非均衡政治對(duì)農(nóng)民工市民化的影響與對(duì)策

李樂軍

非均衡政治對(duì)農(nóng)民工市民化的影響與對(duì)策

李樂軍

政治系統(tǒng)內(nèi)部不均衡及政治系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)不協(xié)調(diào)，這些非均衡政治發(fā)展特征既使農(nóng)民工政治參與不足，應(yīng)有權(quán)力落空而被邊緣化，又使農(nóng)民工在非均衡政治格局中博弈失利，利益流失變成弱勢(shì)群體，從而延滯了農(nóng)民工市民化的發(fā)展。為此，應(yīng)采取積極措施構(gòu)建能保障和提升農(nóng)民工合法權(quán)益的均衡政治形態(tài),以促進(jìn)農(nóng)民工市民化：一是增強(qiáng)中央和地方政府的協(xié)調(diào)性，使農(nóng)民工市民化成為各級(jí)政府的共同目標(biāo)；二是要與時(shí)俱進(jìn)地修訂相關(guān)法律法規(guī)，完善農(nóng)民工政治參與渠道；三是以社會(huì)公正為價(jià)值取向，保障農(nóng)民工合法權(quán)益。

政治；非均衡；農(nóng)民工；市民化

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的調(diào)查數(shù)據(jù)，雖然2011年以來(lái)我國(guó)農(nóng)民工總量增速持續(xù)回落，但農(nóng)民工總量仍然是每年持續(xù)增加的，2015年農(nóng)民工總量高達(dá)27747萬(wàn)人，比上年增加352萬(wàn)人。[1]這表明在城市中務(wù)工的農(nóng)民工能成為市民的極少，絕大多數(shù)還是農(nóng)民工，近幾年的農(nóng)民工市民化工作進(jìn)展緩慢。影響著農(nóng)民工市民化的因素?zé)o疑有很多，非均衡政治的影響就是其中的一個(gè)重要方面。目前，關(guān)于非均衡政治對(duì)農(nóng)民工市民化進(jìn)程影響的討論不多，在此謹(jǐn)希望通過對(duì)這一問題的研究，能有助于加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化步伐。

一、影響農(nóng)民工市民化發(fā)展的非均衡政治表現(xiàn)

農(nóng)民工市民化是指在人口城市化進(jìn)程中，農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)化為市民的一種過程和狀態(tài)。農(nóng)民工市民化不僅僅表現(xiàn)為地域（農(nóng)村→城市）、職業(yè)（農(nóng)業(yè)→非農(nóng)業(yè)）和身份（農(nóng)民身份→市民身份）的轉(zhuǎn)變，更意味著權(quán)（農(nóng)民權(quán)力→市民權(quán)力）及利（農(nóng)民權(quán)利→市民權(quán)利）的轉(zhuǎn)變。目前，農(nóng)民工的地域、職業(yè)轉(zhuǎn)變基本上比較順利了，關(guān)鍵是權(quán)與利的轉(zhuǎn)變?cè)庥龉Ｗ瑁瑥亩鴮?dǎo)致農(nóng)民工身份難以轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，正是因?yàn)檎尾痪獾拇嬖?，延滯了農(nóng)民工市民化的發(fā)展。當(dāng)前，影響農(nóng)民工市民化發(fā)展的非均衡政治主要體現(xiàn)在以下三個(gè)層面：

