我國(guó)保障性住房融資還存在哪些短板？

高廣春

新常態(tài)下“惠民生”的地位日益突出，住房保障的價(jià)值日顯。為此，保障性住房融資的支持應(yīng)有有效匹配。客觀而言，目前我國(guó)保障性住房融資還存在諸多短板，本文聚焦其中主要的短板，并提出相應(yīng)的政策建議。本文所謂保障性住房主要是中等、中低、低收入者和特困人群的住房，可統(tǒng)稱為中低收入者住房。保障性住房融資主要是指金融和財(cái)政融資。

保障性住房融資主要短板

主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)表明，住房保障融資支持體系的一個(gè)重要特征是政策性金融、商業(yè)性金融和財(cái)政資金的有效組合。其中政策性金融的作用是為商業(yè)性住房金融提供流動(dòng)性支持、增信支持，并促成商業(yè)性住房金融通過資產(chǎn)證券化，改善商業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性，優(yōu)化其風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。財(cái)政的角色是通過直接（如撥款）和間接（如減免稅費(fèi)）的財(cái)政支出，激勵(lì)私人房地產(chǎn)開發(fā)商和商業(yè)性住房金融積極參與住房保障建設(shè)和消費(fèi)，進(jìn)而降低中低收入者的購(gòu)房和租房成本。商業(yè)性住房金融則是按照商業(yè)和市場(chǎng)規(guī)則為保障性住房的建設(shè)和消費(fèi)提供融資支持，而由此形成的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和收益的失衡關(guān)系則由政策性金融和財(cái)政來(lái)平衡。

從政策性住房金融、商業(yè)性住房金融和財(cái)政資金的有效匹配視角看我國(guó)保障性住房融資存在的問題，主要短板有三。

政策性住房金融對(duì)商業(yè)性住房金融的激勵(lì)缺失。

就目前我國(guó)政策性住房金融所取得的進(jìn)展看，我國(guó)政策性住房金融有直接支持保障房建設(shè)和消費(fèi)的功能，但支持力度顯然不夠。就保障房建設(shè)而言，自1990年代初中國(guó)推進(jìn)住房商品化改革以來(lái)，約20年的時(shí)間里，中國(guó)實(shí)際上沒有關(guān)于保障性住房建設(shè)的政策性金融支持的專門機(jī)構(gòu)和渠道。2014年7月，國(guó)家開發(fā)銀行成立住宅金融事業(yè)部，這標(biāo)志著政策性住房金融的建設(shè)取得重要進(jìn)展。但其與住房保障相關(guān)的金融業(yè)務(wù)僅限于棚戶區(qū)改造相關(guān)貸款業(yè)務(wù)。從住房消費(fèi)端看，作為準(zhǔn)政策性保障性住房金融的住房公積金因其在制度、機(jī)制、運(yùn)作模式等方面的諸多缺陷，對(duì)低收入人群購(gòu)租房的支持力度大打折扣，主要表現(xiàn)為個(gè)貸戶率低，多數(shù)低收入者實(shí)際上無(wú)力使用公積金貸款。

另一方面，我國(guó)政策性住房金融對(duì)于商業(yè)性金融參與住房保障建設(shè)和消費(fèi)的激勵(lì)安排基本缺失。保障房的準(zhǔn)公共性意味著商業(yè)性資金參與的風(fēng)險(xiǎn)較高，需要相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)收益平衡保障機(jī)制予以匹配。匹配的路徑之一即政策性金融，如美國(guó)在1930年代中期就建立了聯(lián)邦政府貸款銀行體系，其角色是為住房貸款銀行的流動(dòng)性提供支持；其兩大準(zhǔn)政策性金融機(jī)構(gòu)即“兩房”的功能則是，或者直接購(gòu)買相關(guān)保障房商業(yè)貸款（如在1961年肯尼迪政府推出的第211（d）3條款對(duì)于低收入住房的融資設(shè)計(jì)中，房利美負(fù)責(zé)收購(gòu)商業(yè)銀行貸放給私人開發(fā)商的低利率貸款），或者通過深度參與住房貸款二級(jí)市場(chǎng)即住房抵押貸款證券化，支持商業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)。

