規(guī)范建筑業(yè)農(nóng)民工包工頭的法律路徑分析

曹歲新

規(guī)范建筑業(yè)農(nóng)民工包工頭的法律路徑分析

曹歲新

包工頭組織農(nóng)村剩余勞動力承攬建筑工程勞務(wù)業(yè)務(wù)是建筑行業(yè)中特有的現(xiàn)象，包工頭在促進農(nóng)村剩余勞動力進城務(wù)工并促進建筑業(yè)行業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮著相當積極的作用，但其法律地位卻存在不明確之處。文章基于此，通過對包工頭法律規(guī)范現(xiàn)狀的分析，指出其既未能規(guī)范，又難以取消，緊接著探討了建筑業(yè)農(nóng)民工包工頭法律規(guī)范欠缺所造成的問題，最后，從法律規(guī)范路徑設(shè)計角度就如何對包工頭進行規(guī)范提出了兩點建議。

建筑業(yè)；農(nóng)民工；包工頭；法律規(guī)范

隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展以及城市化進程的日益加快，農(nóng)村剩余勞動力（統(tǒng)稱農(nóng)民工）大量進城務(wù)工，建筑業(yè)是其最為密集的地方，這固然歸因于我國建筑工程的蓬勃發(fā)展，另一方面也與建筑業(yè)勞動密集型的產(chǎn)業(yè)屬性有著緊密聯(lián)系。農(nóng)民工大量進入建筑業(yè)市場也催生了一個新的“職位”，或者說產(chǎn)生了一個特殊的群體——包工頭。所謂包工頭，目前尚未有一個規(guī)范的法律理論概念，可以理解成在建筑工程行業(yè)接受發(fā)包或分包業(yè)務(wù)但并不具備相應(yīng)資質(zhì)的自然人。即通常所謂的在建筑工程施工環(huán)節(jié)中，將工程包攬過來，自己當頭，組織農(nóng)民工工作的個人群體。包工頭是在我國特殊國情下，市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，具有明顯的時代特征。作為橫亙在建筑企業(yè)與一線工人之間的群體，它在滿足企業(yè)用工需求以及農(nóng)民工謀生需要上發(fā)揮了一定的積極作用，但由于其市場地位的欠缺以及法律定位的不明朗，使其在建筑工程領(lǐng)域與農(nóng)民工與建筑企業(yè)產(chǎn)生較多的法律問題，實有必要對建筑業(yè)農(nóng)民工包工頭進行法律規(guī)范。

一、建筑業(yè)農(nóng)民工包工頭法律規(guī)范現(xiàn)狀

1.未能規(guī)范

我國農(nóng)民工數(shù)量巨大，且存在著專業(yè)技能不足、信息資源缺乏、自主工作難的特征，包工頭群體工作經(jīng)歷豐富、信息資源與人脈關(guān)系相對豐富，能夠彌補農(nóng)民工群體存在的不足之處，幫助其更好地融入到城市務(wù)工生涯中，因而，包工頭的出現(xiàn)有一定的歷史必然性和現(xiàn)實需求性。為了順應(yīng)市場需要，我國各級行政職能部門如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展和改革委員會、人力資源和社會保障部等都對包工頭的屬性與職能做了相應(yīng)的規(guī)范，但因欠缺法律層面對包工頭的規(guī)范，行政機關(guān)也均是從具體問題角度對包工頭進行行政規(guī)范管理。

立法的缺失，司法機關(guān)對于涉及包工頭問題的案件也是就事論事地解決。最高人民法院2004年出臺的《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》中指出，“接受發(fā)包或分包業(yè)務(wù)且沒有相應(yīng)資質(zhì)的人”（也即是包工頭）在雇員出現(xiàn)損害時，應(yīng)連帶賠償責任。這里，最高人民法院運用司法解釋的形式，對包工頭進行了法律描述和單一的責任規(guī)范。然而，具體到司法實踐中，卻存在著農(nóng)民工與建筑企業(yè)之間有個“包工頭”，三個主體所構(gòu)成的法律關(guān)系無法直接套用現(xiàn)有勞動合同法進行處理的困境。仍需要對包工頭進行系統(tǒng)的法律規(guī)范設(shè)計。

