作為農村社會組織的主要構成對象，參與組織的社會活動，通過農村社會組織表達農民的利益訴求。歷史唯物主義理論認為，社會組織的產生歸根結底是由于社會生產方式的根本變革，也是國家與社會職能分立的必然結果[3]168。歷史地考察，中國農村社會組織隨著農墾的發(fā)展和農村的形成而出現(xiàn)，并伴隨人類生產方式的不斷變革而得以發(fā)展，其發(fā)展的實踐體現(xiàn)了這兩個方面的要求，農村社會組織基層民主治理機制因而呼之欲出。在中國，農村社會組織的形成主要存在三條路徑。

(一)國家權力導向、政府集權干預的行政化路徑

學界普遍認為中國屬于典型的“強國家—弱社會”形態(tài)，國家的行政權力推動社會向前發(fā)展，能夠發(fā)揮社會主義集中力量辦大事的優(yōu)勢。20世紀50年代推行政社合一的人民公社化運動，利用行政手段介入農民的生產生活，將廣大分散的農民集中在公社集體之下，使農村社會改變了舊中國一盤散沙的狀態(tài)。在當時，人民公社作為農村社會發(fā)展的主要形態(tài)，強調集體主義，弱化農民的人格發(fā)展，其高度集權化的管理方式阻礙農村生產力的發(fā)展，個體的努力湮沒在團體之下，便導致團體性的懈怠，甚至于出現(xiàn)內卷化①。以國家行政權力為導向所形成的農村社會組織往往缺乏活力，不能激發(fā)農民的生產積極性。

(二)生產方式變革、政府職能轉變的轉型化路徑

十一屆三中全會之后，中國農村普遍推行土地家庭聯(lián)產承包責任制，克服了高度集權化管理的弊端。計劃經濟下的公社管理職能逐漸瓦解，政府職能從農村退出，給予家庭聯(lián)產承包責任制以自由發(fā)展的空間，政府由單一的行政主導轉變?yōu)橐允袌龌龑橹饕灾r民的生產和經營活動，擴展了農村社會組織的自主生存空間，為孕育現(xiàn)代農村社會組織的形成提供條件。同時，應當承認的是，家庭聯(lián)產承包制的推行，使農民擺脫了集體的束縛，也讓他們成為分散的個體，誠如曹錦清教授所強調的，農民的基本特點是他們無力在各自利益的基礎上，通過平等協(xié)商的途徑形成共同的利益，缺乏共同利益的意識，這就決定了農民只能依賴別人來認識并代表他們的共同利益[4]。然而關鍵的問題在于這樣的“別人”能否在村民社會內部自發(fā)地、大量地產生出來？毫無疑問這個答案是否定性的。因此，以農村社會組織為代表，通過組織化的途徑有效實現(xiàn)社會個體利益表達是個體面對多元化社會結構形勢的一種理性選擇[5]。

(三)順應經濟發(fā)展、滿足農民利益的自主化路徑

隨著社會主義市場經濟的不斷發(fā)展、改革開放的全面深化，農民作為市場經濟的主體，其主體意識、權力意識、民主意識等明顯加強，同時不可否認的是農民處于市場經濟的弱勢地位，參與基層民主治理的力量薄弱，尚無法作為獨立的主體來實現(xiàn)以村民自治為載體的基層民主治理；而作為表達農民訴求和維護農民利益的組織形態(tài)，農村社會組織既能夠扮演過渡性的角色——使“原子化”的農民聯(lián)結起來，帶領村民走上自治道路——同時亦可作為參與基層民主治理的主體角色之一。“原子化”的農民個體只有團結一致，通過平等協(xié)商形成社會組織將各自的利益轉化為共同的利益，才能夠參與劃分市場經濟的“蛋糕”，由農民為主自發(fā)組成的農村合作社便是市場經濟的發(fā)展方向。2013年3月8日，習近平總書記在參加十二屆全國人大一次會議江蘇代表團審議時指出，農村合作社是新時期推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展、適應市場經濟和規(guī)模經濟的一種組織形式[6]。以農村社會組織的形式參與基層民主治理的農民對上與政府進行協(xié)商聯(lián)動，對下團結村民，形成“政府—農村社會組織—村民”“多主體”的基層民主治理模式，為社會主義新農村建設和中國農村的現(xiàn)代化發(fā)展提供有利條件。

薩繆爾·亨廷頓曾指出：“組織是通往政治權力之路，也是政治穩(wěn)定的基礎，因而也是政治自由的前提?！盵7]組織在民主政治建設中扮演著重要的作用，一個社會組織化程度高低是衡量一個國家現(xiàn)代化發(fā)展水平的重要標志之一。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》做出了健全農村民主管理制度的重要決策：培育農村服務性、公益性、互助性社會組織，完善社會自治功能②。從本質上來說，中國農村社會組織的出現(xiàn)是國家向社會逐漸分權的結果。改革開放之初，我國從計劃經濟向社會主義市場經濟過渡，政府向社會放權，為基層民主治理創(chuàng)造條件。因此，改革開放三十多年來，農村社會組織的發(fā)展狀況值得深入了解。

