我國(guó)生態(tài)環(huán)境用水法律保護(hù)的問(wèn)題與對(duì)策
——基于社會(huì)公共利益的視角

才惠蓮,孫澤宇

我國(guó)生態(tài)環(huán)境用水法律保護(hù)的問(wèn)題與對(duì)策
——基于社會(huì)公共利益的視角

才惠蓮,孫澤宇

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430074)

生態(tài)環(huán)境用水是維護(hù)生態(tài)安全、保障社會(huì)公共利益的重要內(nèi)容。概述了我國(guó)生態(tài)環(huán)境用水法律保護(hù)的進(jìn)展，即明確了生態(tài)環(huán)境用水的法律地位及用水順序，分析了生態(tài)環(huán)境用水法律保護(hù)存在的問(wèn)題，并指出為保障社會(huì)公共利益，我國(guó)生態(tài)環(huán)境用水的法律保護(hù)必須進(jìn)一步加強(qiáng)。具體建議是：不僅應(yīng)確立我國(guó)生態(tài)環(huán)境用水分配的責(zé)任主體，也要明確生態(tài)環(huán)境用水保護(hù)的責(zé)任主體；應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境用水信息公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)境公益訴訟的低成本或零成本，完善生態(tài)環(huán)境用水公眾參與機(jī)制；應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管依據(jù)的系統(tǒng)性，加強(qiáng)監(jiān)管主體之間的聯(lián)動(dòng)，完善生態(tài)環(huán)境用水的監(jiān)管體系。

生態(tài)環(huán)境用水；法律保護(hù)；社會(huì)公共利益；問(wèn)題；建議

生態(tài)環(huán)境用水是維護(hù)生態(tài)平衡、支持人類自身及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必不可少的要素，通常指維持某一生態(tài)系統(tǒng)基本需求的最低水量和適當(dāng)水質(zhì)。生態(tài)環(huán)境用水作為法定用水，必須滿足生態(tài)系統(tǒng)的用水需求，維持生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，具有重要的生態(tài)價(jià)值[1]。黨的十八大以后，我國(guó)把生態(tài)文明建設(shè)納入了整個(gè)國(guó)家法治化、制度化的軌道。為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，2015年我國(guó)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》指出：要全力保障水生態(tài)環(huán)境安全，科學(xué)確定生態(tài)流量，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境用水保障被提升為國(guó)家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。生態(tài)環(huán)境用水關(guān)系社會(huì)公共利益，事涉全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)綠色化發(fā)展的中國(guó)夢(mèng)，必須通過(guò)完善的法律予以有力保障。

1 我國(guó)生態(tài)環(huán)境用水法律保護(hù)的進(jìn)展

在利益法學(xué)派看來(lái)，法律的本質(zhì)任務(wù)是調(diào)整各種利益沖突，利益以及對(duì)利益所進(jìn)行的衡量是制定法律規(guī)則的具體要素。龐德將利益分成個(gè)人利益、公共利益和社會(huì)利益，提出法律應(yīng)該對(duì)社會(huì)利益加以衡量和優(yōu)先考慮。實(shí)證社會(huì)學(xué)派注重對(duì)社會(huì)公共利益的考察，認(rèn)為公共利益?zhèn)戎赜诶娴膬?nèi)容性質(zhì)，社會(huì)利益?zhèn)戎赜诶娴闹黧w，而社會(huì)公共利益兼具利益主體和利益內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)其公共性，利益主體是整體社會(huì)。從社會(huì)公共利益出發(fā)，我們不僅要滿足社會(huì)成員經(jīng)濟(jì)和精神生活上的利益要求，還要符合文明社會(huì)的整體發(fā)展需求。生態(tài)環(huán)境用水作為維持水生態(tài)平衡的需水量，對(duì)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展有著重要影響，是人類社會(huì)生存和發(fā)展的物質(zhì)根基[2]。我國(guó)法律對(duì)生態(tài)環(huán)境用水的法律地位及用水順序予以規(guī)定，有利于社會(huì)公共利益的保障。

