寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展中的政府間合作研究

黃博

寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展中的政府間合作研究

黃博

政府間合作是推動(dòng)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展的關(guān)鍵性力量，一方面，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的更好發(fā)展，另一方面，有利于整體性治理愿景的實(shí)現(xiàn)。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)、有效合作體系的缺乏等因素使三地政府間合作存在一定阻力。當(dāng)前政府間合作可以從改革政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)、建立健全合作組織體系等方面加以推進(jìn)。

寧鎮(zhèn)揚(yáng)；同城化發(fā)展；政府間合作；路徑選擇

寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化即南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州三市通過相應(yīng)的制度安排和協(xié)同合作，大力破除城市間要素流動(dòng)障礙，逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、居民生活等全面深度融合發(fā)展的過程，旨在優(yōu)化資源配置、完善城市功能、提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化是貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》和江蘇省《寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展規(guī)劃》，全面提升寧鎮(zhèn)揚(yáng)整體發(fā)展水平，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的重大舉措。政府間合作是推動(dòng)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展的關(guān)鍵性力量，系統(tǒng)探討寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展中的政府間合作問題具有十分重要的實(shí)踐價(jià)值。

一、寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展中政府間合作的必要性

一方面，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的更好發(fā)展。基于政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化中多方共贏發(fā)展的實(shí)質(zhì)是三地政府互相協(xié)作的結(jié)果。雖然各地方政府有著相對(duì)獨(dú)立的自身利益，但在同城化的新形勢(shì)下地方政府在許多方面成為利益共同體，地方政府必須打破現(xiàn)有制度障礙，通過創(chuàng)新政府治理方式，在政府之間進(jìn)行充分的合作以獲得更大的收益。政府間有效的合作，在諸如區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面對(duì)相關(guān)利益主體積極引導(dǎo)角色的扮演，有利于要素、資源的合理流動(dòng)，有利于資源的優(yōu)化配置，有利于區(qū)域共同利益最大化的實(shí)現(xiàn)。

另一方面，有利于整體性治理愿景的實(shí)現(xiàn)。同城化進(jìn)程中，原有不同的城市組合在一起將導(dǎo)致大都市圈區(qū)域內(nèi)公共治理碎片化，而整體性治理可以克服。整體性治理通過正式的組織管理關(guān)系和各種伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源有效利用，對(duì)公共問題的協(xié)商解決和對(duì)公共服務(wù)的綜合供給。整體性治理的核心主要通過治理達(dá)到四個(gè)目的：排除相互拆臺(tái)與腐蝕的政策環(huán)境；更好地使用稀缺資源；通過某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起合作產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)；向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務(wù)。[1]無論是對(duì)公共問題的協(xié)商還是對(duì)利益相關(guān)者的協(xié)同都離不開政府間合作，所以政府間能否進(jìn)行良好合作對(duì)整體性治理愿景的實(shí)現(xiàn)與否產(chǎn)生重要影響。

二、寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展中政府間合作的阻力分析

近年來南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州三地政府間合作取得了較大成績(jī)，但同城化發(fā)展這一新形勢(shì)對(duì)的合作提出了更高的要求。分析目前三地政府間合作的阻力很有必要。

1.地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的存在

南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州三地政府的發(fā)展理念以及自身定位，對(duì)同城化進(jìn)程中的政府間合作及其效果具有十分重要的影響。在行政區(qū)治理的慣性下，比較容易形成地方本位主義，作為集經(jīng)濟(jì)利益主體和行政管理主體于一身的地方政府會(huì)陷入為了自身利益最大化而惡性競(jìng)爭(zhēng)的“囚徒困境”，無法正確科學(xué)地認(rèn)識(shí)自身在同城化進(jìn)程中所應(yīng)承擔(dān)的角色和所應(yīng)起到的作用。當(dāng)本地區(qū)與外圍行政區(qū)利益發(fā)生沖突時(shí)，地方政府會(huì)不自覺地參與其中，并運(yùn)用自身的行政權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，以行政區(qū)劃為界限畫地為牢，實(shí)行經(jīng)濟(jì)封鎖和地方保護(hù)，進(jìn)而阻礙資源流動(dòng)。[2]出于這一強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，地方政府必然會(huì)想方設(shè)法加速本地區(qū)發(fā)展，而對(duì)自身所處區(qū)域的共同利益有所忽視。在沒有有效約束與協(xié)調(diào)機(jī)制存在的情況下，各地政府都同時(shí)擁有可利用行政權(quán)力來為本地謀利的機(jī)會(huì)，如果放棄使用這種權(quán)力，往往會(huì)將自身置于相對(duì)被動(dòng)。雖然政府間有效的合作會(huì)產(chǎn)生多贏效果，參與者均能從中獲益，但有時(shí)卻不能明顯突出單方政績(jī)。而有時(shí)候地方領(lǐng)導(dǎo)卻更希望通過突出自身的政績(jī)以得到上級(jí)政府的認(rèn)可，所以對(duì)于政績(jī)的盲目追求往往會(huì)導(dǎo)致對(duì)于合作的忽略甚至有意識(shí)的不合作。在競(jìng)爭(zhēng)觀念勝于合作觀念，局部利益優(yōu)于全局利益的情形下，政府間合作不可避免地陷入困境。