1.政治系統(tǒng)內(nèi)部不均衡

這主要表現(xiàn)為中央政府和地方城市政府不協(xié)調(diào)。從一定意義上說(shuō)，我國(guó)農(nóng)民工所要獲取的市民權(quán)益并非依據(jù)其公民資格，而是依據(jù)政府發(fā)展戰(zhàn)略，是基于國(guó)家權(quán)力賦予和承認(rèn)的“行政賦權(quán)”。但在現(xiàn)階段，中央政府和地方城市政府對(duì)這種“賦權(quán)”的認(rèn)識(shí)與實(shí)施是不一致的。中央政府對(duì)于農(nóng)民工市民化戰(zhàn)略目標(biāo)非常看重，因?yàn)檗r(nóng)民工市民化可以擴(kuò)大內(nèi)需，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化等戰(zhàn)略目標(biāo)，促進(jìn)社會(huì)和諧。為此，繼黨的十八大報(bào)告提出“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”的方針之后，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》的“新型城鎮(zhèn)化主要指標(biāo)”明確提出，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平到2020年時(shí)常住人口城鎮(zhèn)化率為60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45%左右。這就意味著，按照新型城鎮(zhèn)化正常發(fā)展態(tài)勢(shì),從現(xiàn)在到2020年，全國(guó)每年大約有2000萬(wàn)農(nóng)民工及家庭成員轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。[2]而城市政府并不這么積極，他們雖然也看好農(nóng)民工市民化的諸多好處，可他們最關(guān)心的是農(nóng)民工市民化進(jìn)程中基本公共服務(wù)的成本支付問題，城市政府缺乏穩(wěn)定的能隨人口增加而增長(zhǎng)的財(cái)政資金籌集渠道，面臨巨大的財(cái)政壓力時(shí)，就會(huì)在農(nóng)民工市民化政策執(zhí)行過程中“不作為”或消極應(yīng)付，如今許多農(nóng)民工密集的大城市堅(jiān)持設(shè)定甚至不斷拔高的落戶“門檻”就是最好的印證。

2.政治系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)不協(xié)調(diào)

改革開放以來(lái)，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，城鎮(zhèn)吸納了大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。1978—2015年，我國(guó)的城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.7億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到56.1%[3]，人口的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。當(dāng)前城市農(nóng)民工加上家屬已經(jīng)達(dá)到1.7億人，在城市人口總量中占比超過22%。許多農(nóng)民工與原居住地政治系統(tǒng)的關(guān)系已經(jīng)減弱，與其所在務(wù)工城市政治系統(tǒng)的相關(guān)性增強(qiáng)。但事實(shí)上，因?yàn)檗r(nóng)村戶籍的緣故，農(nóng)民工在城市中的政治權(quán)力和權(quán)利難以正常實(shí)現(xiàn)，喪失了憲法和法律賦予國(guó)民的基本參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。現(xiàn)行的城市人大制度缺乏農(nóng)民工的必要代表數(shù)和有機(jī)聯(lián)系農(nóng)民工的機(jī)制，城市政府在制定、執(zhí)行與農(nóng)民切身利益息息相關(guān)政策的過程中，往往把農(nóng)民工排除在外。在政協(xié)的34個(gè)界別組織中全部都是工商業(yè)和知識(shí)分子精英，農(nóng)民工是被忽略的對(duì)象。城市中的工會(huì)、婦聯(lián)、黨團(tuán)組織基本上是按照傳統(tǒng)的城市管理模式進(jìn)行，市民特性很強(qiáng)，農(nóng)民工只是時(shí)而被組織關(guān)懷的一部分。這些現(xiàn)象，表明城市政治系統(tǒng)仍然是按照舊有管理機(jī)制運(yùn)行，并沒有及時(shí)進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，致使絕大多數(shù)農(nóng)民工都淪為城市的邊緣人，成為城市的弱勢(shì)群體。

3.政治系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)不協(xié)調(diào)

