推動能源體制革命，促進綠色低碳發(fā)展＊
——能源革命要從具體問題抓起

周大地( 國家發(fā)改委能源研究所；中國能源研究會）

推動能源體制革命，促進綠色低碳發(fā)展＊
——能源革命要從具體問題抓起

周大地
( 國家發(fā)改委能源研究所；中國能源研究會）

“十三五”期間是我國實施能源革命、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要時期。能源革命需要真抓實干，推動轉(zhuǎn)變，解決實際問題。環(huán)境治理和應對氣候變化要求更高的節(jié)能目標和更快的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整速度。能源領(lǐng)域必須切實加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加強能源及電力系統(tǒng)優(yōu)化，認真推行能源成本最小化原則。能源發(fā)展必須加強規(guī)劃和監(jiān)管能力，持續(xù)做好系統(tǒng)優(yōu)化，同時管住準入，不能一放了之。應該強調(diào)集中規(guī)劃的科學性、有效性和執(zhí)行力度，不能放縱盲目投資，反對放松準入、通過末端市場競爭解決產(chǎn)能過剩問題。要為國企松綁，真正實現(xiàn)公平競爭，反壟斷不是改革的目的。

能源革命；綠色發(fā)展；低碳發(fā)展；供給側(cè)改革；系統(tǒng)優(yōu)化；國企改革

1 能源革命明確了綠色低碳發(fā)展方向

2014年6月13日，習近平在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第六次會議上提出推進能源革命的號召，包括能源消費革命、能源供給革命、能源技術(shù)革命和能源體制革命四個方面。能源消費革命，“要求抑制不合理能源消費”，“堅決控制能源消費總量，有效落實節(jié)能優(yōu)先方針”，也就是說，能源消費不是越多越好，消費要合理化。能源供給革命，核心是“建立多元供應體系”，我國能源供給體系要調(diào)整結(jié)構(gòu)，減少煤炭比例是近期真正實現(xiàn)多元化的主要方向。能源技術(shù)革命，要“緊跟國際能源技術(shù)革命新趨勢，以綠色低碳為方向”，符合綠色發(fā)展理念，即靠技術(shù)推動能源發(fā)展也要選定方向。能源體制革命，即“還原能源商品屬性”，“形成主要由市場決定能源價格的機制”，“轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式”，“建立健全能源法治體系”。能源管理能力不足是我們現(xiàn)在的最大短板?？傊?，能源革命的提出，明確了綠色低碳發(fā)展的方向，但在實際執(zhí)行中仍然有很多不同認識，真革命不容易。

“十三五”期間是我國實施能源革命、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要時期。我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入新常態(tài)，將長期保持“L”型增長態(tài)勢，需要擺脫過度依靠基建投資、外延式擴張的路徑依賴，逐步實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。中國經(jīng)濟發(fā)展模式將從之前依靠土地礦產(chǎn)能源資源投入的設(shè)施和產(chǎn)能擴張型發(fā)展階段，轉(zhuǎn)變到必須依靠提高質(zhì)量、提高附加值率的發(fā)展階段。具體到能源領(lǐng)域，就是要推進能源革命。我國能源供需形勢已從之前的依靠煤炭擴張保障供應為主，轉(zhuǎn)變成當前的煤炭和煤電產(chǎn)能過剩。能源的優(yōu)質(zhì)化、低碳化將成為主要發(fā)展方向，能源發(fā)展的重點需要盡快調(diào)整、避免盲目性。應該說，對這種重大的轉(zhuǎn)變，各方面還不適應，思想準備不足，傳統(tǒng)投資慣性較大。能源革命不能停留在口頭上，需要真抓實干，推動轉(zhuǎn)變，解決實際問題。