2.難以取消

從法律層面來看，在建設(shè)工程領(lǐng)域包工頭作為非用工主體或者說不具用工資質(zhì)的自然人，理論上是不應(yīng)該存在的一種特殊群體。對此，相關(guān)行政職能部門也曾設(shè)想在全國范圍內(nèi)構(gòu)建專業(yè)化、制度化的勞動分包制度，試圖運用行政手段將包工頭徹底從勞務(wù)市場中清除出去。建設(shè)部在2005年便出臺意見，宣稱“用三年時間，在全國建立基本規(guī)范的建筑勞務(wù)分包制度……包工頭承擔分包業(yè)務(wù)基本被禁止”。然而，十多年過去了，包工頭不僅未能從中國建筑市場中剝離出去，反而呈現(xiàn)出愈演愈烈、發(fā)展壯大之勢。包工頭難以取消，一方面是由于當前包工頭規(guī)范化的成本太高，另一方面則歸因于當前包工頭的社會需求度太高。從根本上說明法律層面未規(guī)范，單靠行政手段清除是不能解決問題的。

二、建筑業(yè)農(nóng)民工包工頭法律規(guī)制欠缺所造成的問題探討

1.農(nóng)民工討薪困難

農(nóng)民工與建筑企業(yè)存在著事實上的勞務(wù)關(guān)系，因而，由建筑企業(yè)支付農(nóng)民工的勞動報酬屬于天經(jīng)地義之事，然而由于包工頭的存在，人為地割裂了農(nóng)民工與建筑企業(yè)之間的關(guān)系。首先，當建筑企業(yè)出現(xiàn)工資拖欠現(xiàn)象時，包工頭是證明企業(yè)與農(nóng)民工之間勞務(wù)關(guān)系的主要因素，但包工頭為了不開罪建筑企業(yè)，通常不愿作證，這就加大了農(nóng)民工討薪的難度；其次，盡管農(nóng)民工與建筑企業(yè)存在著事實上的勞務(wù)關(guān)系，但包工頭為了接到活，通常與建筑企業(yè)簽訂施工合同，轉(zhuǎn)而和農(nóng)民工簽訂勞務(wù)合同，因而，當出現(xiàn)農(nóng)民工薪資拖欠時，法官很難判決不具備支付能力的包工頭支付工資，難以有效地維護農(nóng)民工權(quán)益；最后，建筑企業(yè)的薪資通常經(jīng)過包工頭的手發(fā)給農(nóng)民工，盡管包工頭大都與農(nóng)民工有關(guān)系，如同鄉(xiāng)等，但也不排除包工頭克扣工資甚至攜款潛逃的可能性。

2.農(nóng)民工索賠困難

建筑業(yè)是農(nóng)民工較為聚集的行業(yè)，同時也是工傷事故多發(fā)的行業(yè)，一來，建筑業(yè)多需要高空作業(yè)，或者與多種建筑機械打交道，安全隱患相比于其他行業(yè)本來就較高；二來，農(nóng)民工大多文化水平低，安全作業(yè)意識也比較薄弱，難以嚴格根據(jù)安全生產(chǎn)的要求從事作業(yè)活動。不僅如此，農(nóng)民工在建筑業(yè)中出現(xiàn)傷亡情形時，索賠也較為困難。一些包工頭在與建筑企業(yè)簽訂施工合同時，就明確指出，農(nóng)民工在施工現(xiàn)場以及非施工現(xiàn)場所發(fā)生的一切事故，均由包工頭負責，由此將建筑企業(yè)排除在工傷索賠對象之外。而農(nóng)民工找包工頭索賠也存在著較多的問題，首先，農(nóng)民工與包工頭大多具有一定的關(guān)系，如地緣關(guān)系、親緣關(guān)系等，人情因素難以抹開；其次，包工頭與農(nóng)民工之間簽訂的合同未必規(guī)范，甚至可能是口頭約定，遇到具體索賠事由發(fā)生時容易產(chǎn)生矛盾，且此類矛盾難以通過訴訟或調(diào)解的方式很好地予以解決。

3.農(nóng)民工難以納入城市社會保障體系

鑒于農(nóng)民工包工頭不具備用工主體資格、不是法人主體，因而致使由包工頭組織帶入城市參加工作的農(nóng)民工很難被納入城市社會保障體系，享受城市社會保障體系的“照顧”。一方面在建筑企業(yè)從事具體工作的農(nóng)民工因與建筑企業(yè)不具備直接的勞動合同關(guān)系，對方?jīng)]有直接主動為農(nóng)民工交納社保的勞動合同法義務(wù)，雖然有各類對農(nóng)民工權(quán)益保障的規(guī)范性法律文件，要求建筑施工企業(yè)承擔用工主體責任、為農(nóng)民工購買社會保險，但是因為農(nóng)民工流動性大、建筑企業(yè)用工成本增加、現(xiàn)行社保制度負責等原因，使之往往流于形式，很難實質(zhì)上確保農(nóng)民工權(quán)益獲得保障；另一方面，與農(nóng)民工有直接雇傭關(guān)系的包工頭在法律上是自然人，且大多數(shù)也是農(nóng)民，按照現(xiàn)行的社保制度均在農(nóng)村戶籍地享受社保，很難再被納入到城市社會保障體系當中。農(nóng)民工雖在城市工作卻不享受城市社會保障，這對農(nóng)民工權(quán)益的保障是不充分的。