1.1 明確生態(tài)環(huán)境用水的法律地位

《中華人民共和國(guó)憲法》第二十六條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，包涵了對(duì)生態(tài)環(huán)境用水的保護(hù)?！吨腥A人民共和國(guó)水法》(以下簡(jiǎn)稱《水法》)第四條規(guī)定：“協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和生態(tài)環(huán)境用水”，指明了生態(tài)環(huán)境用水的法律地位，并將“生態(tài)環(huán)境用水”作為法律概念予以確定。此外，在我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中，也有對(duì)生態(tài)環(huán)境用水法律地位的描述。如《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》)的立法目的就在于預(yù)防、控制和減少水環(huán)境污染和生態(tài)破壞；《取水許可管理辦法》對(duì)生態(tài)環(huán)境應(yīng)急用水進(jìn)行了制度保障。

由于社會(huì)公共利益強(qiáng)調(diào)了全社會(huì)作為系統(tǒng)、整體所具有的利益，凝結(jié)著全體社會(huì)成員的共同的價(jià)值追求，社會(huì)公共利益的實(shí)際利益載體是社會(huì)公眾，這就意味著社會(huì)公共利益受損會(huì)造成不特定多數(shù)人的利益受損。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)在水資源規(guī)劃、水資源分配過(guò)程中，將“生態(tài)環(huán)境用水”作為其重要組成部分，注重保障生態(tài)環(huán)境必要用水量，規(guī)避水資源短缺對(duì)社會(huì)公眾造成侵害，體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)。

1.2 規(guī)定生態(tài)環(huán)境用水的順序

社會(huì)公共利益既包括個(gè)體私益又涵蓋了公共秩序，兼具對(duì)個(gè)人利益和公共利益的保護(hù)，是社會(huì)成員對(duì)社會(huì)發(fā)展所進(jìn)行的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，立法層面上實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益之目的在于維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)于生態(tài)環(huán)境用水的順序，我國(guó)《水法》第二十一條規(guī)定：“開(kāi)發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要。在干旱和半干旱地區(qū)開(kāi)發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要?！?/p>

生態(tài)環(huán)境用水在水資源配置順序中，同農(nóng)業(yè)、工業(yè)和航運(yùn)用水等共處于第二順位，城鄉(xiāng)居民生活用水優(yōu)先。不論在豐水地區(qū)還是干旱、半干旱地區(qū)，城鄉(xiāng)居民生活用水得以保障后，就要充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需求，包括生態(tài)環(huán)境最低需水量和適當(dāng)水質(zhì)。國(guó)家水利部印發(fā)的《水權(quán)制度建設(shè)框架》中，也要求“在充分考慮區(qū)域水資源量以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境情況的基礎(chǔ)上，科學(xué)地進(jìn)行水量分配”，將生態(tài)環(huán)境用水視作進(jìn)行水量分配的前置性要件。我國(guó)生態(tài)環(huán)境用水順位的規(guī)定，有利于宏觀控制和微觀定額相結(jié)合進(jìn)行水資源調(diào)配，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)健康和社會(huì)發(fā)展的共贏。

2 我國(guó)生態(tài)環(huán)境用水法律保護(hù)存在的問(wèn)題

生態(tài)環(huán)境用水若要滿足社會(huì)公共利益訴求，某一生態(tài)系統(tǒng)最低需水量和適當(dāng)水質(zhì)必須得以保障。目前，我國(guó)關(guān)于生態(tài)環(huán)境用水保障的責(zé)任主體不夠明確，缺乏完善的監(jiān)督體系和機(jī)制，不但容易造成生態(tài)環(huán)境用水適當(dāng)水質(zhì)難以保證，而且致使生態(tài)環(huán)境用水水量配置發(fā)生動(dòng)搖，生態(tài)環(huán)境用水被運(yùn)用到工業(yè)生產(chǎn)等其他需求中去，阻礙了資源永續(xù)利用，有損公眾長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。而滿足社會(huì)公共利益的價(jià)值訴求，就是要實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)利用、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展[3]。