二、主體結構失衡：農村社會組織發(fā)展的局限性

隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，農村社會組織在參與基層民主治理過程中所具有的重要意義更加突出：首先，協(xié)調農民與政府的關系。農村社會組織的最大優(yōu)勢在于貼近農民，是溝通政府與農民的一座重要橋梁，為雙方信息交流和溝通提供平臺，保證上下游之間的聯(lián)通，有助于政府管理與村民自治的良性互動。一方面，組織能夠將村民對政府的利益訴求、意見、建議轉達給政府相關部門；另一方面，組織也能夠把政府制定的政策傳達給村民，排除村政府的政治色彩，切實代表村民的利益，從而推動政府和村民的合作，有助于社會溝通協(xié)作[8]。其次，是推進基層民主治理的重要主體力量。當前，在村民自治這條基層民主道路上，三大主體出現(xiàn)步調不一致現(xiàn)象，農民處于落后狀態(tài)，必須依靠代表他們利益的農村社會組織，來引導他們學會自我代表和自我管理，帶領農民走向村民自治的基層民主之路，這是農村社會組織的基本發(fā)展目標。同時，作為“政府—農村社會組織—村民”“多主體”治理模式中的關鍵一環(huán)，農村社會組織能夠以獨立的姿態(tài)參與基層民主治理，逐漸形成互補、互助、合作、制約的“多主體”治理關系。

現(xiàn)階段，由于村民自治意識及自治能力不強等原因，在“多主體”治理格局中，治理結構出現(xiàn)不平衡，農村社會組織處于低位模糊、處境尷尬的局面，造成我國農村社會組織在其發(fā)展過程中存在諸多限制因素。

(一)利益追求失當，組織的公益性不足

公益性是相對于營利性而言的，主要是指服務農民，保障農民福祉和利益的特性。公益性不足表現(xiàn)在數量與規(guī)模不足以產生社會公益效果以及農村社會組織公益屬性的缺失。據中共中央黨校中國市場經濟研究會副秘書長茍君厲估計，我國社會組織不少于300萬個，合法注冊的各類農村合作組織達到15萬個[3]166，相對于廣大農村而言數量上仍遠遠不能滿足農村的需求。數量上的限制，制約了農村社會組織公益性的表現(xiàn)，收效甚微。另一方面，由農村社會組織形成路徑觀之，農村社會組織不論以何種路徑出現(xiàn)，都是基于農民發(fā)展的共同需求和利益追求而產生的，公共屬性一旦缺失，其所能發(fā)揮的農村再造功能便大打折扣，社會公益效果受到嚴重影響，農村社會組織便失去其存在的價值。

(二)行政手段干預，組織的自主性不足

自主性不足主要體現(xiàn)在構成主體的階級局限性與農村社會組織的行政化。農村社會組織主要以農民為參與對象，由于農民階級小農意識的局限性，往往受眼前利益的誘惑而不顧長遠利益發(fā)展，尤其是在價值觀念、行為規(guī)范、社會認同等方面無法與社會組織的發(fā)展相鍥合。因此，農村社會組織尋求發(fā)展的途徑不可避免地需要借助政府的力量，行政力量的介入使得農村社會組織偏離原有價值取向，轉向以政府意識為導向。在國家主導下的行政權力對農村社會的全面干預和控制，嚴重脫離農村發(fā)展的實際情況，使得在培育農村社會組織過程中缺乏一個良性自由的發(fā)展空間。

(三)傳統(tǒng)意識濃厚，組織的新元素不足

新元素是相對于傳統(tǒng)元素而言，是指新事物所具有的現(xiàn)代屬性。新元素不足主要源于其發(fā)源地——農村具有十分濃重的傳統(tǒng)元素。費孝通先生曾說，中國的鄉(xiāng)村社會是一個“熟人社會”，在這樣相對封閉的區(qū)域環(huán)境中，以禮俗社會為基礎建立的人際關系是一種不同于現(xiàn)代社會交往的形式，在這片“傳統(tǒng)”的土地上孕育而生的社會組織必然會受到傳統(tǒng)文化和社會結構特征的影響。植根于傳統(tǒng)的價值觀念、生活方式，農村社會組織中容易形成以血緣、親緣、地緣為紐帶構建起來的非正式社會關系，在其組織化的生產活動中發(fā)揮深刻作用，而這種非正式關系的存在嚴重制約了農村社會組織的發(fā)育。