2 綠色低碳轉(zhuǎn)型要求加快能源革命進程

2.1 環(huán)境治理需要加快步伐

人民群眾對改善大氣質(zhì)量的要求日益迫切，大氣污染治理仍然任重道遠。北京2013年P(guān)M 2.5年均濃度為89.5微克/立方米，2015年下降到81微克/立方米，2017年目標是60微克/立方米，而新國標是35微克/立方米，世界衛(wèi)生組織（WHO）建議的健康標準是10微克/立方米（PM 10是20微克/立方米）。中國各種本底排放已經(jīng)接近15微克/立方米，空氣質(zhì)量要達到WHO的高標準，能源需要真正做到總量而不是濃度的近零排放。中國城市人口巨大，城市群集中，大氣污染控制比西方許多城市更難。能源結(jié)構(gòu)必須盡快優(yōu)化——首先是減煤，控油，發(fā)展天然氣和清潔電力。能源結(jié)構(gòu)調(diào)整進展離環(huán)境治理的需要還差得太遠，調(diào)整力度無論如何不會為過。

2.2 低碳發(fā)展的外部目標要求

根據(jù)《巴黎協(xié)定》，全球應對氣候變化的目標是，把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2℃之內(nèi)，努力爭取低于1.5℃，全球溫室氣體排放2025年左右達峰，2050年下降40%～70%，2080年前后實現(xiàn)能源零碳排放。全國人大已經(jīng)正式批準了《巴黎協(xié)議》，中國也需要加快低碳發(fā)展步伐。目前各國承諾的減排和限排行動計劃還達不到2℃目標，必須進一步加強減排力度。我國的各階段溫室氣體減限排目標有必要超額提前實現(xiàn)。

2.3 必須加快能源轉(zhuǎn)型的時間進度

要真正實現(xiàn)治理大氣污染和應對氣侯變化的目標，2020年，我國工業(yè)、建筑、交通運輸?shù)冉K端用能部門以及電力、煉化等加工轉(zhuǎn)換部門的能效技術(shù)應達到世界先進水平；2030年，我國能效技術(shù)水平及能源消費方式低碳化應達到世界領(lǐng)先，逐步引領(lǐng)世界低碳發(fā)展方向。煤炭消費總量今后要保持較快持續(xù)下降，2020-2025年期間，二氧化碳排放達到峰值，并開始持續(xù)穩(wěn)定下降。2030年前，石油消費總量達峰，化石能源總量整體進入下降階段。2040年前，天然氣消費總量達峰，并開始進入下降階段。2050年發(fā)達國家溫室氣體排放比2010年下降80%～95%，我國溫室氣體排放總量比目前也要有大幅度下降。

3 切實推動能源領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

當前，我國能源領(lǐng)域投資過度，產(chǎn)能過剩現(xiàn)象普遍，但并沒有引起足夠重視。對電力領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)比較嚴重的產(chǎn)能過剩仍然認識不統(tǒng)一。繼續(xù)盲目增加產(chǎn)能投資必然導致危機性后果。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要解決投資越多效益越低、生產(chǎn)越多附加值越低的惡性循環(huán)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是重大經(jīng)濟政策方向性調(diào)整，對我國經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義。

3.1 能源生產(chǎn)領(lǐng)域要認真進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

不能繼續(xù)寄希望于能源（包括電力）消費重新進入高速擴張，更不能盲目為過剩產(chǎn)能“制造”出路，特別是煤基下游技術(shù)的擴張。要認真糾正國家和地方政府把大型能源項目作為拉動投資的應急措施，繼續(xù)擴大能源項目投資的盲目性。煤炭要去產(chǎn)能，電力要抑制火電盲目擴張，堅決叫停煤制烯烴、煤制天然氣、煤制甲醇等待上項目，清理已開工項目?，F(xiàn)有火電裝機，即使“十三五”電力年增5%，也基本可以滿足供應。除了極個別新技術(shù)示范項目外，應立刻叫停所有在建和擬建的煤電項目，包括燃煤的熱電聯(lián)供項目。因此，應盡快加強電力規(guī)劃和監(jiān)管能力，避免投資盲目性，破除不顧大局重復上項目的地方保護主義。此外，煉油和石化產(chǎn)能整體過剩也很明顯了。