2.1 生態(tài)環(huán)境用水的責(zé)任主體不夠明確

保障社會(huì)公共利益，要求明確生態(tài)環(huán)境用水責(zé)任主體，加強(qiáng)水質(zhì)管控。水質(zhì)條件是衡量生態(tài)環(huán)境用水質(zhì)量的重要因素，適當(dāng)?shù)乃|(zhì)保障能夠提供更多可以利用的水資源，推進(jìn)水生態(tài)平衡，使公眾在良好的水生態(tài)環(huán)境中獲益；一旦水質(zhì)條件惡化，生產(chǎn)生活用水皆會(huì)受到威脅，不特定多數(shù)人的利益必將遭受侵害。我國(guó)生態(tài)環(huán)境用水分配責(zé)任的主體比較明確，《水法》、《取水許可管理辦法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院、各級(jí)水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)取水許可制度組織實(shí)施，各級(jí)水行政部門是生態(tài)環(huán)境用水分配責(zé)任的主體。

但是，我國(guó)生態(tài)環(huán)境用水保護(hù)的責(zé)任主體不夠明確,地方政府、水行政部門以及環(huán)境保護(hù)部門都享有具體的管理職責(zé)。例如《水污染防治法》第七十五條規(guī)定：在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的，由縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令限期拆除，處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下罰款；逾期不拆除的，強(qiáng)制拆除，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)，處五十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下罰款，并可以責(zé)令停產(chǎn)整頓。

除前款規(guī)定外，違反法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門規(guī)定設(shè)置排污口或者私設(shè)暗管的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限期拆除，處二萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款；逾期不拆除的，強(qiáng)制拆除，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)，處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下罰款；私設(shè)暗管或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以提請(qǐng)縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令停產(chǎn)整頓。

未經(jīng)水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)同意，在江河、湖泊新建、改建、擴(kuò)建排污口的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，依照前款規(guī)定采取措施、給予處罰。

在本條共三款的規(guī)定中，對(duì)縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門的執(zhí)法范圍以兜底條款的形式進(jìn)行了確認(rèn)，而第三款規(guī)定的水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)又對(duì)其進(jìn)行了具體劃分，致使不同行政機(jī)關(guān)在管轄上產(chǎn)生沖突。此外，第二款規(guī)定其他嚴(yán)重情節(jié)的認(rèn)定，并沒(méi)有具體量化標(biāo)準(zhǔn)，是否構(gòu)成情節(jié)嚴(yán)重完全由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行認(rèn)定，行政職權(quán)的分配不盡合理。實(shí)踐中，環(huán)境保護(hù)部門依法對(duì)符合條件的單位頒發(fā)排污許可證，并享有檢查權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但最終決定企業(yè)命運(yùn)走向的則是地方政府(《水污染防治法》第七十四條第二款規(guī)定，限期治理期間，由環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限制生產(chǎn)、限制排放或者停產(chǎn)整治。限期治理的期限最長(zhǎng)不超過(guò)1年；逾期未完成治理任務(wù)的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。即只有人民政府才有權(quán)力決定企業(yè)的存廢)。在經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的博弈中，政府部門常常難以取舍，致使一些排污企業(yè)危害生態(tài)環(huán)境。地方經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)對(duì)社會(huì)公共利益所造成的損害，表現(xiàn)為對(duì)不特定多數(shù)人基本生存條件的侵害。即便實(shí)行了政府問(wèn)責(zé)制度，若沒(méi)有一定時(shí)間積淀，短期內(nèi)社會(huì)效用還達(dá)不到理想狀態(tài)。水質(zhì)受到破壞導(dǎo)致可利用的生態(tài)環(huán)境用水減少，水生態(tài)平衡被打破，減緩了社會(huì)發(fā)展速率，危害著社會(huì)整體的公共利益。