(四)合作意識薄弱，村民的參與度不足

參與度不足主要源于村民合作意識薄弱。隨著農村家庭聯(lián)產承包責任制的推行，中國廣大農民普遍過上了“手里有糧，心中不慌”的生活，農村社會組織的涌現(xiàn)也正是得益于經濟基礎的鞏固。同時將農民分化為獨立的個體，使他們缺乏共同意識，無論對于農村的集體事務，還是農村的長遠發(fā)展都缺乏積極參與的熱情，合作意識的缺乏，也使他們無法將個體自身的利益通過平等協(xié)商形成共同的利益。在農村社會組織的組織化活動過程中往往表現(xiàn)出群眾參與意愿不強烈、參與行為失理性、參與效能欠理想的狀況。由于求穩(wěn)、怕變的心理，形成農民極大的保守性特點，對于新生事物存在天然的排斥，從源頭上限制了農村社會組織的成長。

從改革開放以來的實踐看，對于健康的基層民主治理而言，農村社會組織參與基層民主治理作為新的發(fā)展方向，雖然有不盡人意之處，但當前，農村社會組織對于我國發(fā)展基層民主、保障人民享有更多切實的民主權利具有重要的作用。農村社會組織存在的“四大不足”之處，個中因由往往相互交織纏繞，必須采用整體論的觀點加以分析，破解制約農村社會組織發(fā)展的因素，從政府到農村社會組織直至村民都責無旁貸，努力構建以政府引導、社會組織協(xié)調、村民參與為基礎的基層民主治理模式。

三、多主體治理：培育農村社會組織參與基層民主治理的能力

改革開放以來，隨著經濟轉軌和社會轉型，人們的行為方式、意識形態(tài)和價值觀念都發(fā)生深刻變化，傳統(tǒng)意義上的政府管理已不能適應這一變化，創(chuàng)新治理模式已刻不容緩。2015年中央“一號文件”指出，要創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制，探索村民自治有效實現(xiàn)形式。構建以政府、農村社會組織、村民作為基層民主治理主體的新型治理模式或有助于農村的現(xiàn)代化建設。

所謂“多主體”治理是以政府引導、農村社會組織協(xié)調、村民參與為主要形式的基層民主治理模式。該模式突出了人民的主體地位，淡化政府權力意識，使農村社會權力結構發(fā)生變化，培育新的社會主體，促進農村社會協(xié)商合作，推動農村社會的治理現(xiàn)代化。農村社會公共事務的處理建立在各主體之間協(xié)商互動的基礎之上，對于基層民主治理而言，農村社會組織所扮演的協(xié)調性角色，既是手段也是目的，是村民走向自治道路的關鍵。培育農村社會組織參與基層民主治理的能力，發(fā)揮其在政府與村民之間的橋梁作用，保障農民當家做主的權利，建成“多主體”基層民主治理模式。其途徑有三：

(一)發(fā)揮政府的引導作用，維護農村社會組織的自主意識

如上文所述，農村社會組織在其發(fā)展過程中存在自主性不足的問題，正是因為政府行政力量的過多介入。但由于中國特殊的國情與我國農村社會的實際情況決定了農村社會組織的發(fā)展離不開政府的引導。在農村社會組織發(fā)展過程中，政府部門的作用應主要體現(xiàn)在引導、扶持、規(guī)范、監(jiān)督、維護、整合[9]。若缺乏科學的指導，任由農村社會組織自然生長，則可能導致其流產。因此，政府部門必須對有益于村民的社會組織加大扶持力度，在經費投入、人員培訓等方面給予支持，為農村社會組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的生存環(huán)境。當組織得到初步發(fā)展之后，政府部門必須適時予以放權，轉變政府角色——由“臺前”走向“幕后”，保障農村社會組織自主管理、自主決策的空間，同時加大監(jiān)管力度，確保其依法進行社會活動。

(二)立足農民的根本利益，培育農村社會組織的現(xiàn)代元素

針對農村社會組織公益性不足、新元素不足等問題，必須確保其立足于農民的根本利益，積極培育具有現(xiàn)代元素的農村社會組織。一方面，農民自身利益的保障關鍵取決于農村社會組織的主導者，因此，除了保證農民在組織中的主導角色以外，更需要加強“為人民服務”的宗旨意識，在關系農民切身利益方面做到“問政于民”；另一方面，現(xiàn)代農村已不是傳統(tǒng)封閉式的農村，雖然村民的傳統(tǒng)意識深重、價值觀念落后、生活方式樸實，但受到城市現(xiàn)代元素的影響，農村社會結構發(fā)生根本性的變化。新世紀以來，隨著人口流動的加劇，傳統(tǒng)血緣、地緣關系逐漸被打破，現(xiàn)代元素慢慢植入農村社會之中，對于農村社會組織現(xiàn)代元素的培育具有潛移默化的影響。同時，通過引入現(xiàn)代化的管理模式，農村社會組織的發(fā)展將更具有時代意義。

