城市工業(yè)舊址土地利用存在的問題及對策

魏步青　楊玉義

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城市工業(yè)舊址土地利用存在的問題及對策

魏步青楊玉義

本文從我國當前工業(yè)舊址土地現(xiàn)狀、利用價值和管理等角度，闡述了城市工業(yè)舊址土地利用存在的問題及對策，并提出在工業(yè)舊址土地利用中應(yīng)依據(jù)工業(yè)舊址價值確定土地利用與修復(fù)方式，實行相關(guān)利益主體參與式管理，逐步建立完善的法律和制度保障體系，污染場地的科學(xué)修復(fù)與評價體系等措施。

工業(yè)舊址土地；風險評估；相關(guān)利益主體；土地修復(fù)

一、城市工業(yè)舊址土地現(xiàn)狀

1.城市工業(yè)舊址土地的產(chǎn)生

由于早期城市規(guī)劃布局不合理，許多工業(yè)企業(yè)位于市中心繁華地段。隨著城市經(jīng)濟發(fā)展的需要，大量位于城市中心區(qū)的工業(yè)企業(yè)逐步有計劃地實施外遷，城市工業(yè)重心逐漸向外城拓展，產(chǎn)生大量工業(yè)舊址用地。部分工業(yè)舊址污染嚴重，給人口稠密的城市帶來環(huán)境和健康風險，制約著城市土地資源的安全再利用，阻礙了城市建設(shè)和地方經(jīng)濟的發(fā)展。［1］

我國土地污染防治的法律法規(guī)不健全，導(dǎo)致這類土地在開發(fā)利用時，缺乏污染調(diào)查、風險評估和治理修復(fù)工作，出現(xiàn)了一批影響使用者健康的建筑。如南京市在化纖廠舊址上建成的樂居雅小區(qū)、遼寧省鐵嶺市發(fā)生苯污染事件的麗盾住宅小區(qū)等。工業(yè)舊址土地污染已對土地利用、居民健康、經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生嚴重影響，加強對工業(yè)舊址土地利用方式和再開發(fā)管理迫在眉睫。

2.城市工業(yè)舊址土地的特性

（1）經(jīng)濟與社會效益高。工業(yè)舊址土地都極具商業(yè)價值。一般都具有良好的區(qū)位優(yōu)勢，交通便利，如由工業(yè)舊址改造而成的上海世博園，周邊交通發(fā)達，配套設(shè)施優(yōu)良。由工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)或住宅用地，可產(chǎn)生更高的經(jīng)濟和社會效益。通過對城市工業(yè)舊址的改造，可實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，改善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和居住條件；提升周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

（2）土地整理難度大。雖然城市舊址改造對城市發(fā)展具有極大的經(jīng)濟和社會效益，但是長期劇烈的工業(yè)活動給工業(yè)舊址土壤修復(fù)和整理帶來了極大困難。一是土壤質(zhì)地差，受工業(yè)生產(chǎn)活動的影響，土壤質(zhì)量發(fā)生變化，在繼承自然土壤某些特征基礎(chǔ)上，由于受固體廢物堆放等人類活動的影響，表現(xiàn)出獨特的成土環(huán)境與成土過程，有機質(zhì)和有效養(yǎng)分水平高于農(nóng)田樣區(qū)；二是多為復(fù)合污染，土壤中重金屬等含量遠高于農(nóng)業(yè)用地，而且常與有機污染物形成復(fù)合型場地污染，加劇了處理難度；三是自凈能力降低，工業(yè)用地土壤污染嚴重導(dǎo)致生物多樣性降低，使土壤自凈能力差；四是局部地區(qū)毒性大，由于我國大多數(shù)企業(yè)對有毒有害物質(zhì)管理不規(guī)范，導(dǎo)致局部地區(qū)污染物濃度嚴重超標，對周圍土壤和地下水造成嚴重污染。［2，3，4，5］

二、工業(yè)舊址土地利用與開發(fā)的評估

1.對歷史和文化價值評估

部分工業(yè)舊址承載著城市工業(yè)文明變遷的歷史，是城市發(fā)展的見證，具有里程碑式的意義，要給予足夠重視。目前，我國很多城市在城市規(guī)劃和土地利用過程中已注意到工業(yè)舊址的這一價值，規(guī)定與工業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，具有歷史價值、社會文化價值、藝術(shù)美學(xué)價值、科學(xué)技術(shù)價值和經(jīng)濟再利用價值的工業(yè)遺存，可作為工業(yè)遺產(chǎn)進行保護。［6，7］部分城市在開發(fā)過程中進行了有益探索，如在粵中造船廠舊址成功改造而成的中山岐江公園既保留了其歷史的印跡，又具有新時代的功能和審美價值。［8］