2.2 生態(tài)環(huán)境用水的公眾參與不足

生態(tài)環(huán)境用水是保障社會(huì)公共利益的重要方面。人類為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，所進(jìn)行的一些水資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了重大影響，造成了部分地區(qū)水資源供給不足[4]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)農(nóng)業(yè)用水量為3 921.5億立方米，工業(yè)用水量為1 406.4億立方米，生態(tài)環(huán)境用水量為105.4億立方米(占總用水量的1.7%)。由于工農(nóng)業(yè)用水需求巨大，生態(tài)環(huán)境用水量還比較有限。不僅如此，按照我國(guó)東、中、西部進(jìn)行地區(qū)統(tǒng)計(jì)，生態(tài)環(huán)境用水量比重基本一致，無(wú)法滿足生態(tài)環(huán)境用水的地區(qū)差異(數(shù)據(jù)源自水利部頒布的《中國(guó)水資源公報(bào)2013》)。尤其是諸如黃土高原、云貴高原等生態(tài)脆弱地區(qū)，生態(tài)環(huán)境需水量未能得到滿足。我國(guó)生態(tài)環(huán)境用水保障存在的問(wèn)題，其原因之一是公眾參與不足。

2014年我國(guó)修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)專門在第五章規(guī)定了“信息公開(kāi)和公眾參與”。該法第五十三條明確規(guī)定，公民依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。生態(tài)環(huán)境用水的配置情況是與社會(huì)公共利益相關(guān)的重要環(huán)境信息，有關(guān)機(jī)關(guān)理應(yīng)對(duì)其進(jìn)行公開(kāi)，方便公眾知曉環(huán)境信息、履行環(huán)境義務(wù)。但是，《環(huán)境保護(hù)法》中并沒(méi)有信息公開(kāi)和公眾參與更為具體的規(guī)定，《水法》、《水污染防治法》也缺乏相關(guān)規(guī)定?！端ā芬?guī)定了水資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和水質(zhì)、水文、水文地質(zhì)監(jiān)測(cè)的內(nèi)容，沒(méi)有涉及信息公開(kāi)和公眾參與。《水污染防治法》第二十五條規(guī)定，國(guó)家建立水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和水污染物排放監(jiān)測(cè)制度，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)制定水環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范，統(tǒng)一發(fā)布國(guó)家水環(huán)境狀況信息，會(huì)同國(guó)務(wù)院水行政等部門組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。這一規(guī)定涉及到水環(huán)境信息公開(kāi)，但沒(méi)有明確公眾的參與。

目前，水行政主管部門公開(kāi)了年度生態(tài)環(huán)境用水配置水量，未告知公眾生態(tài)環(huán)境需水量情況，公眾難以對(duì)生態(tài)環(huán)境用水的科學(xué)性加以判斷。同時(shí)，公眾參與生態(tài)環(huán)境用水監(jiān)督的必要費(fèi)用多由自己承擔(dān)，尤其公益訴訟耗財(cái)費(fèi)力，公眾很難通過(guò)訴訟途徑維護(hù)生態(tài)環(huán)境用水的權(quán)益，過(guò)高的訴訟成本使公益訴訟喪失了應(yīng)有作用。一旦公眾不愿繼續(xù)參與到保障生態(tài)環(huán)境用水的工作中來(lái)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)管主體缺失，造成水污染惡性循環(huán)[5]。實(shí)踐中，同生態(tài)環(huán)境用水順位平行的還有農(nóng)業(yè)、工業(yè)以及航運(yùn)用水等，也對(duì)維持生態(tài)環(huán)境用水需水量造成了潛在威脅。公眾參與不足，一方面給違法活動(dòng)開(kāi)辟了便捷之路，致使污染所帶來(lái)諸多社會(huì)問(wèn)題；另一方面影響了公眾知情權(quán)，限制了私力救濟(jì)的進(jìn)行，影響到對(duì)生態(tài)環(huán)境用水的有效保護(hù)。

2.3 生態(tài)環(huán)境用水的監(jiān)管體系不夠完善

社會(huì)公共利益的價(jià)值訴求在于，既要保障傳統(tǒng)社會(huì)的需求，又要充分考慮社會(huì)發(fā)展對(duì)資源利用提出的新要求。