目前我國(guó)還沒有類似的政策性金融安排，結(jié)果是政策性住房金融力不從心，商業(yè)性資金因缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制缺乏參與保障房工程的積極動(dòng)力。

財(cái)政資金與商業(yè)性住房融資的匹配缺失

由前述，激勵(lì)商業(yè)性資金支持保障房建設(shè)和消費(fèi)的路徑之一的政策性金融。另外一個(gè)路徑即財(cái)政資金。

自1990年代初房改以來(lái)，國(guó)家層面幾乎每年都安排一定規(guī)模的財(cái)政資金用于保障房領(lǐng)域，特別是2009年以來(lái)，國(guó)家對(duì)保障房的重視程度升級(jí)，保障房規(guī)劃明確量化且進(jìn)一步分解到各地方政府，財(cái)政支持資金規(guī)模也持續(xù)加大。特別是部分廉租房和棚戶區(qū)改造住房項(xiàng)目，財(cái)政資金占比達(dá)40%，但問題在于，如何有效激勵(lì)另外剩余的60%的商業(yè)性資金參與支持這些保障房項(xiàng)目？更大的問題是，還有更大比例的保障性住房，特別是夾心層的住房項(xiàng)目需要更大比例的商業(yè)性資金參與，相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制如何建立？

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政資金的相對(duì)稀缺性決定了其對(duì)于保障性住房支持的有限性。如在美國(guó)，即便其公共住房資金也是由各地方住房管理局在市場(chǎng)上發(fā)行債券來(lái)籌集的，聯(lián)邦財(cái)政負(fù)責(zé)償付債券本息，這樣的安排攤薄了聯(lián)邦財(cái)政支出過程，避免了聯(lián)邦政府集中財(cái)政支出的壓力。實(shí)際上，在保障性住房領(lǐng)域，財(cái)政資金的主要角色是，通過各種直接的財(cái)政支出和稅收減免和補(bǔ)貼等方式，平衡商業(yè)資金的風(fēng)險(xiǎn)和收益關(guān)系來(lái)激勵(lì)或撬動(dòng)商業(yè)資金進(jìn)入保障性住房建設(shè)和消費(fèi)領(lǐng)域。如美國(guó)有一類面向低收入者的住房由私人開發(fā)商向商業(yè)銀行申辦低利率（如1%）貸款融資，該利率水平和市場(chǎng)利率（如5%）之間的差額，由聯(lián)邦政府補(bǔ)貼承擔(dān)。如此的匹配關(guān)系可以平衡私人開發(fā)商、商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)收益關(guān)系，進(jìn)而降低其開發(fā)成本最終是降低其住房出售或出租的價(jià)格到低收入者可以負(fù)擔(dān)的水平。再如對(duì)中低收入者首套購(gòu)房抵押貸款，聯(lián)邦政府沒有規(guī)定商業(yè)銀行實(shí)行優(yōu)惠利率，而是對(duì)中低收入者繳納的抵押貸款利息實(shí)施稅收扣除政策等等，在這樣的安排下，商業(yè)銀行對(duì)中低收入者的購(gòu)房貸款實(shí)施市場(chǎng)利率從而維系其風(fēng)險(xiǎn)收益關(guān)系，另一方面中低收入購(gòu)房者的購(gòu)房成本因利息抵稅政策而下降。另外，美國(guó)有聯(lián)邦住房管理局、退伍軍人局等行政機(jī)構(gòu)對(duì)低收入者和退伍軍人的住房貸款的償付實(shí)行免費(fèi)或低費(fèi)的保險(xiǎn)和保證。