3.2 要加強能源及電力系統(tǒng)優(yōu)化

需求預測和增量投資必須認真考慮節(jié)約優(yōu)先?？梢酝ㄟ^節(jié)能和引導消費解決的，要優(yōu)先考慮推動節(jié)能，考慮消費的合理性，而不是盡量從供應方進行滿足。電力需求預測和規(guī)劃必須有綜合資源規(guī)劃、需求側(cè)管理作為前提，盡可能減少不必要的需求增量。我們對新常態(tài)下能源需求出現(xiàn)的變化反應遲鈍，預測和控制目標都過于保守、留有余量，擔心需求增加得少，限制發(fā)展。供應方首先要考慮現(xiàn)有設(shè)備的潛力挖掘，能用現(xiàn)有設(shè)備滿足的增量，就不要增加新的投資和設(shè)備。但是我們現(xiàn)在似乎是完全不考慮現(xiàn)有設(shè)備的大量閑置和負荷不足，好像只要有新增需求就要相應增加更多的裝機和產(chǎn)能。

3.3 要認真實行能源成本最小化原則

在滿足合理能源服務要求的前提下，能源系統(tǒng)成本最小應該成為優(yōu)化的主要目標，而不是能源投資效益或資本擴張最大化。迄今為止，節(jié)能的投資經(jīng)濟效益仍然明顯，少用能源本身就是能源成本最小化的優(yōu)先選擇。我們應充分發(fā)揮現(xiàn)有設(shè)備的潛力。減少新增供應能力投資就是成本最小化的基本原則。在現(xiàn)有產(chǎn)能沒有充分利用，甚至已經(jīng)過剩的條件下，任何多余產(chǎn)能的新投資整體看都是負效益。降低能源價格必須建立在系統(tǒng)成本下降的基礎(chǔ)上，而投資過度是能源企業(yè)成本高的主要原因。不能一方面要求國企央企加大投資多上項目、增加無效成本，同時又要搞無米之炊的價格調(diào)整，對央企“榨干吃盡”。

3.4 對預測目標進行動態(tài)優(yōu)化

長期市場預測不準確是正?，F(xiàn)象，用來確定規(guī)劃目標本身就有局限性。規(guī)劃的定量目標應該是政策目標，是各種社會目標對市場進行約束和引導后的結(jié)果，而不是市場需求預測。要根據(jù)情況的變化，用動態(tài)規(guī)劃方法滾動調(diào)整五年和長期規(guī)劃定量目標。更不能把中遠期的預測性目標當做現(xiàn)實投資的主要依據(jù)，甚至明知當前過剩，也要搞提前爭相投資。所有項目必須基于現(xiàn)實的消費增長需求，項目評估準入、投資決策要特別注意近期的實際情況。

4 能源行業(yè)發(fā)展必須加強規(guī)劃和監(jiān)管

我國能源行業(yè)發(fā)展必須加強規(guī)劃和監(jiān)管能力，加強系統(tǒng)優(yōu)化，管住準入，不能一放了之。當前應該強調(diào)集中規(guī)劃的科學性、有效性和執(zhí)行力度，不能放縱盲目投資，不能設(shè)想隨便進入而通過末端市場競爭解決產(chǎn)能過剩問題。

4.1 能源革命和發(fā)展轉(zhuǎn)型需要頂層設(shè)計和系統(tǒng)優(yōu)化

現(xiàn)有的規(guī)劃思路、方法程序已不能適應能源形勢的變化。當前的主要問題是能源供應總體上出現(xiàn)供大于求，而能源投資規(guī)模、方向和結(jié)構(gòu)的調(diào)整跟不上需求的變化。各種能源（包括電源）投資仍然各行其是，甚至激勵沖撞；能源領(lǐng)域產(chǎn)能過剩日益突出，但投資沖動仍然得不到抑制；低碳能源的發(fā)展不但受到存量產(chǎn)能的制約，在增量上也出現(xiàn)惡性競爭；電力調(diào)度和運行，優(yōu)化目標不清晰，成為吃飯調(diào)度。因此，能源革命和戰(zhàn)略調(diào)整，必須進行一系列的頂層設(shè)計和系統(tǒng)優(yōu)化。

