跨年度預算平衡機制對高校的影響探析

章雯華, 孫曉斌

(1.安徽工業(yè)大學 財務處，安徽 馬鞍山 243002；2.安徽工業(yè)大學 資產(chǎn)管理處，安徽 馬鞍山 243002)

?

跨年度預算平衡機制對高校的影響探析

章雯華1, 孫曉斌2

(1.安徽工業(yè)大學 財務處，安徽 馬鞍山 243002；2.安徽工業(yè)大學 資產(chǎn)管理處，安徽 馬鞍山 243002)

建立跨年度預算平衡機制，是國家深化財稅體制改革的一項重大舉措，這對高校預算管理將產(chǎn)生深遠影響。高校應樹立“大預算”管理理念，推行全面預算管理、建立相關(guān)管理體制、實施中期滾動預算以及加強績效預算管理等，以適應跨年度預算平衡機制。

高校；跨年度；預算平衡；措施

新《預算法》已于2015年1月1日正式實施，它從預算體系的完善，預算公開的全面推進；預算管理和控制的改進，跨年度預算平衡機制的建立；預算制度的健全透明，全口徑預算；轉(zhuǎn)移支付制度的完善，地方政府債務的規(guī)范管理；預算支出約束的硬化，績效評價和績效目標管理等五個方面進行了重大修訂。本次修訂充分體現(xiàn)了財稅體制改革的總體要求,在預算管理諸多方面取得了重大突破,并為進一步深化財稅改革引領(lǐng)了方向,標志著我國的預算改革已經(jīng)進入了深水區(qū)。其中，建立跨年度預算平衡機制作為新《預算法》確立的一項預算管理新機制，是當前政府在財政預算管理及控制方面實施的一項重大革新，是對傳統(tǒng)年度財政預算管理的一項改進和完善。

跨年度預算平衡機制，是對傳統(tǒng)年度預算平衡機制的革新，其初衷是為進一步確保財政資金對事業(yè)發(fā)展的支持可持續(xù)；其特點是預算跨年度，周期為三到五年，是一種跨年度的以收定支，追求收支預算的周期性動態(tài)平衡，實現(xiàn)事業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃與收支預算的良好匹配。其要求是：進一步規(guī)范超收對短收的彌補，周期內(nèi)預算收支動態(tài)平衡，弱化考核收入預算，強化審核支出預算，強調(diào)預算剛性約束，注重財政政策導向，凸顯財政資金對事業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控作用。[1]

一、實施跨年度預算平衡機制對高校的影響分析

通過實施跨年度預算，可以更好完成政府施政目標，強化財政資金引領(lǐng)作用，修正年度預算的周期性矛盾，管控財務風險，提高資源配置效能等。這對解決當前高校預算管理的困境有很強的現(xiàn)實意義。

一是財政資金對高等教育的引導作用顯現(xiàn)。國家關(guān)于高等教育的發(fā)展目標和重大決策必然要通過財政預算安排來體現(xiàn)。在年度預算里，財政政策受年度預決算時點限制，對高等教育的影響不能完全展示出來。而通過建立跨年度預算平衡機制，修正以前單純的以收定支預算政策，強化支出預算政策的引領(lǐng)，保證支出預算政策執(zhí)行不走樣，確保上級重大教育管理決策方針政策落實到位，加強收支預算的連續(xù)性和波動性管理，實現(xiàn)財政資金對高等教育事業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)和導向作用。

二是高校預算與教學周期不一致的矛盾得以解決。年度預算的時間是每年的1月1日到12月31日，高校教學計劃安排是從每年的9月到下一年的8月份，學雜費收入大多也是在每年的9月份收取，學校財務預算與教學計劃存在時間差，導致一項教學計劃需要分年度進行預算安排，或是一項經(jīng)費預算收支需要分年度計劃安排，二者始終不一致。而通過建立跨年度預算平衡機制，對原來的靜態(tài)年度預算進行動態(tài)修正，可以在更長的時間內(nèi)保持預算周期與教學計劃周期的一致性，能夠更系統(tǒng)和更長遠地安排學校收支預，收支預算的信息質(zhì)量大大改善，能夠更科學和更恰當?shù)剡m應高等教育管理的特點，實現(xiàn)逆周期調(diào)整，確保學校預算充分服務教學計劃的可操作性。

三是高校教育經(jīng)費財務風險的管控水平提升。建立跨年度預算平衡機制，可以克服年度預算的盲目性和短視性，能夠發(fā)現(xiàn)學校當前預算收支計劃在未來三至五年執(zhí)行可能產(chǎn)生的后果，能夠評估未來的債權(quán)債務和收支結(jié)余情況，能夠進一步提高財務預算的科學性，能夠科學預測預算的編制風險，避免財務赤字危機，減少決策和管理浪費，有效防控財務風險，從而能夠及時作出相應的調(diào)整安排。