2.有效合作組織體系的缺乏

目前寧鎮(zhèn)揚(yáng)三地政府的合作往往是通過一些會(huì)議達(dá)成共識(shí)，或者簽訂具體的合作協(xié)議達(dá)到區(qū)域間政府合作的目的，但這些共識(shí)和協(xié)議一般不具備法律效力，穩(wěn)定性不高。另外缺乏相對(duì)固定和正式的談判機(jī)制，在一些實(shí)質(zhì)性的利益問題上一旦發(fā)生較大分歧，往往很難達(dá)成共識(shí)。而且三地政府的合作主要依靠行政力量來推動(dòng)，達(dá)成的共識(shí)或形成的協(xié)議往往體現(xiàn)了地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的意愿，在此情形下，政府間合作的效果主要由政府領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威來維系，如果主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)離或換屆，合作的既定目的能否如愿實(shí)現(xiàn)也是一個(gè)未知數(shù)。盡管政府間合作的共識(shí)或協(xié)議已經(jīng)建立，但由于缺乏跨區(qū)域的行政權(quán)威，即使達(dá)成協(xié)議，實(shí)施也難以保證，另外缺乏統(tǒng)一的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的合作戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，沒有一定的組織和資金支持，缺乏權(quán)威性。因此，高效且有權(quán)威的政府間合作組織體系亟待建立。

3.有效利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏

南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州三地發(fā)展水平不均衡，各地的發(fā)展優(yōu)勢(shì)不同，客觀上促成了三地政府間合作的必要性。但是，各地不可能都獲得同等收益，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益最大化，一些地方政府可能必須讓渡自己的某些利益，導(dǎo)致地區(qū)利益從劣勢(shì)方向優(yōu)勢(shì)方流動(dòng)。相對(duì)落后地區(qū)在合作中可能提出較多援助和補(bǔ)償?shù)囊?，這意味著相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)可能要承擔(dān)更多的合作成本，而并不一定能獲得令自身滿意的收益，由此形成府際合作的動(dòng)力不足。另外政府間合作過程中會(huì)產(chǎn)生談判成本、合同成本、履行成本等費(fèi)用。而地方政府往往追求以最少投入獲得最大產(chǎn)出，這樣在經(jīng)費(fèi)分擔(dān)上就不可避免地存在爭(zhēng)議。在政策實(shí)施的過程中，地方政府就一些組織和合作項(xiàng)目也需要財(cái)政支撐，亦需要相應(yīng)的成本協(xié)調(diào)與承擔(dān)機(jī)制。綜合而言，三地政府之間是否會(huì)選擇合作取決于三方利益的博弈結(jié)果，現(xiàn)有的利益協(xié)調(diào)機(jī)制僅僅停留在對(duì)話協(xié)商、領(lǐng)導(dǎo)許諾或沒有權(quán)威性的協(xié)議方面，缺乏跨行政區(qū)的約束力。

4.相關(guān)法律制度保障的缺乏

目前我國(guó)法律只明確規(guī)定了各級(jí)政府對(duì)其所轄區(qū)域的事務(wù)管理以及上級(jí)機(jī)關(guān)跨轄區(qū)的事務(wù)管理，并未涉及區(qū)域政府間合作問題。這使得區(qū)域政府間的合作缺乏法治保障。目前，寧鎮(zhèn)揚(yáng)三方政府間合作大多處于政府政策層面，比如高層論壇、市長(zhǎng)峰會(huì)等。達(dá)成的協(xié)議主要靠各方自覺履行，一旦一方失約，另一方毫無辦法，沒有法律制度支持的政策協(xié)議缺乏穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。因此，十分有必要在法律層面上為府際合作機(jī)制的建立、地方政府責(zé)任分擔(dān)等問題進(jìn)行明確和提供保障。

三、寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展中政府間合作的路徑選擇

明晰寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展中政府間合作的諸多阻力之后，筆者認(rèn)為可從以下路徑加以推進(jìn)：

1.改革完善政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)

地方政府間競(jìng)爭(zhēng)是把雙刃劍，良性競(jìng)爭(zhēng)可促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，惡性競(jìng)爭(zhēng)則會(huì)帶來全社會(huì)福利損失。要想實(shí)現(xiàn)良性競(jìng)爭(zhēng)，首先要改革地方官員的政績(jī)考核制度。另外要將同城化發(fā)展中政府間合作任務(wù)的分解指標(biāo)納入考評(píng)指標(biāo)體系，對(duì)政府部門及其公務(wù)員在同城化發(fā)展中，比如城市規(guī)劃建設(shè)、生產(chǎn)要素流動(dòng)、生態(tài)環(huán)境治理等共同開發(fā)方面的行為應(yīng)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，以激勵(lì)其更加努力做好合作治理工作。還要消除地方政府及其公務(wù)員謀求政績(jī)時(shí)的不規(guī)范行為，對(duì)地方保護(hù)主義、封鎖市場(chǎng)以及污染環(huán)境等行為實(shí)施懲罰。