2.對工業(yè)舊址土地進行環(huán)境評估

首先對工業(yè)舊址場地的基本環(huán)境和污染特征進行調(diào)查，現(xiàn)場觀察工業(yè)舊址生產(chǎn)車間、排污設(shè)施、罐槽等容器狀況，以及植被損害情況，通過場地采樣測試，判斷工業(yè)舊址場地污染的狀況并確定污染物種類及來源。其次，對調(diào)查的結(jié)果進行分析，建立工業(yè)舊址土地污染源、污染遷移轉(zhuǎn)化和暴露途徑的相互關(guān)系，對其潛在的健康風險進行評估。再次，根據(jù)污染物的特征、嚴重程度及場地性質(zhì)，確定工業(yè)舊址土地的污染修復(fù)方式，并對修復(fù)成本進行評估。［9］

3.對工業(yè)舊址土地的經(jīng)濟和社會效益進行評估

工業(yè)舊址場地的經(jīng)濟效益是指投資行為主體或其他經(jīng)濟行為主體通過對工業(yè)舊址用地進行資金、勞動、技術(shù)等的投入所獲得的經(jīng)濟效益。實際運用中，可以通過地價變化計算土地整理的經(jīng)濟效益。與經(jīng)濟效益相比，工業(yè)舊址土地的社會效益評估則以定性為主，結(jié)合多因素綜合分析法，對工業(yè)舊址用地改造之后可能帶來的市政設(shè)施改善等社會效益進行評估。［10］

根據(jù)工業(yè)舊址的評估結(jié)果確定土地利用類型，結(jié)合地區(qū)土壤背景值及污染物的物化特性和危害方式，參照基于人體健康的土壤風險基準值制定相應(yīng)的污染修復(fù)標準。對于居住用地和常用公共設(shè)施用地來講，人流量較大，暴露于污染物的機會較多且時間較長，尤其是小區(qū)內(nèi)的花園、幼兒園等地，對人類健康影響大。因此，對改造后用于居住區(qū)的土地污染修復(fù)標準要達到居住用地土壤質(zhì)量指導(dǎo)值之下。對于景觀、公園等生態(tài)綠地，暴露于污染物的時間較短，風險一般，其修復(fù)標準介于居住用地和商業(yè)用地之間。對于商業(yè)辦公、市政設(shè)施，這類用地地面覆蓋條件好，人們接觸污染的機會小，暴露時間短，健康風險較小，修復(fù)的土壤質(zhì)量指導(dǎo)值最高。對于工業(yè)遺址類別的工業(yè)舊址用地，在對整個區(qū)域進行保護的基礎(chǔ)上，也要對局部嚴重污染區(qū)域進行修復(fù)，降低污染對人類的危害。［3］

三、工業(yè)舊址土地利用與開發(fā)管理

1.目前工業(yè)舊址土地管理中存在的問題

我國對工業(yè)舊址用地的管理起步較晚，基礎(chǔ)比較薄弱，導(dǎo)致在工業(yè)舊址污染地上建成一些具有健康危險的居住區(qū)。通過對這些事件的分析，發(fā)現(xiàn)在對工業(yè)舊址用地的管理上存在以下問題：

（1）工業(yè)舊址土地污染修復(fù)法律法規(guī)不完善。我國對污染場地問題關(guān)注得比較晚，2004年原國家環(huán)?？偩植砰_始要求對搬遷遺留的污染場地必須進行監(jiān)測和修復(fù)后方可再使用（《關(guān)于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》環(huán)辦［2004］47號）。同歐美等發(fā)達國家相比，我國在工業(yè)污染場地方面尚缺乏專門的法律法規(guī)，在實際的操作過程中往往存在困難。

（2）全社會對工業(yè)舊址污染地的防治意識不強。原工業(yè)企業(yè)對污染物缺乏足夠重視，亂堆放，沒有治理設(shè)施；政府在開發(fā)利用過程中，急功近利，忽視污染物對人類健康的潛在威脅；居民對場地中存在重金屬和持久性有機污染物的毒性認知少，缺乏相應(yīng)了解，在實際過程中被動受害。

（3）工業(yè)舊址土地評價與污染修復(fù)缺乏統(tǒng)一標準。迄今為止，國家缺乏對工業(yè)舊址土地污染修復(fù)的強制性標準，而且實際操作過程中沒有完整全面的技術(shù)指南，導(dǎo)致監(jiān)管不嚴，執(zhí)行難度大。［11］

2.工業(yè)舊址土地利用與開發(fā)的管理

工業(yè)舊址土地開發(fā)管理中存在法律不完善、搬遷企業(yè)責任不明確、缺乏公眾參與、場地污染修復(fù)和監(jiān)管等問題。結(jié)合前述分析，我們建議實行相關(guān)利益主體參與式管理，建立完善的法律和制度保障體系，科學(xué)的修復(fù)與評價體系。