四是高校預算與發(fā)展規(guī)劃之間的銜接性強化。通過編制跨年度預算，強化了收支預算的連續(xù)性和學校教育事業(yè)發(fā)展政策的協(xié)調(diào)性，能夠加強對高校中長期教育發(fā)展規(guī)劃的引導和優(yōu)化，使高校的預算收支與教育發(fā)展規(guī)劃能夠更好的銜接。在編制跨年度收支預算時，必須充分考慮未來三到五年教育事業(yè)收入的總體狀況，這就要求規(guī)劃編制必須具備科學性和前瞻性，發(fā)展規(guī)劃必須充分遵從教育事業(yè)收入測算結(jié)果，更接地氣，更易于實施。

五是高校各類教育資源配置的綜合效能提高。跨年度預算平衡機制的要求預算編制必須服從于長遠目標和計劃，服從于資源配置優(yōu)化，實現(xiàn)資源與計劃的完美匹配。高校的教學計劃大多是跨年度的，并且很多具有長周期性，如一屆學生是四年一周期，以及專業(yè)改造、校園基本建設、實驗室建設、學科建設、科學研究等等，所有這些計劃都是跨年度的、長周期性的。通過實施中長期發(fā)展規(guī)劃和跨年度滾動預算，高?？梢愿咝У貙⒔逃Y源配置到這些計劃中，提高教育資源利用的綜合效率。

六是高校預算的透明度和發(fā)展的可預見性增強。建立跨年度預算平衡機制，能夠通過中長期發(fā)展規(guī)劃和跨年度預算刻畫出未來三至五年的高等教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃藍圖，有利于提高高校預算政策的透明度，能夠更為客觀地分析預算政策規(guī)劃的實際效果和評價跨年度預算的實施績效；真正實現(xiàn)預算有計劃，規(guī)劃有預算，增強了未來高校事業(yè)發(fā)展趨勢的可預見性。

二、高校適應跨年度預算平衡機制的工作措施和建議

建立跨年度預算平衡機制，對高校最直接的觸動作用是倒逼高校管理決策工作必須“從長計議”，更新管理理念，重視學校中長期教育發(fā)展規(guī)劃，改革預算管理模式，加強信息化管理系統(tǒng)建設等工作。

第一，樹立“大預算”管理理念，推行高校全面預算管理。首先，全面預算管理需要高校全員參加，實施規(guī)劃建設內(nèi)容全覆蓋。其次，通過提出短期工作目標決策和長期戰(zhàn)略目標決策，統(tǒng)籌安排學校的各項經(jīng)濟活動，并將戰(zhàn)略目標與全面預算指標以及經(jīng)濟業(yè)務活動相互有機結(jié)合，優(yōu)化學校各類資源配置，提高預算經(jīng)費使用績效。再次，以學校教學科研等主要工作為導向，對全校教育經(jīng)費的運轉(zhuǎn)過程進行有效控制，對其執(zhí)行結(jié)果進行評價與考核。通過科學測算預算收支情況，建立全面預算體系，同時，在編制全面預算的內(nèi)容方面不僅要包括財務預算，還要考慮編制其他收支預算、資本性支出預算、債務融資預算等。[2]

第二，實施“大收大支”全口徑預算，建立跨年度預算平衡。在編制預算時可以打破年度以收定支、收支平衡的原有機制。按照學校的規(guī)劃計劃和工作需要，在科學預測、準確分析形勢的情況下，實事求是編制收支預算。當收支預算不匹配時，若收支預算有結(jié)余時，不必強求增加當年支出，而可以結(jié)轉(zhuǎn)留待下年使用；若收支預算有赤字時，也不必強求削減當年支出，而可以通過跨年度收入來彌補該赤字。通過這種結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年和跨年度收入彌補赤字的方式，淡化預算的短期靜態(tài)平衡，來達到預算的長期動態(tài)平衡狀態(tài)。[3]

第三，強化教育事業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃，建立科學論證機制。跨年度預算平衡機制在兼顧微觀管理的同時，更多的是強調(diào)宏觀控制。高校需要依據(jù)國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要要求，理清發(fā)展思路，創(chuàng)新發(fā)展理念，結(jié)合學校自身發(fā)展需要，科學測算學校財力保障，提高對教育事業(yè)發(fā)展中長期重大事項的宏觀控制能力，對學校重大立項項目的規(guī)劃、政策、實施要有長遠考慮，在獲得宏觀層面相對準確的預測數(shù)據(jù)的基礎上進行科學論證，要并且要保持相對的連續(xù)性和穩(wěn)定性。確?？缒甓阮A算的平衡性和可控性，在依據(jù)中長期預算方案的基礎上，強化對年度預算的修偏和導向作用，增強財務預算的可持續(xù)性。