三、建筑業(yè)農(nóng)民工包工頭法律規(guī)范的著力點分析

就當前建筑業(yè)現(xiàn)狀而言，包工頭在可以預(yù)見的范圍內(nèi)，尚不會完全從市場中消失，因此，人為地設(shè)置取消包工頭制度不僅缺乏可行性，甚至會引發(fā)更大的問題。對此，最佳的途徑莫過于從法律規(guī)范的角度出發(fā)，將包工頭規(guī)范化，其中包括成立勞務(wù)企業(yè)以及將其融入現(xiàn)有勞務(wù)企業(yè)之中：

1.降低現(xiàn)有的市場準入門檻，使農(nóng)民工包工頭成為市場主體

農(nóng)民工包工頭雖不是勞務(wù)企業(yè)，也不具備勞務(wù)企業(yè)所擁有的用工資格，但是實質(zhì)上在行使勞務(wù)企業(yè)的市場職能，因此，從制度上可以考慮設(shè)置較低的勞務(wù)企業(yè)準入資格，放寬勞務(wù)企業(yè)注冊條件，將包工頭尤其是工作經(jīng)驗豐富的包工頭促成“一人公司”形態(tài)的勞務(wù)企業(yè)。

當前一段時期，我國對設(shè)立勞務(wù)企業(yè)的要求偏高，比如建設(shè)部所給出的勞務(wù)企業(yè)持證作業(yè)人員持證上崗率達100%，這一條幾乎將所有的包工頭都摒棄在勞務(wù)企業(yè)之外。對此，需要進行政策調(diào)整，相關(guān)職能部門要根據(jù)當前建筑業(yè)勞務(wù)需求的實際，適度降低勞務(wù)企業(yè)的設(shè)立條件，精簡勞務(wù)企業(yè)成立的流程，便于包工頭更好地轉(zhuǎn)型與規(guī)范化，從而成為勞務(wù)市場的有效主體。當然，為了更好地滿足包工頭勞務(wù)企業(yè)成立的需要，地方政府還應(yīng)吸引社會、企業(yè)等多個主體參與到農(nóng)民工培訓之中，提升農(nóng)民工的持證上崗率。

2.轉(zhuǎn)變市場地位，融入勞務(wù)企業(yè)

通過制定政策鼓勵、引導不能轉(zhuǎn)型為勞務(wù)企業(yè)的包工頭，主動地融入現(xiàn)有的勞務(wù)企業(yè)當中，成為正規(guī)勞務(wù)公司中的一員，也是規(guī)范化包工頭的有效路徑。目前，已經(jīng)有不少包工頭與正規(guī)勞務(wù)公司“合作”，但多為無證掛靠，即包工頭利用勞務(wù)公司的招工資質(zhì)去獲取更多的訂約機會，與此同時，包工頭還需要向勞務(wù)公司支付一筆不菲的管理費，但勞務(wù)公司并不會跟包工頭手下的農(nóng)民工簽訂勞務(wù)合同，更不會幫其購買保險，這種現(xiàn)實的改變實際上也只是讓包工頭有了招工時的“旗幟”，不具備勞務(wù)企業(yè)的“內(nèi)在”，對改善農(nóng)民工的權(quán)益保障、規(guī)范包工頭起到的作用也是很有限的。需要將包工頭正式納入勞務(wù)企業(yè)、入編，使其成為勞務(wù)企業(yè)中的正式職員，賦予其相對靈活的管理手段、保障其正當?shù)睦?，鼓勵其運用勞動合同法的原則、理念、規(guī)定去組織引領(lǐng)農(nóng)民工在城市務(wù)工，讓農(nóng)民工享有相應(yīng)的城鎮(zhèn)職工應(yīng)有的社會保障。

四、結(jié)語

包工頭作為當前建筑業(yè)中的一個特殊群體，它的出現(xiàn)是歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物，對我國農(nóng)村剩余勞動力入城起到了積極的推動作用，對包工頭進行明確的法律規(guī)范，既是順應(yīng)社會發(fā)展趨勢確保包工頭行業(yè)健康發(fā)展的必然要求，也是維護農(nóng)民工合法權(quán)益的必然途徑。通過法律規(guī)范包工頭是涉及法律層面、社會層面、社會保障制度、戶籍制度等多方面的系統(tǒng)工程，從法律規(guī)范路徑角度對包工頭進行法律規(guī)范的設(shè)計只是為規(guī)范包工頭指出了一個方向，希望能為建筑業(yè)涉“包工頭”問題提供一個突破口。

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（作者單位：陜西省建筑職工大學）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.022