目前我國(guó)用于保障房建設(shè)的財(cái)政資金主要表現(xiàn)為直接撥款投入的方式，對(duì)商業(yè)性資金的參與更多借助于窗口指導(dǎo)甚至行政安排，財(cái)政資金對(duì)商業(yè)資金實(shí)際上缺失風(fēng)險(xiǎn)收益的平衡功能，導(dǎo)致商業(yè)資金的風(fēng)險(xiǎn)敞口依然存在。這樣的安排無(wú)疑不利于商業(yè)資金的參與，導(dǎo)致保障房工程存在不同程度的資金缺口。而在對(duì)保障房工程的行政評(píng)價(jià)存在剛性約束的條件下，上述缺口在現(xiàn)實(shí)中以扭曲的方式呈現(xiàn)諸如假開工率、工程粗制濫造、借助行政權(quán)力向私人開發(fā)商轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)等。

地方政府保障房建設(shè)責(zé)任大，融資自主權(quán)小

我國(guó)的住房保障建設(shè)規(guī)劃和實(shí)施的基本規(guī)則是，國(guó)家層面出總規(guī)劃，省一級(jí)政府總負(fù)責(zé)，市縣級(jí)政府抓落實(shí)。在資金籌措上的落實(shí)責(zé)任也是地方政府，如廉租住房資金籌措的基本路徑是：市、縣人民政府要通過財(cái)政預(yù)算等方式，多渠道籌措廉租住房保障資金，省級(jí)人民政府要建立廉租住房專項(xiàng)補(bǔ)助資金制度，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)加大資金支持力度。

由此在保障房建設(shè)目標(biāo)的實(shí)施上，地方政府負(fù)有主要責(zé)任。從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)看，地方政府保障房責(zé)任的強(qiáng)化往往伴隨著其融資自主權(quán)的增強(qiáng)。如在美國(guó)，從20世紀(jì)80年代起，地方和州政府成為了保障性住房政策和計(jì)劃的主要制定者和執(zhí)行者，在這期間，每個(gè)州先后成立了州住房金融機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)發(fā)行住房相關(guān)債券支持保障房的建設(shè)等，此外州、市、縣還建立了600多家住房信托基金等政府或半政府性質(zhì)的金融平臺(tái)，支持中低收入家庭住房保障相關(guān)資金需求。

目前我國(guó)一些地方政府的一些融資平臺(tái)也擔(dān)有為相關(guān)保障房建設(shè)融資的功能，但由于明晰度不夠，所謂的保障房融資多挪作他用，實(shí)際上導(dǎo)致地方政府保障房相關(guān)的融資平臺(tái)的缺失，相關(guān)保障房工程的融資渠道不暢。

相關(guān)政策建議

建構(gòu)并強(qiáng)化政策性住房金融的激勵(lì)功能

依前述，目前的政策性住房金融平臺(tái)重在直接支持保障性住房的建設(shè)和消費(fèi)，缺乏對(duì)商業(yè)性住房金融的激勵(lì)功能。應(yīng)通過對(duì)目前現(xiàn)有政策性住房金融的平臺(tái)整合和功能重構(gòu)，強(qiáng)化其對(duì)商業(yè)性住房金融的激勵(lì)功能。

平臺(tái)整合。即對(duì)國(guó)開行住宅金融事業(yè)部、公積金管理平臺(tái)等政策性住房金融資源進(jìn)行整合，并建構(gòu)類一個(gè)全國(guó)性的政策性住房金融機(jī)構(gòu)體系。其名稱為中國(guó)住宅金融銀行，其性質(zhì)為公益性國(guó)有金融企業(yè)，其組織機(jī)構(gòu)可按總分支模式即在國(guó)家層面是總、省市縣各級(jí)分別設(shè)立分行機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)模式定位為綜合性的住房金融運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。

功能重構(gòu)。即整合后的政策性住房金融平臺(tái)主要功能是間接激勵(lì)功能為主、直接支持功能為輔。即直接功能主要是指對(duì)中上、中、和低收入者的公積金貸款。雖然，住房公積金為所有收入群體繳納，但高收入群體只能擁有在特定法律情境下（如移民、退休等）提取公積金及其法定利息的權(quán)利，不能依公積金貸款的名義使用公積金。在如此的功能界定下，住房公積金的住房保障性功能渴望真正落地。

