區(qū)域協(xié)同背景下的寧淮一體化發(fā)展路徑研究

史紀鎖 黃永東 劉明 李琪琳

區(qū)域協(xié)同背景下的寧淮一體化發(fā)展路徑研究

史紀鎖 黃永東 劉明 李琪琳

隨著我國城市化進程的速度不斷加快，不同城市間的相互作用不斷加強，在產(chǎn)業(yè)、科技、文化等方面的合作不斷地增加，呈現(xiàn)出不同城市間合作、協(xié)同、一體發(fā)展的趨勢。[1]然而，目前對城市協(xié)同發(fā)展的路徑研究相對較少，相關案例也不多見。本文以南京、淮安為例，介紹了城市一體化發(fā)展規(guī)劃中基礎設施、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、文化建設、公共服務、生態(tài)環(huán)境六方面的協(xié)同發(fā)展路徑。本文的思路可以為今后相關規(guī)劃的制定厘清思路，提供借鑒。

區(qū)域協(xié)同；一體化發(fā)展；路徑研究

一體化發(fā)展是把區(qū)域中相互獨立的主權實體，突破行政邊界[2]，通過某種方式逐步在同一體系下包容彼此，相互合作。是優(yōu)化資源配置，減少合作區(qū)域的發(fā)展壁壘，降低合作門檻，達到區(qū)域資源和生態(tài)要素的有機結合，實現(xiàn)基礎設施[4]、產(chǎn)業(yè)科技[3]、文化建設[5]、公共服務[6]、生態(tài)環(huán)境[7]等經(jīng)濟社會各方面的高度融合發(fā)展，從而提升區(qū)域競爭力。

在經(jīng)濟全球化、知識與科技創(chuàng)新作用日益重要的背景下,區(qū)域經(jīng)濟一體化已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的主要形式和必然選擇。[7]根據(jù)國際經(jīng)驗，完成城市間的一體化發(fā)展一般需要30年以上時間，分合作發(fā)展階段（初期）、協(xié)同發(fā)展階段（中期）和一體化發(fā)展階段（成熟期）三個階段。南京、淮安是南京都市圈和長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展中的兩個重要節(jié)點城市，地緣相近，人文相近，在各個行業(yè)都有著密切的來往，有著一定的一體化合作基礎，如何提高兩地各行業(yè)協(xié)同協(xié)作的水平，盡早實現(xiàn)一體化發(fā)展是兩地政府亟待解決的問題。

一、南京淮安協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀

1.發(fā)展基礎

2015年，南京、淮安兩地行政區(qū)劃總面積16669平方公里，人口1384萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值12465.86億元，在全省和南京都市圈經(jīng)濟社會發(fā)展格局中均占有重要地位。兩地交通便捷，現(xiàn)有G205與G25兩條高速公路南北向連接兩市，中心城區(qū)距離約150公里，行程約兩小時。

自2001起，兩市開展全方位的掛鉤合作，至2015年，累計合作共建園區(qū)5個，簽訂產(chǎn)業(yè)轉移項目1620個，完成固定資產(chǎn)引資額663.15億元，互派干部掛職交流259人，南京派駐醫(yī)療衛(wèi)生專家隊伍進駐淮安縣（區(qū)）農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構22批次，培訓淮安教師6900余人次，合作建研發(fā)機構19所，簽約科技合作項目147個，合作共建優(yōu)質稻米基地460萬畝（次），南京在社會事業(yè)方面累計援助淮安項目資金2.4億元。

2.面臨機遇與挑戰(zhàn)

南京和淮安是“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶和淮河生態(tài)經(jīng)濟帶的重要節(jié)點區(qū)域，根據(jù)江蘇省委省政府區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略部署，南京需加快與鎮(zhèn)江、揚州一體化發(fā)展，輻射帶動淮安等城市發(fā)展。《江蘇省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中也明確指出，要“支持淮安參與寧鎮(zhèn)揚同城化建設”。此外隨著毗鄰淮安的南京江北新區(qū)上升為國家層面新區(qū)，以及“十三五”期間寧淮城際鐵路項目的落地，兩地合作迎來重大機遇，已具備區(qū)域一體化的時空基礎和發(fā)展條件，需要從掛鉤幫扶實現(xiàn)到協(xié)同合作共贏質的飛躍。然而現(xiàn)階段，由于兩地缺乏有利的政策指引，合作深入進行缺乏有力的切入點。

二、南京淮安協(xié)同發(fā)展路徑

為提升兩市區(qū)域協(xié)同發(fā)展能力，提升兩市綜合競爭力，兩市政府為緊抓“十三五”期間的重大機遇，以遵循協(xié)同理論為基礎[8]，以發(fā)展創(chuàng)新為動力，以提升合作質量和效益為核心，以推進產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展為導向，以提高兩市人民生活水平為愿景，組織編制《寧淮一體化發(fā)展規(guī)劃》，旨在更好地發(fā)揮政府推進作用和市場放大作用，形成寧淮協(xié)同發(fā)展機制與策略，實現(xiàn)兩市基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、文化建設、公共服務、生態(tài)文明六方面的一體化發(fā)展。