2.建立健全政府間合作組織體系

建立寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化政府間合作管理機(jī)構(gòu)。建議省政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志任負(fù)責(zé)人，各城市主要負(fù)責(zé)人和省直、市直有關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)工作。管理機(jī)構(gòu)下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常的具體組織和協(xié)調(diào)工作，對(duì)同城化中具體的合作項(xiàng)目進(jìn)行管理，協(xié)調(diào)各地之間的利益關(guān)系，具體落實(shí)同城化發(fā)展規(guī)劃，及時(shí)反饋發(fā)展信息，營(yíng)造良好的合作氛圍。該管理機(jī)構(gòu)要具備組織、協(xié)調(diào)、實(shí)施跨行政區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大戰(zhàn)略資源開發(fā)、生產(chǎn)要素流動(dòng)、生態(tài)環(huán)境治理等問題的能力，要下設(shè)具有管理、協(xié)調(diào)職能的各種專業(yè)委員會(huì)。管理機(jī)構(gòu)就同城化發(fā)展中的重大戰(zhàn)略問題做出的決策對(duì)各政府須均具有約束力。另外要鼓勵(lì)建立各類跨地區(qū)的民間組織。以政府間合作來推動(dòng)同城化發(fā)展，并不是指一味以政府的力量去替代市場(chǎng)或者社會(huì)，而是試圖通過政府間協(xié)調(diào)一致的共同行動(dòng)，為市場(chǎng)和社會(huì)力量的充分發(fā)育提供一個(gè)良好的制度平臺(tái)，從而更好地實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。三地政府應(yīng)積極組建跨地區(qū)的民間組織，打破阻礙民間組織發(fā)展的體制機(jī)制障礙，為民間組織發(fā)展創(chuàng)造寬松的良好的制度環(huán)境，以民間的力量自下而上地推進(jìn)政府間合作，進(jìn)而促進(jìn)同城化更好地發(fā)展。

3.建立利益共享與補(bǔ)償機(jī)制

在推進(jìn)同城化發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)盡快建立利益共享與補(bǔ)償機(jī)制。即各地政府在平等、互利的前提下，通過規(guī)范的制度建設(shè)來實(shí)現(xiàn)地方與地方之間的利益轉(zhuǎn)移，從而來實(shí)現(xiàn)各種利益在地區(qū)間的合理分配。一是設(shè)立同城化發(fā)展補(bǔ)償基金，補(bǔ)償同城化進(jìn)程中的利益受損者，比如補(bǔ)償那些為保護(hù)生態(tài)環(huán)境做出犧牲的地區(qū)和民眾。二是明確三地政府在同城化發(fā)展中的責(zé)任與任務(wù)，以減少和杜絕地方政府爭(zhēng)奪利益、推諉責(zé)任現(xiàn)象的發(fā)生，大力降低政府間合作的交易成本。三是提倡相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)落后地區(qū)進(jìn)行一定的利益讓渡。中心城市不宜過分關(guān)注較暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益或損失，在不損害本地發(fā)展的情況下，應(yīng)讓渡出部分利益給其他地區(qū)以協(xié)同發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)政府間較好的合作效果。

4.構(gòu)建政府間合作的法律保障機(jī)制

在邁向法治化建設(shè)的今天，法律制度的不完善也將成為同城化發(fā)展中政府間合作不可逾越的“硬傷”，因此建立和完善相關(guān)法律法規(guī)勢(shì)在必行。三地政府應(yīng)該相互協(xié)商，在平等互利的基礎(chǔ)上，在省委省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，共同制定政府間合作規(guī)章，以實(shí)現(xiàn)同城化發(fā)展中政府間合作的規(guī)范化和法制化。

5.強(qiáng)化政府間合作的監(jiān)督力度

英國(guó)著名思想家霍布斯曾說：“約定若是沒有刀劍在后支持，只是說說而已?！盵3]我國(guó)目前很多政府間協(xié)議之所以沒有得到很好的實(shí)施，重要原因在于監(jiān)督力度不夠。因此，應(yīng)設(shè)立專門的同城化發(fā)展政府間合作監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其成員由省和三地政府審計(jì)部門、紀(jì)檢部門相關(guān)人員以及政策研究人員共同組成。隨時(shí)監(jiān)督考察政府間合作進(jìn)展情況，保障并維系地方府際合作順暢進(jìn)行，從而更好地推進(jìn)同城化發(fā)展。

[1]高建華.區(qū)域公共管理視域下的整體性治理:跨界治理的一個(gè)分析框架[J].中國(guó)行政管理，2010(11).

[2]馬潤(rùn)凡.吳松霖.區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地方政府合作的制約因素及其化解[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2014（16).

[3]霍布斯·利維坦[M].北京:北京出版社，2008: 71．

（作者單位：中共南京市委黨校公共管理教研部）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.013

本文系中共南京市委黨校2016年度調(diào)研課題“寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展中的政府間合作研究”階段性成果]