(三)激發(fā)農民的參與熱情，保障農村社會組織的治理基礎

農民參與農村社會組織活動的熱情不高，根本原因在于無法保障農民的利益。當家庭聯(lián)產承包責任制在全國范圍內推行，農民可自由支配財產和勞動，但對于農村公共基礎服務往往無人問津；改革開放之后，基層黨群干群關系出現(xiàn)松動甚至斷裂，農民的合理訴求無法得到滿足，增加了農民的失落感。因此，在保障農民的利益與激發(fā)農民的參與熱情之間，存在著必然的聯(lián)系，必須通過拓展參與路徑來激發(fā)農民的參與熱情。中國共產黨十一屆三中全會指出，要調動中國農民的積極性，“必須在經濟上充分關心他們的物質利益，在政治上切實保障他們的民主權利”[10]。政府相關部門要積極創(chuàng)新開拓路徑，轉變執(zhí)政觀念，以意見建議分析問題所在，切實解決好農民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，讓農民感受到實在的變化；發(fā)揮農村社會組織的代表性作用，讓農民掌握話語權，統(tǒng)籌農民間的利益，實現(xiàn)農民利益最大化，進一步激發(fā)農民的參與熱情，保障農村社會組織的治理基礎。

四、結語

鄧小平曾說過，中國的封建專制歷史太長，民主政治的歷史又太短。從新中國成立至改革開放再經新紀元，我國基層民主建設之路雖走得艱難，卻進展有序。在推進以村民自治為載體的基層民主治理的過程中，我們不能過分要求村民自治，必須考慮到村民能不能自治以及村民如何實現(xiàn)自治的現(xiàn)實問題。當前社會發(fā)展階段，由于受到歷史原因和農村社會現(xiàn)實狀況的限制，村民自治還存在許多問題，必須通過代表村民話語權的農村社會組織來間接實現(xiàn)自治。作為農村社會自我組織、自我代表、自我發(fā)展的自治形式，農村社會組織展現(xiàn)出國家權力向社會權利回歸的發(fā)展走向，政府權力的下放孕育了農村社會組織的產生。由計劃經濟走向社會主義市場經濟，生產方式促使農村社會組織的形成路徑發(fā)生轉變，只有順應市場經濟的發(fā)展而走出的自主化路徑方能實現(xiàn)以村民自治為基礎的基層民主治理。在建設社會主義新農村的背景下，傳統(tǒng)的治理模式已不能適應農村社會的發(fā)展，針對農村社會組織存在的公益性不足、自主性不足、新元素不足、村民參與度不足等問題，構建以“政府—農村社會組織—村民”為基礎的“多主體”基層民主治理模式，從政府引導、農村社會組織協(xié)調、農民參與等三個角度培育農村社會組織參與基層民主治理的能力，通過治理主體之間的互動，切實解決農村社會問題，達到善治的目標。

注釋：

①來源于美國人類學家吉爾茨(Chifford Geertz)《農業(yè)內卷化》(AgriculturalInvolution)?！皟染砘笔侵敢环N社會或文化模式在某一發(fā)展階段達到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉化為另一種高級模式的現(xiàn)象。

②2008年10月12日中國共產黨第十七次中央委員會第三次全體會議通過。

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[10] 中共中央文獻研究室，國務院發(fā)展研究中心. 中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報[G]//中共中央文獻研究室，國務院發(fā)展研究中心.新時期農業(yè)和農村工作重要文獻選編. 北京：中央文獻出版社，1992：10.

Cultivation of Participating Ability of Rural Social Organizations in Grassroot Democratic Governance

WANG Youye

(School of Sociology and Political Science, Anhui University, Hefei 230601, China)

Under background of promoting the construction of new socialist countryside, grassroot democracy governance has become a focus of attention, and cultivation of participating ability of rural social organizations in grassroot democratic governance is of great significance in accelerating social development of rural areas. This paper discusses from the perspective of participatory democracy the three ways in which rural social organizations form, that is, administerization, transformationalization and autonomization, and analyzes the four factors restricting the development of the organizations, which include deficiency in pursuing for public interest, autonomy, innovation and participation. Finally, it is proposed in the paper that participating ability of rural social organizations in grassroot democracy governance should be cultivated from the aspects of government, rural social organizations and farmers so as to establish a multi-agent governance model, promote self-governance of villagers and achieve the goal of good governance in rural areas.

rural social organizations; grassroot democracy; participating ability; multi-agent governance

2016-06-20

王友葉(1992-)，男，福建霞浦人，安徽大學社會與政治學院碩士研究生。

C912．82；D422．2

A

1009-2463(2016)05-0014-05