馬克思、恩格斯認(rèn)為,“工業(yè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)正是由于現(xiàn)代生產(chǎn)的作用,在大城市中圍繞著巨大的生產(chǎn)力聚集起來(lái)?！盵4]農(nóng)民非農(nóng)化與工業(yè)化相伴,具有其歷史必然性。我國(guó)從20世紀(jì)80年代以來(lái)，大規(guī)模外出尋找就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)民工形成了蔚為壯觀的“民工潮”，隨著時(shí)間的推移，加入到這支大軍中的人越來(lái)越多。2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中指出：“農(nóng)民工是我國(guó)改革開放和工業(yè)化、城市化進(jìn)程中涌現(xiàn)出的一支新型勞動(dòng)大軍。……有的長(zhǎng)期在城市就業(yè)，已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分?！比欢?，這種經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的發(fā)展變化并沒有得到政治系統(tǒng)的全面回應(yīng)。在特殊的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)以及其他因素的制約下，政府仍然人為地把全體國(guó)民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，即使有些地方宣布取消農(nóng)業(yè)戶口，但久已形成的農(nóng)民和市民社會(huì)地位完全不同的制度體系還是難以改變。我國(guó)農(nóng)民工在市民化的社會(huì)變遷過程中，并未像西方國(guó)家那樣經(jīng)歷從農(nóng)民向市民的職業(yè)、地域和身份權(quán)利同步的徹底轉(zhuǎn)變，而是經(jīng)歷了由農(nóng)民到農(nóng)民工、再由農(nóng)民工到市民的“中國(guó)路徑”。我國(guó)特有的城鄉(xiāng)間流動(dòng)的“農(nóng)民工”現(xiàn)象，一定程度上反映了農(nóng)民工市民化過程中城市政治系統(tǒng)的許多弊端，農(nóng)民工轉(zhuǎn)移不徹底加大了社會(huì)管理的成本，導(dǎo)致不能從根本上最終實(shí)現(xiàn)工業(yè)化進(jìn)程，也阻滯了社會(huì)發(fā)展和城市化推進(jìn)。

二、非均衡政治對(duì)農(nóng)民工市民化的消極影響

雖然由于我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面都處于轉(zhuǎn)型之中，在政治發(fā)展中非均衡會(huì)是一種常態(tài)，但是，在農(nóng)民工市民化的進(jìn)程中這種非均衡政治的消極影響十分突出，直接阻滯著農(nóng)民工在城市身份、地位和權(quán)利的轉(zhuǎn)變與實(shí)現(xiàn)。

1.非均衡政治情勢(shì)下農(nóng)民工政治參與不足，應(yīng)有權(quán)力落空而被邊緣化

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)法律和政府文件一直沒有給農(nóng)民工恰當(dāng)?shù)纳矸?，城市職工、居民甚至政府缺乏?duì)農(nóng)民工政治地位、政治身份的重視。農(nóng)民工跟城市居民相比，不平等的政治身份使他們?cè)趨⑴c城市政治活動(dòng)時(shí)面臨著諸多困境。首先是農(nóng)民工缺乏政治參與的必要組織與制度保障。一是很多農(nóng)民工根本無(wú)具體單位可言，而農(nóng)民工比較集中的私營(yíng)企業(yè)極少建立工會(huì)和職工代表大會(huì)，即使有，其中的農(nóng)民工也幾乎沒有參與職工代表大會(huì)、工會(huì)等政治活動(dòng)。二是多數(shù)的農(nóng)民工黨團(tuán)員缺乏正常的獲取政治信息和進(jìn)行組織聯(lián)系的渠道，外出就業(yè)后便失去了與原黨團(tuán)組織的聯(lián)系，更沒有在異地回歸到黨團(tuán)組織參與體系之中，農(nóng)民工黨團(tuán)員正常的組織生活無(wú)法開展。三是城市社區(qū)制度性地視農(nóng)民工為外來(lái)人，沒有尊重農(nóng)民工作為獨(dú)立權(quán)利主體的事實(shí)，只談“關(guān)愛”不談社區(qū)管理的參與。四是農(nóng)民工雖然人數(shù)眾多，但由于流動(dòng)性較強(qiáng)又較散，難以組建自己的行業(yè)組織，從而無(wú)法形成團(tuán)體的力量。五是農(nóng)民工在城市人大代表總數(shù)中占比太少，農(nóng)民工不能享有與城市居民同樣的“國(guó)民待遇”，不能行使人民當(dāng)家作主的權(quán)利。其次是農(nóng)民工缺乏政治參與的公共財(cái)政支持。許多農(nóng)民工不僅覺得沒有空余時(shí)間參加投票、選舉、會(huì)議、組織等政治活動(dòng)，而且認(rèn)為參加這些活動(dòng)會(huì)妨礙自己工作導(dǎo)致收入減少，得不償失，所以不予關(guān)心。