我國(guó)現(xiàn)行水資源分配，實(shí)行國(guó)家用水總量控制和定額管理相結(jié)合的制度，最終分配至不同用水主體。《水法》、《取水許可管理辦法》規(guī)定，水量分配過(guò)程中留出生態(tài)環(huán)境用水份額，由水行政主管部門對(duì)此進(jìn)行監(jiān)管；《環(huán)境保護(hù)法》賦予環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)環(huán)境保護(hù)具體事宜進(jìn)行監(jiān)督管理，公眾參與原則也將社會(huì)力量納入到監(jiān)管主體的范疇之中。監(jiān)管依據(jù)復(fù)雜多樣，使行政機(jī)關(guān)和公眾從事生態(tài)環(huán)境用水監(jiān)管活動(dòng)時(shí)，難以尋求明確的法律適用。多個(gè)監(jiān)管主體也并未帶來(lái)預(yù)期的監(jiān)管效果，反而為各行政機(jī)關(guān)之間規(guī)避責(zé)任提供了可能性，加劇了監(jiān)管主體之間的矛盾沖突，妨礙了生態(tài)環(huán)境用水的有效保護(hù)。從現(xiàn)狀情況看，即使我國(guó)有較為完善的水能資源開(kāi)發(fā)管理制度，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段雖有最低生態(tài)流量下泄要求，但在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中最低生態(tài)流量泄放缺乏監(jiān)管，下泄水量、水質(zhì)得不到保證。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)一半以上水電工程不能保證生態(tài)基流，一些地方甚至由于泄放生態(tài)流量引發(fā)環(huán)境污染事故，下泄生態(tài)流量變成了污染源[6]。可見(jiàn)，監(jiān)管體系不完善，不利于生態(tài)環(huán)境用水的保護(hù)。

3 我國(guó)生態(tài)環(huán)境用水法律保護(hù)的建議

由于社會(huì)公共利益由不特定多數(shù)人所享有，在法律制度建設(shè)過(guò)程中，就不能忽視生態(tài)環(huán)境用水的社會(huì)效益，應(yīng)對(duì)受益群體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行更為詳盡的規(guī)定。我國(guó)生態(tài)環(huán)境用水的保障，當(dāng)以現(xiàn)有法律法規(guī)為依據(jù)，明確生態(tài)環(huán)境用水責(zé)任主體，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境用水的公眾參與，完善生態(tài)環(huán)境用水監(jiān)管體系，滿足社會(huì)公共利益的訴求。

3.1 明確生態(tài)環(huán)境用水的責(zé)任主體

保護(hù)生態(tài)環(huán)境用水、滿足社會(huì)公共利益，不僅要確立生態(tài)環(huán)境用水分配責(zé)任的主體，而且應(yīng)明確生態(tài)環(huán)境用水保護(hù)責(zé)任的主體，對(duì)水資源配置和水質(zhì)保護(hù)加以保障。

明確生態(tài)環(huán)境用水保護(hù)責(zé)任的主體，應(yīng)加大水行政主管部門對(duì)生態(tài)環(huán)境用水的保護(hù)責(zé)任。首先，水行政主管部門是生態(tài)環(huán)境用水保護(hù)責(zé)任最重要的主體。生態(tài)環(huán)境用水能否得以保障，直接影響到生物生存和生態(tài)健康，影響到人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境用水在水循環(huán)過(guò)程中的重要地位，決定了水行政主管部門對(duì)其管理規(guī)制的正當(dāng)性。其次，水資源初始分配過(guò)程中，一旦明確了生態(tài)環(huán)境用水配置額度，任何單位或個(gè)人的取水就不得對(duì)該部分水資源主張權(quán)利。依據(jù)現(xiàn)行法律對(duì)用水順位的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境用水與農(nóng)業(yè)、工業(yè)以及航運(yùn)用水處在平行位置，并未明確這四者發(fā)生沖突時(shí)如何處理。若水行政主管部門同時(shí)作為生態(tài)環(huán)境用水分配和保護(hù)責(zé)任的主體，則有利于生態(tài)環(huán)境用水分配的決策貫徹到保護(hù)過(guò)程之中，可以更好地解決生態(tài)環(huán)境用水與其他用水之間的沖突。再次，由于水的流動(dòng)性等特點(diǎn)，在對(duì)生態(tài)環(huán)境用水進(jìn)行管理的過(guò)程中，勢(shì)必會(huì)存在一定的管轄權(quán)異議。地方政府和環(huán)境保護(hù)主管部門作為地方性行政機(jī)關(guān)，對(duì)區(qū)域性生態(tài)環(huán)境用水的管理勢(shì)必存在困難,而水行政主管部門(如流域機(jī)構(gòu))可以根據(jù)流域因素、水系因素等對(duì)生態(tài)環(huán)境用水進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，從而突破行政區(qū)劃所帶來(lái)的管理弊病，對(duì)社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)提供可行性?？梢?jiàn)，生態(tài)環(huán)境用水作為具有非排他性的公共用品，為滿足社會(huì)公共利益訴求，由水行政主管部門對(duì)其進(jìn)行管控具有明顯優(yōu)勢(shì)。