1.基礎設施一體化發(fā)展路徑

充分發(fā)揮交通先行的引導作用，堅持適度超前、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，推進交通和信息基礎設施共建共享，構建適應一體化發(fā)展要求的基礎設施支撐體系。

（1）加快發(fā)展軌道交通。圍繞寧淮軌道交通圈1小時通達的發(fā)展目標，通過推進軌道交通線路及樞紐建設、完善鐵路集疏運系統(tǒng)、大力發(fā)展多式聯(lián)運等措施，構建銜接緊密、溝通順暢的寧淮間高等級軌道交通網(wǎng)，近期加快推進寧淮城際鐵路建設，“十三五”期間謀劃建設寧淮貨運鐵路通道。

（2）優(yōu)化發(fā)展公路交通。圍繞寧淮間任意縣公路交通實現(xiàn)3小時通達，主城區(qū)實現(xiàn)2小時通達的目標，通過推進寧淮間干線公路提檔加密、強化交通運輸管理與服務一體化等措施進一步優(yōu)化完善寧淮間高等級公路網(wǎng)。

（3）積極發(fā)展水運交通。充分發(fā)揮水運成本低、綠色環(huán)保的優(yōu)勢，通過優(yōu)化寧淮港口功能分工，提高港口作業(yè)能力，加強港口合作等措施，構建分工合理、銜接緊密的高等級航道網(wǎng)。

（4）合作發(fā)展航空交通。明確寧淮機場功能定位、優(yōu)化整合航空資源，形成以南京祿口機場為核心、淮安漣水機場為輔助、通用機場為補充，功能清晰、分工明確、運行高效的區(qū)域航空體系。

（5）全力推動“數(shù)字寧淮”發(fā)展戰(zhàn)略。統(tǒng)籌信息基礎設施建設，深化電子商務、電子政務應用與信息資源整合，促進網(wǎng)絡資源共享，加強信息安全保障體系和網(wǎng)絡信任體系建設與管理，打造“智慧寧淮”。

2.經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展路徑

發(fā)揮市場主導和政府引導作用，按照“鏈式整合、集群支撐、協(xié)同發(fā)展”的思路，堅持協(xié)調(diào)發(fā)展、聯(lián)動發(fā)展和高端發(fā)展戰(zhàn)略，以創(chuàng)新為動力，以共建園區(qū)為載體，深化供給側改革，促進產(chǎn)業(yè)整合和優(yōu)勢互補。

（1）協(xié)同發(fā)展先進制造業(yè)。通過建立跨市產(chǎn)業(yè)鏈和戰(zhàn)略聯(lián)盟，打造基于價值鏈上的產(chǎn)業(yè)鏈條和企業(yè)分工協(xié)作網(wǎng)絡，釋放寧淮一體化發(fā)展的協(xié)同效應，提升區(qū)域的產(chǎn)業(yè)競爭力。規(guī)劃期內(nèi)，兩地重點在新一代信息技術產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)、汽車產(chǎn)業(yè)、鋼鐵產(chǎn)業(yè)以及新材料產(chǎn)業(yè)五個方面充分整合資源，優(yōu)化分工與協(xié)作。

（2）融合發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。充分發(fā)揮南京中國現(xiàn)代服務業(yè)名城作用，加快發(fā)展高端服務業(yè)，全面發(fā)揮金融、物流等生產(chǎn)性服務業(yè)對周邊城市的帶動作用，共同推動兩市旅游、健康養(yǎng)生養(yǎng)老、商貿(mào)流通等生活性服務業(yè)的高端化發(fā)展，推動房地產(chǎn)、居民服務等傳統(tǒng)服務業(yè)的精細化、品質化發(fā)展，共同發(fā)展總部經(jīng)濟，提升服務型經(jīng)濟發(fā)展水平。

（3）共同發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。發(fā)揮兩地特色資源優(yōu)勢，推進農(nóng)業(yè)科技進步與創(chuàng)新，加快品牌建設，統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，提升區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品質量，培育農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài)，合作共建優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品基地。

（4）大力發(fā)展共建園區(qū)。創(chuàng)新園區(qū)共建模式，建立利益共享機制，加強共建園區(qū)產(chǎn)業(yè)引導，在市級層面統(tǒng)一整合資源，有序集聚轉移關聯(lián)產(chǎn)業(yè)，做大做強產(chǎn)業(yè)鏈。加大兩市投入力度，加強南京科研機構、金融機構支持力度，形成產(chǎn)業(yè)轉移和轉型升級合力，將共建園區(qū)建設成為特色園區(qū)、精品園區(qū)，提升在全省共建園區(qū)中的位次。

