安全治理視域下的警務(wù)變革

薛向君

（江蘇警官學(xué)院　公安管理系，江蘇　南京　210031）

安全治理視域下的警務(wù)變革

薛向君

（江蘇警官學(xué)院公安管理系，江蘇南京210031）

當(dāng)代社會(huì)的安全多元化趨勢(shì)與公私警務(wù)之間界限的日益模糊給安全治理帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)，過(guò)于狹隘地關(guān)注國(guó)家機(jī)構(gòu)在安全交付中的作用將限制我們對(duì)安全治理的理解。政策制定者必須盡快適應(yīng)安全環(huán)境的轉(zhuǎn)變，將新的安全提供者納入治理模式，力求使所有公民都能獲得安全，并使各類(lèi)安全提供者能夠就自己的行為接受問(wèn)責(zé)。在安全治理的視域下，警務(wù)變革勢(shì)在必行。

安全治理；多元化；監(jiān)管；問(wèn)責(zé)；警務(wù)變革

隨著現(xiàn)代化中晚期風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患出現(xiàn)了多發(fā)高發(fā)和交叉疊加的現(xiàn)象，公共安全形勢(shì)更加嚴(yán)峻復(fù)雜。個(gè)人對(duì)自身安全和財(cái)產(chǎn)安全的高度關(guān)注以及社會(huì)強(qiáng)加給公共安全機(jī)構(gòu)的龐大負(fù)擔(dān)，使國(guó)家不再成為安全的唯一提供者，政府職能逐漸從管轄向治理發(fā)生了轉(zhuǎn)變。伴隨安全多元化同時(shí)出現(xiàn)的是公私警務(wù)界限的日益模糊以及安全監(jiān)管的嚴(yán)重缺位。在安全治理的視域下，作為國(guó)家傳統(tǒng)的公共安全供應(yīng)機(jī)制的警務(wù)運(yùn)行模式已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，警務(wù)變革勢(shì)在必行。

一、安全的多元化

國(guó)家歷來(lái)被看作安全的主要提供者，這可以追溯到霍布斯關(guān)于人民通過(guò)社會(huì)契約同意建立合法政府的政治理論，以及韋伯關(guān)于國(guó)家壟斷了武力的合法使用的社會(huì)學(xué)觀點(diǎn)。然而，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn)使人們開(kāi)始高度關(guān)注人身安全和社會(huì)治安，保護(hù)自己免受人力與技術(shù)發(fā)展所帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)更多地強(qiáng)調(diào)由公民個(gè)人或社區(qū)負(fù)責(zé)自己的安全。犯罪預(yù)防的責(zé)任被重新分配到在警察、法院、監(jiān)獄等刑事司法系統(tǒng)以外運(yùn)行的機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)體公民手中，由后者自行決定聘請(qǐng)私人保安公司從事保護(hù)性服務(wù)、安裝安全設(shè)備，或者聘請(qǐng)安全風(fēng)險(xiǎn)管理顧問(wèn)。更多的市民開(kāi)始參與鄰里守望計(jì)劃、合作伙伴關(guān)系之類(lèi)基于社區(qū)自愿的安全倡議。當(dāng)代各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，安全的贊助者與提供者已經(jīng)出現(xiàn)了多元化的趨勢(shì)。國(guó)家不再被視為安全的唯一提供者，其他非國(guó)家行為者（包括商業(yè)企業(yè)、社區(qū)群體、非國(guó)家機(jī)構(gòu)和非政府組織等）開(kāi)始承擔(dān)起保護(hù)自己的責(zé)任，行使了安排、購(gòu)買(mǎi)自己安全的權(quán)力和能力，并在此過(guò)程中改變了安全治理的性質(zhì)。一方面，以往由正規(guī)國(guó)家機(jī)構(gòu)履行的某些安全職能現(xiàn)在（通常以外包或招商承辦的方式）被委托給其他非國(guó)家行為者；另一方面，非國(guó)家行為者獲得保護(hù)與安全服務(wù)的自主行為也逐步削弱了國(guó)家為公民提供安全的責(zé)任。一些學(xué)者將積極公民的出現(xiàn)視為國(guó)家提供安全職責(zé)的“退化”，對(duì)此持懷疑態(tài)度。還有一些學(xué)者指出，積極公民的出現(xiàn)勢(shì)必造成安全的商品化，以犧牲弱勢(shì)群體的方式重新分配安全。安全專(zhuān)家們一致認(rèn)為，至少在過(guò)去30年，全球性的警務(wù)本質(zhì)改造已在進(jìn)行。