農(nóng)民工作為中國(guó)公民的重要組成部分，形式上享有廣泛的政治參與權(quán)利，而在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，上述的重重困境致使農(nóng)民工在城市無(wú)法進(jìn)行正常的政治參與。由于缺少基礎(chǔ)性的政治參與組織保障、規(guī)范的制度保障以及政府財(cái)政的保障，憲法與法律賦予他們的投票選舉、政治結(jié)社、政治表達(dá)、政治接觸等權(quán)利都被大打折扣甚至是落空，農(nóng)民工成為被嚴(yán)重邊緣化的“過客”而非市民。

2.農(nóng)民工在非均衡政治格局中博弈失利，利益流失變成弱勢(shì)群體

在非均衡政治格局中，農(nóng)民工的地位是底層化的。農(nóng)民工市民化訴求涉及務(wù)工城市政府、原居民、企業(yè)和社區(qū)等方面利益關(guān)系的整合與重構(gòu)，而在農(nóng)民工市民化被認(rèn)為會(huì)影響到城市發(fā)展高度、企業(yè)利潤(rùn)最大化、原居民福利保障水平和社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的時(shí)候，農(nóng)民工的合法權(quán)益就被旁置和忽視。在與城市中的這些強(qiáng)勢(shì)群體進(jìn)行利益博弈時(shí)，農(nóng)民工諸多利益流失，處境十分不利。一是國(guó)家把解決就業(yè)問題的重點(diǎn)放在城鎮(zhèn)居民方面，各地政府普遍存在針對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)歧視政策，農(nóng)民工的平等就業(yè)和自由擇業(yè)權(quán)受到侵害，不能與原居民同工同酬，缺少技能培訓(xùn)，農(nóng)民工干的基本上是城里人不愿做的臟、累、苦、險(xiǎn)的活兒。二是勞動(dòng)合同不規(guī)范，履約率低，農(nóng)民工工資水平低，增長(zhǎng)緩慢，并且拖欠現(xiàn)象突出。三是勞動(dòng)安全衛(wèi)生條件差，超時(shí)加班現(xiàn)象嚴(yán)重。四是工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等基本社會(huì)保險(xiǎn)以及保障性住房、入城農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育等社會(huì)保障權(quán)利缺失，社會(huì)保障水平低。

外出農(nóng)民工為城市的繁榮發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但是農(nóng)民工權(quán)益沒有得到應(yīng)有的保護(hù)，成為城市中新增的一個(gè)弱勢(shì)群體。農(nóng)民工沒有被城市真正認(rèn)可和尊重，這個(gè)問題已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。

三、構(gòu)建推動(dòng)農(nóng)民工市民化的均衡政治

“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”[5]如今的城市政治系統(tǒng)處于非均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)，向強(qiáng)勢(shì)群體的利益傾斜更多，顯然沒有體現(xiàn)政治和諧所包容的民主、法治、自由、平等等價(jià)值理念，這既不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工期望享有的市民權(quán)力與權(quán)利，也不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。當(dāng)前，我們亟須構(gòu)建一個(gè)能夠協(xié)調(diào)各方利益，特別是能保障和提升農(nóng)民工合法權(quán)益的均衡政治形態(tài)。

1.增強(qiáng)中央和地方政府的協(xié)調(diào)性，使農(nóng)民工市民化成為各級(jí)政府的共同目標(biāo)