3.科技創(chuàng)新一體化發(fā)展路徑

聚集整合兩地創(chuàng)新要素，強化南京科技創(chuàng)新中心功能，釋放淮安創(chuàng)新合作的“基地”“腹地”潛力，充分發(fā)揮科學技術在寧淮一體化發(fā)展中的支撐和引領作用，推進區(qū)域創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化和競爭力提升。

（1）促進科技資源共享。全面推進科教資源聯(lián)網(wǎng)共享，促進兩地高校、數(shù)字圖書館、科技數(shù)據(jù)庫等公共科技信息資源聯(lián)網(wǎng)共享；依托寧淮高校、科研院所優(yōu)勢學科，聯(lián)合兩地重點企業(yè)，共同建設一批與主導產(chǎn)業(yè)緊密結合的重點實驗室或研發(fā)中心；依托南京高校在淮研究機構的技術優(yōu)勢，不斷擴大對淮安科技服務的廣度和深度。

（2）提高科技創(chuàng)新能力。鼓勵區(qū)域內(nèi)企業(yè)進行科技創(chuàng)新與技術吸收，協(xié)同提供企業(yè)研發(fā)配套公共服務；針對寧淮特色產(chǎn)業(yè)，整合兩地乃至全省、更廣領域的高校、科研院所和企業(yè)資源，進行關鍵技術、共性技術攻關。

（3）提升科技服務能級。加強科技人才中介機構培育，建立兩地國際化人才市場；促進科技交流合作，加快創(chuàng)建寧淮企業(yè)聯(lián)盟、研究會、商會等合作組織，增強企業(yè)間科技創(chuàng)新網(wǎng)絡聯(lián)系；壯大技術服務市場，擴大“南京聯(lián)合產(chǎn)權（科技）交易所”和“國家專利技術（南京）展示交易中心”服務范圍；加大金融對科技創(chuàng)新的支持，鼓勵銀行提升對科技企業(yè)的信貸力度，實施兩地合作重大科技成果項目落地轉化激勵計劃。

4.文化建設一體化發(fā)展路徑

以深厚的歷史文化底蘊和包容開放的地域文化特色為紐帶，整合同源文化資源，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求，為區(qū)域和諧發(fā)展提供新動力，構筑“江淮文化”認同新格局。

（1）共同打造“江淮文化”共建文化機構與聯(lián)盟。兩市合作成立文化智庫、文化咨詢機構，為兩地文化發(fā)展出謀劃策；共同建設特色主題文化，深入挖掘光輝燦爛的傳統(tǒng)文化，以明文化、和平文化、四大名著、水文化為主題，共同打造兼收并蓄、南北交融的“江淮文化”地域文化標桿。

（2）同城發(fā)展文化事業(yè)。推動實現(xiàn)各類優(yōu)質文化信息資源、公共圖書館文獻資源、文物景點資源共建共享；加強文化交流合作，共建文化人才培訓系統(tǒng)，推動各類人才共同培養(yǎng)與資源共享；推進文化遺產(chǎn)傳承保護合作，鼓勵南京博物總館、南京大學、南京云錦研究所等單位專家指導淮安文化遺產(chǎn)發(fā)掘、保護與利用工作；實施“雙城”演出計劃，定期組織兩市優(yōu)秀演出團體異地演出。

（3）一體發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。發(fā)揮南京文化產(chǎn)業(yè)的人才、資本和龍頭企業(yè)優(yōu)勢，結合淮安的文化資源優(yōu)勢，推動文化產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)基地合作，推進文化機構和文藝精品的協(xié)作，促進文化產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。

5.公共服務一體化發(fā)展路徑

堅持經(jīng)濟發(fā)展與惠澤民生相統(tǒng)一，優(yōu)化公共服務體系，創(chuàng)新公共服務供給方式，建立合作共享機制，推進教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、就業(yè)與社會保障、公共事務管理協(xié)同發(fā)展，保障居民幸福生活，創(chuàng)立全國高水平、高品質的公共服務共享示范區(qū)。

（1）優(yōu)質均衡發(fā)展教育事業(yè)。進一步鞏固寧淮基礎教育合作機制，推動基礎教育資源統(tǒng)籌共享，統(tǒng)籌發(fā)展職業(yè)教育，充分激發(fā)高?；盍Γ七M教育信息共享，大幅提升教育水平。到2020年，基礎教育教科研互通，職業(yè)教育實現(xiàn)資源全面共享，高等教育實現(xiàn)普惠共享。

（2）共建共享醫(yī)療衛(wèi)生服務。建立醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展協(xié)調(diào)機制，通過醫(yī)療衛(wèi)生機構合作共建、強化對口全面扶持、醫(yī)療信息共享等方式，擴大優(yōu)質醫(yī)療資源總量，更好地解決兩市人民群眾看病難問題。