第四，適應權(quán)責發(fā)生制改革趨勢，科學核算跨年度預算收支。目前，財政部已經(jīng)在部分高校實施權(quán)責發(fā)生制會計核算改革試點工作。推行以權(quán)責發(fā)生制為基礎的高校會計改革，能夠進一步完善高?？缒甓阮A算平衡機制，能夠科學計量高校每項經(jīng)濟要素，全面實時反映高校資產(chǎn)和負債變動情況，跟蹤支出和費用項目的來龍去脈，能夠分別從預算會計、管理會計以及財務會計的角度，為跨年度預算管理提供更為豐富的、全面的信息數(shù)據(jù)，進而為跨年度預算的編制提供科學詳實、精準實時的基礎信息。[4]

第五，建立中期滾動預算管理新模式，加強預算績效管理。通過引入教育事業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃，相對于年度預算，可以充分體現(xiàn)跨年度預算資金配置的優(yōu)勢。利用科學的發(fā)展規(guī)劃，將規(guī)劃按時間跨度和項目內(nèi)容類別進行分解，并轉(zhuǎn)化為項目資金預算(計劃)，同時建立教育事業(yè)發(fā)展中長期滾動項目庫，據(jù)此編制中期滾動預算。同時，規(guī)定所有中期滾動預算支出項目應有明確的、可量化的、分階段的預期績效目標，建立支出績效評價結(jié)果與預算安排有效結(jié)合的機制，提高財政教育資金的配置和使用效率。[5]

第六，優(yōu)化財務信息系統(tǒng)，為跨年度預算管理提供技術(shù)支持。信息系統(tǒng)作為提高管理效率的重要支持手段和技術(shù)保證，通過提供良好的硬件和軟件支撐，能夠使跨年度預算管理運行更為流暢，增進高校財務活動的透明度，優(yōu)化資源配置的效能，提高教育資金的使用效率。優(yōu)化財務信息系統(tǒng)，首先要統(tǒng)一學校內(nèi)外部信息數(shù)據(jù)源，互聯(lián)互通，實現(xiàn)共享，為實現(xiàn)規(guī)范化、科學化、精細化、績效化的跨年度預算提供基礎保障。其次要建立跨年度的、動態(tài)優(yōu)化的數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，建立中期滾動項目庫，確保能夠全面、準確的做好相關(guān)業(yè)務數(shù)據(jù)的管理工作，為跨年度預算編制工作增強預測水平，提高預算執(zhí)行分析能力，為跨年度預算管理提供信息數(shù)據(jù)保障。

三、結(jié)語

作為財政預算管理深化改革的重大舉措，跨年度預算平衡機制的實施，將賦予高校進行預算管理模式創(chuàng)新的動力，將優(yōu)化高校教育事業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃，在有效防范財務風險的同時，使預算收支與教育規(guī)劃更好的銜接，強化規(guī)劃的科學性和準確性。實施中期滾動預算管理新模式，推動高校預算的年度平衡向中長期平衡擴展，體現(xiàn)預算的周期性和動態(tài)性，提高預算的連續(xù)性和前瞻性，這將為我國高等教育事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮出重要作用。

[1]王志剛.建立中期財政規(guī)劃管理制度的思考[J].中國財政,2014(13):44-46.

[2]陳明鳳.關(guān)于高等學校全面預算管理的探討[J].會計之友旬刊,2008(17):30-31.

[3]姚繼剛.關(guān)于建立跨年度預算平衡機制的思考[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務,2014(1):31-31.

[4]楊志勇.預算法修正必須面對的四個難題[J].黨政干部參考,2014(12):21-22.

[5]程瑜.契約精神、國家治理與政府預算——從“善政”到“善治”的嬗變[J].經(jīng)濟研究參考,2014(49):41-48.

(責任編輯 汪繼友)

An Analysis of the Impact of the Cross-annual BudgetBalance Mechanism on Colleges and Universities

ZHANG Wen-hua1, SUN Xiao-bin2

(1. Finance Department, AHUT, Ma’anshan 243002, Anhui, China;2.Asset Management Office, AHUT, Ma’anshan 243002, Anhui, China)

：The establishment of a cross-annual budget balance mechanism is a major step forward in deepening the reform of fiscal and taxation system, which will have far-reaching impact on the budget management of colleges and universities. Colleges and universities should establish a “big budget” management philosophy, implement a comprehensive budget management, establish a relevant management system, implement the medium-term rolling budget and strengthen the performance budget management to adapt to the cross-annual budget balance mechanism.

colleges and universities; cross-annual; budget balance; measure

2016-03-18

章雯華(1973-)，女，安徽宣城人，安徽工業(yè)大學財務處高級會計師。 孫曉斌(1974-)，男，安徽馬鞍山人，安徽工業(yè)大學資產(chǎn)管理處高級會計師。

F812.3;G647

A

1671-9247(2016)06-0042-02