3.2 強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境用水的公眾參與

公眾參與生態(tài)環(huán)境用水保護(hù)的前提是環(huán)境信息公開(kāi)。我國(guó)應(yīng)細(xì)化環(huán)境信息公開(kāi)的有關(guān)規(guī)定，相關(guān)行政部門定期將各地區(qū)生態(tài)環(huán)境用水需求量和配置量予以公示，對(duì)需求量的公示還應(yīng)當(dāng)包含最低需求量和最優(yōu)需求量等指標(biāo)，讓公眾可以從中獲取有效信息，加大對(duì)生態(tài)環(huán)境用水的關(guān)注度，引導(dǎo)全社會(huì)參與生態(tài)環(huán)境用水保護(hù)。當(dāng)政府和公眾存在信息不對(duì)稱時(shí)，公眾作為弱勢(shì)一方難以憑借自身力量獲取相關(guān)信息。根據(jù)環(huán)境公平與正義原則，最大限度發(fā)揮私力救濟(jì)帶來(lái)的積極效益，政府應(yīng)當(dāng)加大生態(tài)環(huán)境用水信息公開(kāi)的力度。

環(huán)境公益訴訟是解決公眾參與不足的有效手段，有利于社會(huì)公共利益的保障。首先，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)公眾參與訴訟的低成本或零成本。2014年我國(guó)最高人民法院在發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)中指出，環(huán)境公益訴訟成本高昂，已經(jīng)成為制約環(huán)保社會(huì)組織提起公益訴訟的主要障礙，要探索構(gòu)建合理的訴訟成本負(fù)擔(dān)機(jī)制。《意見(jiàn)》第15條規(guī)定：“在原告勝訴時(shí)，原告支出的合理的律師費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)、鑒定評(píng)估費(fèi)等費(fèi)用可以判令由被告承擔(dān)。鼓勵(lì)從環(huán)境公益訴訟基金中支付原告環(huán)境公益訴訟費(fèi)用的做法，充分發(fā)揮了環(huán)境公益訴訟主體維護(hù)環(huán)境公共利益的積極作用[7]?！薄兑庖?jiàn)》發(fā)布后，各地、各部門正在探索有關(guān)具體做法，如我國(guó)最高人民檢察院2015年在發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》中指出，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，應(yīng)免繳訴訟費(fèi)；貴陽(yáng)中院2014年在發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟審判工作的意見(jiàn)》中規(guī)定，即當(dāng)原告勝訴時(shí)，訴訟費(fèi)由敗訴方承擔(dān)，原告敗訴時(shí)，訴訟費(fèi)則由國(guó)家來(lái)承擔(dān)，即免除原告的訴訟費(fèi)用。由于這些探索還處于試點(diǎn)過(guò)程中，因此需要加快步伐、全面展開(kāi)。借鑒古羅馬罰金訴訟中的勝訴原告可以從法院對(duì)被告所處罰金中分得一部分的做法，對(duì)保障生態(tài)環(huán)境用水而提起的環(huán)境公益訴訟案件，勝訴的原告可以從敗訴方罰金中獲得一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；由于國(guó)家未盡到對(duì)生態(tài)環(huán)境用水保護(hù)的監(jiān)督管理責(zé)任，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的訴訟費(fèi)用來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)。其次，要增加原告的收益。作為公益訴訟，原告提起訴訟其并不是單純維護(hù)自身利益，更是對(duì)生態(tài)平衡和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，因此應(yīng)增加原告物質(zhì)和精神上的雙重收益。物質(zhì)收益可以平衡原告收支，進(jìn)而保證其起訴的欲望。精神收益可提升原告社會(huì)影響力，增添原告保障生態(tài)環(huán)境用水的動(dòng)力。對(duì)生態(tài)環(huán)境用水的保障，同時(shí)是對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)利益的維護(hù)[8]。

