政府間事權與支出責任問題研究——以遼寧省為例

王洪明　馬俊

政府間事權與支出責任問題研究——以遼寧省為例

王洪明馬俊

遼寧省級政府作為面向城市，與居民聯(lián)系密切的政府，是城鄉(xiāng)間公共服務與公共保障的提供者，同時還是推進遼寧省城鄉(xiāng)建設的組織者與執(zhí)行者。然而，1994年施行分稅制以來，省級政府間為追求自身利益出現(xiàn)財力上移，事權下移狀況，暴露出事權和財力分配不均問題，不僅直接影響遼寧省政府職能的發(fā)揮，也影響了我國經(jīng)濟繁榮和社會安定。本文通過論述事權與支出責任內(nèi)涵，分析了遼寧省政府間事權與支出責任劃分現(xiàn)狀及原因，提出推進事權與責任劃分新辦法。

遼寧??；事權；支出責任

李克強總理在2013年發(fā)表講話時強調(diào)：“要處理好政府與市場、政府與社會的關系，把該放的權力放掉，把該管的事務管好，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力，把政府工作重點轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義上來。”事權和支出責任構(gòu)成正確處理遼寧省政府間關系的重要組成部分，其劃分是否符合規(guī)范，是否符合我國基本國情直接影響遼寧省間的財政運行效率，城鄉(xiāng)同步發(fā)展等重大宏觀政策的推行。

一、事權與支出責任基本內(nèi)容

遼寧省是由多極政府組成的，分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府。十八屆三中全會指出，建立事權與責任支出相適應的相關政策后，在中央改革精神引領下，地方政府加快了優(yōu)化政府間事權與支出責任的步伐。

所謂事權是指各級政府基于自身的地位和職能所能提供公務服務，所能管理公共事務的權利。支出責任則指基于政治，管理的原因，某一級政府為實現(xiàn)特定的目標必須承擔的相應財政開支。事權強調(diào)權利的執(zhí)行主體，而支出責任更強調(diào)花費了多少資金才達到目標。一般情況下，事權與支出責任相輔相成，一級政府享有多少事權，就應承擔多少支出責任。但特殊情況下，由于某些主客觀原因，某一級政府會委托其下級政府承擔其支出，就造成事權在一級政府，而支出責任在另一級政府問題。實際上，每一級政府都有該承擔的政府職責，只有規(guī)定好每一級政府的職責和權利、活動范圍和邊界才能更好發(fā)揮其職能，促進社會良好有序發(fā)展。

二、遼寧省政府間事權與支出責任問題的現(xiàn)狀

遼寧省位于中國東北地區(qū)的南部，是沿海省份之一。曾經(jīng)作為“共和國的長子”，也作為中國重要的老工業(yè)基地，有著輝煌的歷史。遼寧省現(xiàn)覆蓋17個縣級市、19個縣，636個鎮(zhèn)、228個鄉(xiāng)。遼寧省的財政收入逐年增加，財政支出呈現(xiàn)逐年上漲趨勢。收入從2005年的675.3億元增加到2015年的6937.8億元；與此同時，財政支出也由2005年的1204.4億元擴大到2015年6937.8億元。這組數(shù)據(jù)表明，隨著整個遼寧省經(jīng)濟問題呈現(xiàn)斷崖式崩塌，雖然財政收入逐年遞增，但支出金額卻更為巨大。遼寧省政府間財政收支的矛盾十分突出，2016年遼寧省需要持續(xù)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，盤活財政存量，用好財政增量，落實中央?yún)栃泄?jié)約的要求，從嚴控制“三公”經(jīng)費等一般性支出。同時，促進當?shù)馗黜椛鐣聵I(yè)發(fā)展，各地民生才會顯著改善。