在中央層面，不僅要在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中堅(jiān)定不移地貫徹農(nóng)民工市民化決策，而且需要中央政府做好三個(gè)方面的工作：一是加快戶籍制度改革，以降低戶籍歧視給農(nóng)民工所帶來(lái)的社會(huì)負(fù)效應(yīng)，打破戶籍制度產(chǎn)生的壁壘；二是合理分擔(dān)農(nóng)民工市民化需求的資金成本，減小城市政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)；三是積極協(xié)調(diào)農(nóng)民工輸出地與輸入城市的關(guān)系，及時(shí)把國(guó)家支持農(nóng)民發(fā)展的基金按農(nóng)民工轉(zhuǎn)移數(shù)量及比例配置和劃撥給農(nóng)民工輸入城市，增強(qiáng)城市吸納農(nóng)民工市民化的能力。同時(shí)，在地方城市政府層面應(yīng)做好兩個(gè)方面的工作：一是積極剝離附加在戶籍上的住房、子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等公共服務(wù)和社會(huì)福利，切實(shí)按照國(guó)家要求推進(jìn)農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)，建設(shè)包容性城市；二是采取積極措施切實(shí)保障和提高農(nóng)民工收入水平，改善農(nóng)民工工資待遇，為農(nóng)民工市民化提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.與時(shí)俱進(jìn)地修訂相關(guān)法律法規(guī)，完善農(nóng)民工政治參與渠道

國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》明確提出：“提高各級(jí)黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員中農(nóng)民工的比例，積極引導(dǎo)農(nóng)民工參加黨組織、工會(huì)和社團(tuán)組織，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序參政議政和參加社會(huì)管理。加強(qiáng)宣傳教育，提高農(nóng)民工科學(xué)文化和文明素質(zhì)，營(yíng)造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社區(qū)公共活動(dòng)、建設(shè)和管理的氛圍?！边@個(gè)規(guī)劃為農(nóng)民工政治參與提供了頂層支持，為此，需要進(jìn)一步完善我國(guó)的《選舉法》《工會(huì)法》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)，按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》要求，真正建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，努力創(chuàng)新與構(gòu)建一套科學(xué)的農(nóng)民工利益表達(dá)與利益協(xié)調(diào)機(jī)制，給予農(nóng)民工更多的制度化參與機(jī)會(huì)、權(quán)利與自由。

3.以社會(huì)公正為價(jià)值取向，保障農(nóng)民工合法權(quán)益

要調(diào)整失衡的利益格局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，就必須堅(jiān)持社會(huì)公正的價(jià)值觀。城市管理者、企業(yè)主和原居民都需要改變那種僅把農(nóng)民工當(dāng)做城市“苦力工”的陳舊而且錯(cuò)誤的看法，正視與維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益與要求。在這方面，城市政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，建立和完善以保障社會(huì)公平正義、增進(jìn)社會(huì)福利的資源分配機(jī)制，采取切實(shí)可行的措施，適時(shí)、適當(dāng)?shù)靥岣咿r(nóng)民工的收入水平，深化社會(huì)保障體制改革，完善收入分配政策和住房公積金管理辦法，努力實(shí)現(xiàn)城市基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使農(nóng)民工在城市工作與收入上有信心，在住房、子女教育、保險(xiǎn)等方面能舒心，在城市生活得安心。

在我國(guó)，農(nóng)民工市民化形成的是一種新型的社會(huì)關(guān)系，政治均衡是這種新型社會(huì)關(guān)系在政治上的體現(xiàn)，它以民主化、平等化、公正化和多元化的特點(diǎn)展示在人們面前，必然為農(nóng)民工在城市的自由而全面的發(fā)展創(chuàng)造條件，也必然會(huì)促進(jìn)城市的和諧發(fā)展，我們應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)這種政治均衡。

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告[EB/OL].(2016-09-27）.http://www.stats.gov. cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_1349713.ht?ml.

[2]李樂軍.促進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化的公共物品供給與服務(wù)研究[M].長(zhǎng)春：吉林人民出版社,2015:1.

[3]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2015年中國(guó)城鎮(zhèn)化率為56.1% [EB/OL].(2016-09-27).http://finance.sina. com.cn/roll/2016-01-19/doc-ifxn?qrkc6642982.shtml.

[4]馬克思恩格斯全集:第11卷[M].北京:人民出版社,1995:662-663.

[5]馬克思恩格斯全集:第1卷[M].北京:人民出版社1956:82.

（作者單位：廣西科技師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.029

廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究課題（編號(hào)：2013FZZ001）；廣西高校“黨的十八屆三中全會(huì)精神研究”專項(xiàng)重點(diǎn)課題（編號(hào)：DSBD14ZD05）]