3.3 完善生態(tài)環(huán)境用水的監(jiān)管體系

要完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境用水監(jiān)管體系，必須強(qiáng)化監(jiān)管依據(jù)的系統(tǒng)性，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體之間的協(xié)作，形成系統(tǒng)協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共利益的有效保障。

首先，應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管依據(jù)的系統(tǒng)性。一是梳理生態(tài)環(huán)境用水的分散規(guī)定。要理順宏觀原則與具體制度、措施之間的關(guān)系，明確對(duì)生態(tài)環(huán)境用水水質(zhì)、水量監(jiān)管的具體措施，規(guī)定生態(tài)環(huán)境用水的管理主體和監(jiān)管主體。二是明確上位法和下位法之間的關(guān)系。在多層次的法律監(jiān)管體系中，依據(jù)上位法優(yōu)先于下位法，特殊法優(yōu)先于普通法的原則，對(duì)生態(tài)環(huán)境用水保障進(jìn)行法律適用，便于生態(tài)環(huán)境用水監(jiān)管活動(dòng)的開(kāi)展。三是可以制訂專門的《生態(tài)環(huán)境用水管理辦法》，明確生態(tài)環(huán)境用水監(jiān)管主體、內(nèi)容和機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境用水監(jiān)管依據(jù)的系統(tǒng)性不強(qiáng)，完善系統(tǒng)化的監(jiān)管依據(jù)迫在眉睫[9]。

其次，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管主體之間的協(xié)作。一是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境用水的內(nèi)部監(jiān)督。由于政府公權(quán)力行使是對(duì)社會(huì)公共利益最權(quán)威的保障，達(dá)標(biāo)的水質(zhì)作為配置生態(tài)環(huán)境用水前置性要件，需要受到政府部門更多的關(guān)注。目前，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》賦予環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)，《水法》則將水資源分配職能授予水行政部門，二者所享有的權(quán)利又都受到地方政府牽制，其執(zhí)法行為無(wú)法完全發(fā)揮監(jiān)管功效，需要進(jìn)一步明確三者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。同時(shí)，要開(kāi)展行政聯(lián)合執(zhí)法。保障生態(tài)環(huán)境用水既是環(huán)保部門的責(zé)任，又是水利部門應(yīng)盡的職能，兩者監(jiān)管范圍必然存在沖突。行政聯(lián)合執(zhí)法不僅是對(duì)雙方關(guān)系的協(xié)調(diào)，更能避免行政執(zhí)法中“踢皮球”現(xiàn)象的出現(xiàn)。二是完善生態(tài)環(huán)境用水的外部監(jiān)督。生態(tài)環(huán)境用水涉及面廣，情況復(fù)雜，工作量大，除了加強(qiáng)政府監(jiān)管以外，還要推進(jìn)公眾的參與，生態(tài)環(huán)境用水的公益性決定了公眾監(jiān)管的必要性。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確了公眾參與的合法性，由此產(chǎn)生的私權(quán)監(jiān)管也是正當(dāng)行為。公眾可以對(duì)企業(yè)非法排污行為、政府部門的不作為以及水資源分配未考慮生態(tài)環(huán)境用水等行為向有關(guān)單位進(jìn)行舉報(bào)，而環(huán)保NGO組織、志愿者協(xié)會(huì)等同樣可以履行其在私權(quán)監(jiān)管方面的義務(wù)。只有通過(guò)生態(tài)環(huán)境用水的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，才能形成較為完善的生態(tài)環(huán)境用水監(jiān)管體系。