（1）相關(guān)利益主體參與式管理。自從Bryson和Crosby于1992年提出利益相關(guān)主體概念以來，很多學(xué)者將其應(yīng)用到土地整理和開發(fā)領(lǐng)域。［12］工業(yè)舊址土地具有特殊性，我們將這個過程中主要的相關(guān)利益主體確定為：政府、公眾、原工業(yè)企業(yè)、開發(fā)商，管理原則定位為“政府服務(wù)、開發(fā)商主導(dǎo)、原工業(yè)企業(yè)履責、公眾參與”。

政府服務(wù)功能：政府在工業(yè)舊址土地再利用前期過程中起著重要的作用，為了實現(xiàn)城市經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級，政府主導(dǎo)了大量工業(yè)企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)遷工作，留下大量的工業(yè)舊址土地。在這個過程中，政府應(yīng)當承擔對工業(yè)舊址土地的綜合評估工作，結(jié)合城市規(guī)劃對其舊址土地用途做出明確規(guī)定，對污染場地修復(fù)履行監(jiān)管責任，進行公告，并協(xié)調(diào)相關(guān)利益主體之間的關(guān)系。

開發(fā)商主導(dǎo)、原工業(yè)企業(yè)履責：原工業(yè)企業(yè)與開發(fā)商之間存在著污染場地修復(fù)和治理的責任問題。盡管《環(huán)境保護法》中規(guī)定了“誰污染、誰治理”和“污染者付費”的原則，但由于很多舊工業(yè)企業(yè)多為改革開放前就有的國營或國有企業(yè)，現(xiàn)已經(jīng)關(guān)停并轉(zhuǎn)，實現(xiàn)責任界定和追責歷史污染者，一時難以做到。在這種情況下，基本秉承“誰受益，誰治理”“誰開發(fā)，誰付費”原則。在原工業(yè)企業(yè)仍然存在的情況下，場地修復(fù)整理的責任就成為矛盾。結(jié)合我國實際情況，應(yīng)秉承“受益者付費、污染者分擔”原則，既可以明確責任主體，又能使污染者承擔相應(yīng)的環(huán)境責任。

公眾參與：公眾在整個過程中，應(yīng)該具有知情權(quán)，參與工業(yè)舊址土地利用與開發(fā)方式的確定，對開發(fā)商的土地修復(fù)工作進行監(jiān)督和評價。

（2）建立完善的法律和制度保障體系。工業(yè)舊址污染土地整理成本高、工作量大、時間長，是一項復(fù)雜巨大的系統(tǒng)工程。如果沒有完善的法律和制度體系，各項工作將很難展開。為此，應(yīng)出臺相應(yīng)法律法規(guī)，提供優(yōu)惠貸款、政府補助、政府貼息、政府專項基金資助、稅收優(yōu)惠等多項措施支持工業(yè)污染地整理。建立工業(yè)舊址土地風險評估和管理體系，對土地利用實施用途管制，研究不同風險下的土地用途管制和土地出讓的管理辦法，嚴禁“毒地出讓”。

（3）建立科學(xué)的修復(fù)與評價體系。對于存在污染的工業(yè)舊址，要建立從污染場地識別、場地調(diào)查采樣和分析、污染場地的健康風險評價和環(huán)境評估技術(shù)、綜合治理修復(fù)措施、場地驗收、無害化管理的一整套科學(xué)方法和體系，不斷提高技術(shù)水平、完善管理和評價體系，逐步推進我國工業(yè)舊址土地的利用和開發(fā)工作。

［1］李玉雙，胡曉鈞，宋雪英，等.城市工業(yè)污染場地土壤修復(fù)技術(shù)研究進展［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40（10）:6119-6122.

［2］廖曉勇，崇忠義，閻秀蘭，等.城市工業(yè)污染場地:中國環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域的新課題［J］.環(huán)境科學(xué)，2011，32（3）:784-794.

［3］肖洪偉.工業(yè)污染地整理的效益評價與運作機制研究［D］.南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009.

［4］胡勤勇.蘭州市西固區(qū)棕地治理與再利用研究［J］.城鄉(xiāng)建設(shè)，2011（10）:40-43.

［5］羅啟仕.我國城市建設(shè)用地水土污染治理現(xiàn)狀與問題分析［J］.上海國土資源，2015（4）:59-63.

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［9］潘云雨，宋靜，駱永明，等.基于人體健康風險評估的冶煉行業(yè)污染場地風險管理與決策流程［J］.環(huán)境監(jiān)測管理與技術(shù)，2010，22（3）:55-61.

［10］張正峰，陳百明.土地整理的效益分析［J］.農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2003（2）:211-213.

［11］幸紅.土壤污染修復(fù)法律機制探析［J］.廣西民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015，37（6）:145-149.

［12］謝健偲.利益相關(guān)者理論在土地利用規(guī)劃中的應(yīng)用——以廣東省恩平市為例［D］.廣州：廣東工業(yè)大學(xué)，2009.

（作者單位：武漢市土地交易中心、中國科學(xué)院武漢植物園）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.17.028