三、遼寧省政府間事權與支出責任存在的問題

1.粗線條的法律規(guī)定

到目前為止，我國還沒有專門的法律對中央和地方、地方間的政府事權劃分作出清晰且明確的規(guī)定。雖然《憲法》等基本法律提及了中央政府以及各級政府職能的劃分，但仍在具體事權劃分上有模糊表述。缺乏法律依據(jù)的后果導致遼寧省各級政府間事權范圍擴大，政府間獨立性不足。而事權與責任支出又是相輔相成的，以致遼寧省多級政府間都有權處理一些公共事務，但又沒有責任去承擔，致使相互牽制，相互侵權，使整個政府系統(tǒng)存在隨意性。

2.上下分配不均

這里所說的上下分配不均有兩層內(nèi)涵，一是指自上而下的劃分使遼寧省政府間的責任下移。遼寧省政府有絕對權力決定管轄范圍內(nèi)下級政府的財政分配關系，下級政府只能被動接受遼寧省政府的利益不平等分配。遼寧省政府還有權調(diào)控財力的投入方向，下級政府只能聽從和執(zhí)行；二是遼寧省政府和下級政府之間存在事權與支出責任下移，財權上移問題。1994年施行分稅制以來，大部分時間都只是停留于財政收入調(diào)整。這種只重視利益而不追求責任的行為，使利益分配更不合理，最終造成財力分配不均，責任不清。

3.政府與市場的混淆

中國現(xiàn)行的政府職能和財政能力是從計劃經(jīng)濟做起的，最大特征是省級政府以下的政府所承擔的責任過多過雜，幾乎涵蓋方方面面，既造成政府職能的“越位”，也造成“缺位”。越位是指政府過多地干涉了本該由市場調(diào)整的部分，而缺位是指政府沒能承擔起本該負責的部分。例如，公共建設、醫(yī)療保險、社會保障等問題。由于市場的缺失，又得不到政府的支持，所以失去了有效而又充足的資金鏈條，進而造成更大的社會問題。

4.缺乏有效的問責和監(jiān)督機制

從規(guī)范和穩(wěn)定角度看，我國對省級以下政府間事權與責任支出劃分從未做過清晰的劃分，更不用說建立有效的問責制度和監(jiān)督機制。我們需要明確的法律規(guī)范，更需要有保證各級政府按照法律法規(guī)處理和執(zhí)行的相關機構(gòu)。正是缺少這種問責機構(gòu)，不能充分調(diào)動各級政府的積極性，導致公共服務的缺失。也是因為缺少監(jiān)督機構(gòu)，失去了事前計劃審核，事中監(jiān)控調(diào)整，事后總結(jié)反饋，沒有更好地調(diào)動各級政府機構(gòu)各部門團結(jié)力量，按照預先的計劃而開展活動。

四、遼寧省政府間事權與責任支出劃分不合理的原因

1.行政管理體制與財政體制不協(xié)調(diào)

遼寧省人口主要集中于城市和縣城，其事權主要由市級政府和縣級政府負責，但是顯然財力并沒有與之相匹配。由于我國行政管理體制給予上級政府絕對的領導權和決定權，所以造成省級政府的財政保護會好于市級政府和縣級政府。此外，遼寧省的決定權全權掌握在省級政府手里，市級政府和縣級政府更多的是執(zhí)行權，這就會將造成巨大的行政資金壓力落到市級與縣級政府身上。

2.利益驅(qū)使

中國現(xiàn)行政府本身就有著政府與市場混淆不清的問題。1994年后依舊延續(xù)改革前的做法，把各種公共基礎建設的財政支出劃分給地方各級政府，甚至超出了其承受范圍，這在社會主義市場經(jīng)濟是行不通的。另外，由于利益的驅(qū)動，很多事務在多級政府間交叉重疊，最后的實際工作會由地方各級政府負責，加大了繁瑣度和難度。