4 結(jié) 語(yǔ)

生態(tài)安全是國(guó)家安全的重要基石。由于生態(tài)安全在社會(huì)發(fā)展中的重視程度日益提升，生態(tài)環(huán)境用水成為重要的法律概念。生態(tài)環(huán)境用水不僅具有生態(tài)效益，同時(shí)兼具經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。加強(qiáng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境用水的法律保護(hù)，明確生態(tài)環(huán)境用水責(zé)任主體，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境用水的公眾參與，完善生態(tài)環(huán)境用水的監(jiān)管體系，有利于滿足社會(huì)公共利益的訴求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

[1] 劉志仁，汪妍村.生態(tài)環(huán)境用水法律制度問(wèn)題與對(duì)策探析[J].環(huán)境保護(hù)，2014，42(16)：49-50.

[2] 萬(wàn)咸濤，劉予偉，張新寧，等.環(huán)境生態(tài)用水的基本概念[J].南水北調(diào)與水利科技，2003，1(6):20-21.

[3] Smakhtin V,Revenga C,Doll P.A polit global assessment of environmental water requirements[J].WaterInternational，2004，29(3)：307-317.

[4] 郭永龍,武強(qiáng),王焰新,等.中國(guó)的水安全及其對(duì)策探討[J].安全與環(huán)境工程,2004(1):42-46.

[5] 蔡守秋.綜合生態(tài)系統(tǒng)管理法的發(fā)展概況[J].政法論叢，2006，6(3)：5-18.

[6] 李香云，張旺.推進(jìn)生態(tài)環(huán)境用水管理的思考與對(duì)策[J].水利發(fā)展研究，2014，13(9)：44-51.

[7] 最高法.環(huán)境公益訴訟原告勝訴訟費(fèi)用可由被告承擔(dān)[DB/OL].(2014-07-03)[2015-07-31].http://news.sina.com.cn.

[8] 胡德勝.生態(tài)環(huán)境用水法理創(chuàng)新和應(yīng)用研究——基于25個(gè)法域之比較[M].西安：西安交通大學(xué)出版社，2010.

[9] 單平基.水資源危機(jī)的私法應(yīng)對(duì)——以水權(quán)取得及轉(zhuǎn)讓制度研究為中心[M].北京：法律出版社，2012.

Problems and Countermeasures of China’s Legal Protection of Eco-environmental Water in Perspective of Social Public Interest

CAI Huilian,SUN Zeyu

(SchoolofPublicAdministration,ChinaUniversityofGeosciences,Wuhan430074,China)

Eco-environmental water is an important part to preserve ecosystem security and guarantee social public interest.This paper outlines the progress of China’s legal protection of eco-environmental water,i.e.stipulates the legal status and order of eco-environmental water and analyzes the problems of China’s legal protection of eco-environmental water.The paper also points out that the legal protection of eco-environmental water must be further strengthened in order to protect social public interest.Specifically,the laws of China not only should determine the liability subjects in distribution of eco-environmental water,but also need to clarify the liability subjects for protection of eco-environmental water;China should strengthen the information disclosure of eco-environmental water to realize the public low cost or zero cost in environmental public interest litigation,to perfect the mechanism of public participation of eco-environmental water;also,China must strengthen the systematicness of regulatory basis and the linkage between different supervising subjects to improve the supervision system of eco-environmental water.Key words:eco-environmental water;legal protection; social public interest;problem;suggestion

1671-1556(2016)02-0001-05

2015-09-15

2015-10-21

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目(11BFX077)；中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)湖北省生態(tài)文明研究中心開(kāi)放基金項(xiàng)目(SWSZK2015Z06)

才惠蓮(1965—)，女，博士，教授，主要從事環(huán)境法方面的研究。E-mail:cugc2007@126.com

X321.022;TV213.4

A

10.13578/j.cnki.issn.1671-1556.2016.02.001