（3）合作發(fā)展雙城體育事業(yè)。整合體育場館和人才資源，優(yōu)化資源配置，全面提升體育發(fā)展整體水平，形成體育事業(yè)合作互動、共同發(fā)展的新格局。

（4）統(tǒng)籌就業(yè)服務與社會保障。深化就業(yè)服務合作，加強社會保障合作，逐步縮小籌資標準與保障水平差距，共同構筑全民參保、政策趨同、流轉順暢的和諧都市區(qū)。

（5）協(xié)同共管社會公共事務。深化公共事務管理合作，整合兩市社會管理資源；推動公共事務信息共享與跨界聯(lián)動，共建平安都市區(qū)。

6.生態(tài)環(huán)境一體化保護路徑

落實南京都市圈規(guī)劃中生態(tài)安全格局建設的要求，共同構筑生態(tài)安全底線；設立區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，形成污染協(xié)同監(jiān)管機制，推進環(huán)境協(xié)同治理；共同構建綠色產(chǎn)業(yè)循環(huán)體系[7]，樹立綠色生產(chǎn)和綠色消費意識。

（1）生態(tài)紅線共筑。牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，按照江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域的劃定要求，嚴禁在紅線范圍內(nèi)進行掠奪式的開發(fā)與破壞式的發(fā)展行為；補充臨界地區(qū)生態(tài)紅線勘定，完善對跨市生態(tài)紅線區(qū)域的銜接；制定生態(tài)紅線區(qū)域監(jiān)管政策，加強對生態(tài)紅線區(qū)域的監(jiān)管力度。

（2）環(huán)境污染共治。加強兩地政府環(huán)境治理過程中管理與監(jiān)督職能的銜接整合；加強污染聯(lián)合防治力度，開展污染氣體、水體、固體以及土壤的協(xié)同治理工作；建立兩市環(huán)境污染治理信息公開、共建和共享機制。

（3）綠色低碳共營。進一步深化節(jié)能減排，推動產(chǎn)業(yè)綠色轉型升級，充分發(fā)揮淮安國家級綠色低碳試點城市示范帶動作用；支持寧淮合作共建、掛鉤園區(qū)企業(yè)參與江蘇省項目節(jié)能量交易的試點工作。

（4）倡導綠色消費理念。進一步加強生態(tài)文明宣傳教育，鼓勵綠色低碳生活方式和行為。

7.政策保障

為了保障寧淮一體化規(guī)劃有序實施，還應做好以下幾點:（1）加強組織領導,構建寧鎮(zhèn)揚淮或寧淮一體化聯(lián)席會議制度，加強市政府及各部門的溝通與合作；（2）創(chuàng)新體制機制，建立共建共享機制，加快跨區(qū)域交通基礎設施、公共服務等共建共享，支持先行區(qū)試點，推動淮安市金湖、盱眙、洪澤先行先試融入江北新區(qū)發(fā)展；（3）強化要素保障，確保一體化發(fā)展過程中的人力資源、資金、科教、信息技術等資源落實到位；（4）推進開放合作，主動落實國家重大戰(zhàn)略，加強與省際、港澳臺地區(qū)的合作；（5）加強政策支持，圍繞寧淮一體化發(fā)展的目標和需求，從共建園區(qū)、投融資、創(chuàng)新、人才、土地、稅收等方面完善一體化發(fā)展的政策措施；（6）全面深化改革，進一步清理和減少行政審批事項，開辟寧淮一體化建設重大項目“綠色通道”，著力構建市場共同體；（7）凝聚社會力量，培育壯大社會組織加快寧淮一體化社會組織服務中心、服務平臺和志愿服務培訓中心建設，鼓勵社會各方參與治理；（8）強化項目支撐，以基礎設施、產(chǎn)業(yè)科技、文化建設、公共服務、生態(tài)環(huán)境6個方面的重大項目為抓手，推動寧淮一體化規(guī)劃實施。

三、總結

區(qū)域內(nèi)不同城市由競爭到協(xié)同發(fā)展需要較長的時間，對其規(guī)劃與政策引導需要具有較高的先導性、前瞻性，南京淮安一體化發(fā)展規(guī)劃明確了區(qū)域協(xié)同主要目標，整體謀劃了協(xié)調(diào)發(fā)展路徑，積極探索了一體化發(fā)展機制，從基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、文化建設、公共服務、生態(tài)文明6個方面全面闡述一體化的內(nèi)涵和任務，從系統(tǒng)和全局的高度來繪制一張區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“藍圖”，規(guī)劃的相關內(nèi)容可以為我國今后城鎮(zhèn)化過程中區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策制定提供借鑒。

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（作者單位：淮安市發(fā)展和改革委員會）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.035