3.各下級政府過于依賴遼寧省政府的財政轉(zhuǎn)移支付

目前，遼寧省政府為了符合發(fā)展潮流，轉(zhuǎn)變政府職能將事權下放，但仍未賦予各下級政府的決策權，造成各下級政府的財政收支有較大的缺口，嚴重時甚至造成遼寧省財政危機。各下級政府由于自身財力不足，無法滿足公共服務的支出，只能依賴遼寧省的財政轉(zhuǎn)移支付。長此以往勢必影響各下級政府的長期良性發(fā)展。

五、完善遼寧省政府間事權與責任支出劃分的建議

1.加強立法

通過《地方政府組織法》規(guī)定遼寧省各地方政府職能，清晰地界定好各地方政府間的關系，避免權力的越位和缺失，更好地協(xié)調(diào)各地方政府間的關系。同時還應將各地方政府的事權和責任支出劃分別用法律法規(guī)的形式固定下來，權責分明，減少政府系統(tǒng)的隨意性。

2.完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

遼寧省各地區(qū)發(fā)展不平衡，各地方政府由于依賴省級政府而造成轉(zhuǎn)移支付過程隨意性較大。鑒于這種情況，遼寧省政府應以各下級政府的財力收入與承擔事權所需要的財力缺口為參照，量入為出，更好地防止各級政府之間的利益博弈。同時，還應科學地分配專項轉(zhuǎn)移支付，擴大一般性轉(zhuǎn)移支付，深化稅收制度改革，增加市級和縣級政府獨立稅收，促進政府財政收入的可持續(xù)增長。

3.精簡政府

事實上，政府間事權的科學劃分和責任支出的清晰分層與遼寧省各政府機關的繁簡存在著一定的關聯(lián)。一些發(fā)達國家如美國、德國等都有清晰的分級，其三級政府的做法有利于對事權和責任支出進行比較科學的劃分。這些國家在法律法規(guī)中明確規(guī)定了中央與地方政府共同承擔的事項，并在公共服務、社會保障等民生政策的實施過程中，有效避免了“缺位”和“越位”的現(xiàn)象?？紤]到遼寧省人口基數(shù)大，且現(xiàn)行的政府結(jié)構(gòu)層級多，內(nèi)容雜，職責難以分清，給事權和責任的劃分造成的難度，有些地方政府甚至涵蓋了所有的事權，以至于事權和支出責任無法協(xié)調(diào)清楚。我們應采取適合我國國情的政府分級改革，促進遼寧省間事權與支出責任的科學和清晰的劃分，改善各地級政府支出責任過大，財力吃緊的現(xiàn)狀。

4.建立政府間的事權調(diào)整機制和程序

政府間事權和支出責任一旦通過法律法規(guī)的形式固定下來，在一定時間范圍是有穩(wěn)定性的。但隨著社會的不斷向前發(fā)展或國家的重大決策的改變，需要對遼寧省政府間事權和責任支出問題進行調(diào)整或補充時，應遵循既定的事權調(diào)整機制和合理合法程序。為此，中央需制定政府間事權和支出責任調(diào)整程序法。通過事權調(diào)整的法律制度安排，給予各地方政府以充分平等的話語權，保證各政府間事權調(diào)整的公平、公開、民主和法定。事權一旦調(diào)整，必須同時確定支出責任和相應的經(jīng)費負擔機制，并堅決貫徹執(zhí)行。

六、結(jié)語

現(xiàn)階段，更好地處理遼寧省政府間事權與支出責任的劃分具有深刻的現(xiàn)實意義，不僅有利于提供更多更好的公共物品和公共服務，也有利于統(tǒng)一完善遼寧省的市場和優(yōu)化社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，節(jié)約政策成本和創(chuàng)新制度體制。面對當前我省政府間事權和支出責任劃分的現(xiàn)實狀況和現(xiàn)存的問題，本文進一步從立法、完善財政轉(zhuǎn)移支付制度、精簡政府及事權調(diào)整機制和程序方面提出相應對策，以期為完善遼寧省政府間事權與支出責任的劃分提供有益的參考。

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（作者單位：沈陽建筑大學）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.033