4.2 系統(tǒng)優(yōu)化需要真正的能源革命和相關(guān)政策的重大調(diào)整

當前能源系統(tǒng)優(yōu)化基本沒有得到重視，甚至沒有備選方案和評估，談不上是否優(yōu)化。各個能源品種、環(huán)節(jié)各行其是的現(xiàn)象嚴重，行業(yè)、部門，企業(yè)之間、地方之間，中央和地方之間的利益沖突，缺乏系統(tǒng)優(yōu)化的方法和必要程序，投資盲目性很大，經(jīng)濟損失巨大。自由市場經(jīng)濟思想泛濫成為市場幼稚病，認為只要搞競爭就會自然形成資源最優(yōu)配置。因此，需要對社會和經(jīng)濟發(fā)展目標，系統(tǒng)優(yōu)化的目標體系、方法，優(yōu)化的決策程序和運行過程進行必要的理論創(chuàng)新和實踐。改革要問題導向，不能搞唯市場論的形式主義和本本主義。

4.3 能源領(lǐng)域要學會如何管理市場和引導投資

世界各國都對能源領(lǐng)域的戰(zhàn)略規(guī)劃和規(guī)制（準入和監(jiān)管）十分重視。能源項目規(guī)模大，投資集中，不能搞隨意的競爭性上項目再自由淘汰。即使在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，對公用事業(yè)，特別是電力、燃氣、供熱等系統(tǒng)也有嚴格的規(guī)劃和規(guī)制。帶頭搞電力“市場化”改革的美國加州也有過教訓，結(jié)果是推動了規(guī)制體系的加強。

以加州的電力監(jiān)管和運行機制為例。加州對電力等公用事業(yè)進行嚴格的準入審批和監(jiān)管。加州電力監(jiān)管有三個機構(gòu)，即加州公共事業(yè)委員會（CPUC）、加州能源委員會（CEC）和加州獨立系統(tǒng)運營中心（CAISO）。加州公共事業(yè)委員會每兩年進行一次長期采購規(guī)劃，評估電力投資需求、批準采購合同（包括相應的電價）；加州能源委員會負責每兩年一次的電力需求預測，審批裝機容量在5萬千瓦及以上的火電廠和輸電設(shè)施；加州獨立系統(tǒng)運營中心代表所有本地公共事業(yè)公司，運營加州整個電力系統(tǒng)，包括調(diào)度、制定年度輸電計劃以及電力市場平衡。三個機構(gòu)管理層還成立了聯(lián)合機構(gòu)指導委員會，協(xié)調(diào)政策，特別是電力預測和電力采購等關(guān)鍵政策條件；嚴格控制新增電力設(shè)備，確保新上項目的必要性，以及系統(tǒng)安全、環(huán)境影響等；經(jīng)審批新建的項目可以獲得相應的電力生產(chǎn)或運行采購。

每年秋季，三大機構(gòu)的工作人員合作開發(fā)用于預測和規(guī)劃的假設(shè)條件與研究情景，用于來年的長期采購規(guī)劃流程和輸電規(guī)劃程序。加州公共事業(yè)委員會的工作人員會在第四季度公布假設(shè)條件草案，公開征求意見。在審議和采納公眾意見后，發(fā)布最終的假設(shè)和研究情景。加州能源委員會負責電力項目的許可證審批，審批過程將協(xié)調(diào)包括環(huán)保、國土等機構(gòu)相關(guān)條款。開發(fā)商需提交《AFC證書申請》，申請費用為268709美元+537美元/兆瓦。所有獲批項目以后還需交年費為26872美元。申請內(nèi)容包括必要性、經(jīng)濟可行性、技術(shù)條件、環(huán)保條件、社會可接受條件，等等。審批時間一般至少要半年以上。目前加州電量中90%左右是按年度合同采購的，市場自由調(diào)節(jié)部分只有10%左右。