整合后的政策性住房金融機(jī)構(gòu)的激勵(lì)功能主要表現(xiàn)在：一是依法定收購(gòu)對(duì)保障性住房的商業(yè)性融資。二是以授信方式為商業(yè)性住房信貸機(jī)構(gòu)提供住房信貸流動(dòng)性支持。三是發(fā)起并參與商業(yè)性住房抵押貸款證券化，有效分散商業(yè)性住房信貸的風(fēng)險(xiǎn)，支持商業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)。

巧用財(cái)政杠桿，撬動(dòng)商業(yè)性資金支持保障房項(xiàng)目

正如前述，財(cái)政資金的有限性意味著其不可能作為保障房融資的主力，而是發(fā)揮四兩撥千斤的杠桿撬動(dòng)作用。主要途徑如：

從保障性住房建設(shè)端看，針對(duì)低收入者的公共住房可以通過相關(guān)省級(jí)或市級(jí)責(zé)任主體發(fā)行地方政府債券，債券的償付以國(guó)家財(cái)政為主安排分期償付；針對(duì)私人開發(fā)商通過低利率商業(yè)貸款融資建設(shè)的中低收入住房，除了上述由政策性金融機(jī)構(gòu)購(gòu)買以外，財(cái)政資金可以承擔(dān)低利率和市場(chǎng)利率之間的差額利息的償付。對(duì)于按照市場(chǎng)利率融資的私人住房開發(fā)商建設(shè)的低價(jià)位住房，其開發(fā)建設(shè)費(fèi)用可參照一定的標(biāo)準(zhǔn)予以稅收補(bǔ)貼。

從保障性住房消費(fèi)端看，可以考慮取消對(duì)于首套房貸款利率優(yōu)惠的行政性規(guī)定，對(duì)中低價(jià)位的首套房貸，以市場(chǎng)利率計(jì)價(jià)，相應(yīng)的利息抵算其個(gè)人所得稅。

此外還可以利用現(xiàn)有的一些政府性機(jī)構(gòu)或者新成立政府性機(jī)構(gòu)，對(duì)相關(guān)保障房的建設(shè)和消費(fèi)融資進(jìn)行增信。比如建設(shè)部下設(shè)的住房管理部門或新設(shè)一個(gè)全國(guó)性住房管理機(jī)構(gòu)，對(duì)符合一定標(biāo)準(zhǔn)的首套房貸款的償付提供免費(fèi)保證。再如新設(shè)類似于美國(guó)政府全國(guó)抵押貸款協(xié)會(huì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)符合一定條件（如經(jīng)前述政府性機(jī)構(gòu)保證的貸款、滿足一定貸款價(jià)值比的貸款等）的證券化債券的償付提供擔(dān)保。

允許地方政府設(shè)立專門針對(duì)保障性住房融資的金融機(jī)構(gòu)或平臺(tái)

首先需要明確的是，地方政府設(shè)立的保障房相關(guān)融資平臺(tái)，是對(duì)前述保障房融資體系的補(bǔ)充，因而其規(guī)模是有限的，參照美國(guó)的做法，可按照所轄人口數(shù)量，由財(cái)政部或央行依人均標(biāo)準(zhǔn)核定其融資規(guī)模。其次，地方政府保障性住房融資平臺(tái)的功能與前述政策性金融平臺(tái)一樣，主要是激勵(lì)和撬動(dòng)作用。如可發(fā)行免稅低利率債券，相關(guān)資金可以較低利率貸放給低收入首套購(gòu)房者，或輔助性支持私人開發(fā)商針對(duì)低收入者開發(fā)的住房的融資需求等。最后可在省級(jí)或地市級(jí)設(shè)立保障性住房金融機(jī)構(gòu)或平臺(tái)，原則上不設(shè)分支機(jī)構(gòu)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）