由于嚴管準入，又有比較合理的需求預測和運行管理，加州在降低能源成本、推動低碳能源發(fā)展方面在美國各個州中最有代表性。

5 要為國企松綁，真正公平競爭，反壟斷不是改革的目的

我國能源總量大，系統(tǒng)規(guī)模大，單項工程和設(shè)備大，資本密度高，更需要有資本集中度高、技術(shù)能力強、具備系統(tǒng)集成能力，可以兼顧當前需求變化和長期戰(zhàn)略調(diào)整需要的能源大企業(yè)作為能源發(fā)展的主體力量。要依靠現(xiàn)有能源企業(yè)，特別是大型央企國企，通過深入改革，做強做優(yōu)做大，搞好能源戰(zhàn)略調(diào)整。而不可能依靠幾條鲇魚，驅(qū)動大鯨魚群。能源投資周期長，戰(zhàn)略性調(diào)整需要有長期的技術(shù)儲備、提前的研發(fā)投入、大規(guī)模和長周期的資金運作能力。大型能源企業(yè)的綜合能力在世界能源發(fā)展中得到了不斷的加強和提高，能源公司的戰(zhàn)略發(fā)展能力、自律和綜合管理能力，可以很好地彌補市場的短期逐利性和信息盲目性。我們不能回到計劃經(jīng)濟那種一切靠政府解決優(yōu)化協(xié)調(diào)，更不能指望現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)可以重新打散靠大批小生產(chǎn)者競爭來解決系統(tǒng)優(yōu)化和外部性主導的戰(zhàn)略調(diào)整。世界各國的能源集中度也很高。除了像電力這樣本身就有技術(shù)壟斷特點以外，資金、技術(shù)、管理和研發(fā)能力的集中，規(guī)模發(fā)展形成的某種壟斷是正?，F(xiàn)象。

公平競爭需要承認并保護現(xiàn)有企業(yè)的原有優(yōu)勢，不能要求大企業(yè)用自己的設(shè)施免費或優(yōu)惠為競爭對手提供公共服務平臺，造成非公平準入和競爭。要求管網(wǎng)無條件開放隨便準入并不合理，也沒有什么理論和實踐依據(jù)。包括熱電聯(lián)供的自備電廠，供應低成本不能建立在電網(wǎng)和其他電力設(shè)備提供低價甚至是免費的保障和支撐條件之上。在電力和燃氣這樣的具有公用事業(yè)性質(zhì)的領(lǐng)域，更要強調(diào)系統(tǒng)成本最小化，防止劣幣淘汰良幣。

整理編輯：王立敏

編 審：蕭 蘆

Promoting energy system revolution to accelerate green low-carbon— Starting with specific issues

ZHOU Dadi
(Energy Research Institute National Development and Reform Commission; China Energy Research Society)

During the period of the 13thFive-Year Plan, China is in a very important time for implementing energy revolution and promoting economic transformation and upgrading. It needs a down-to-earth working style, promoting transformation and solving actual problems. Environmental management and dealing with climate change need higher energy-saving target and faster energy structure adjustment. Energy reform must strengthen the supply-side structural reform, enhance energy and power system optimization, and earnestly implement the energy cost minimization. Energy development must enhance planning and supervision, continually optimize its system and manage and control the market access without virtual management. Moreover, it should emphasize scientificity, effectiveness and enforcement of centralized planning, avoid haphazard investment, combat access slacken off and solve the problem of over capacity at the end market competition. It also should loose tie for state-owned enterprises, actually realize fair competition. Anti-monopoly is not the purpose of the reform.

energy revolution; green development; low carbon development; supply-side structural reform; system optimization; reform of state-owned enterprises

*根據(jù)周大地2016年11月25日在中國能源研究會主辦的“2016能源革命與綠色低碳發(fā)展高層論壇”上的主旨發(fā)言整理，經(jīng)過作者確認。