安全多元化現(xiàn)象在成熟的民主國(guó)家、過(guò)渡型國(guó)家、乃至沖突后重建的國(guó)家與地區(qū)普遍存在。隨著向市民兜售服務(wù)的私人安全公司的激增，多元化的趨勢(shì)也愈發(fā)明顯。這種現(xiàn)象與政府職能從管轄到治理的轉(zhuǎn)變相聯(lián)系，或者說(shuō)，與地區(qū)、國(guó)家、國(guó)際層面政治權(quán)力在不同公共與私人部門(mén)的擴(kuò)散相聯(lián)系。安全多元化的背后是深刻的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)變化，對(duì)此，學(xué)者們從不同角度提供了解釋。吉登斯、貝克等人從社會(huì)學(xué)層面將安全的多元化趨勢(shì)描繪成“高現(xiàn)代性”的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)當(dāng)今社會(huì)各種進(jìn)步所產(chǎn)生的雙刃影響：一方面，社會(huì)機(jī)構(gòu)與科技的發(fā)展創(chuàng)造了以往任何體制下所不可想象的機(jī)遇與前景，人們甚至可以?xún)H憑鼠標(biāo)點(diǎn)擊周游世界；另一方面，風(fēng)險(xiǎn)與不信任隨之出現(xiàn)，全球化帶來(lái)了不確定性、無(wú)法控制的危險(xiǎn)，以及人際關(guān)系的“脫域”，人們渴望獲得安全。由于近幾十年犯罪率的大幅上升以及人們對(duì)犯罪、騷亂恐懼的日益放大，加蘭從犯罪學(xué)角度將西方社會(huì)描繪為“高犯罪文化”，指出犯罪（尤其是惡意破壞、盜竊、爆炸和搶劫）不再主要是困擾窮人的問(wèn)題，而是成為任何人每天都必須考慮的問(wèn)題［1］。在“9·11”恐怖襲擊的進(jìn)一步激化下，這已經(jīng)對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成了新的威脅，促使人們無(wú)時(shí)無(wú)刻不尋找安全。還有一些學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度入手，認(rèn)為收入與財(cái)富的增長(zhǎng)在邏輯上創(chuàng)造了更多竊取或損壞財(cái)產(chǎn)的犯罪機(jī)會(huì)，拓寬了人們的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；而富裕程度的普遍上升也產(chǎn)生了額外的收入，用以支付保護(hù)所需要的費(fèi)用。謝林與斯坦寧從地理角度提出了“集體私有財(cái)產(chǎn)”概念。他們將人們對(duì)合同警衛(wèi)的不斷追求置于空間變化的背景下，認(rèn)為商場(chǎng)、機(jī)場(chǎng)碼頭、辦公園區(qū)等集體私有財(cái)產(chǎn)的出現(xiàn)使警察的作用受到了削弱，這些場(chǎng)所雇傭大量的私營(yíng)保安以避免騷亂發(fā)生［2］。由此可見(jiàn)，警務(wù)與安全提供正沿著市場(chǎng)、居民區(qū)、經(jīng)濟(jì)階層發(fā)生重組，這種趨勢(shì)推翻了“霍布斯——韋伯框架，在這種框架中，公共領(lǐng)域是治理者的領(lǐng)域，私人領(lǐng)域是被治理者的領(lǐng)域”［3］。由于社會(huì)強(qiáng)加給公共安全機(jī)構(gòu)的龐大負(fù)擔(dān)超出了后者的現(xiàn)實(shí)能力（即使撥款已經(jīng)大幅增加），維持秩序的職責(zé)從公共部門(mén)向私營(yíng)部門(mén)發(fā)生轉(zhuǎn)移，安全多元化不可避免地出現(xiàn)。

二、公私警務(wù)界限的模糊

與安全多元化現(xiàn)象同時(shí)發(fā)生的是公私警務(wù)界限的模糊。和人們相對(duì)熟悉的公共警務(wù)不同，私人安全業(yè)并非一個(gè)單一、穩(wěn)定的行業(yè)，而是由眾多不斷發(fā)展的大大小小的行業(yè)組成，彼此之間沒(méi)有太多的共同點(diǎn)。關(guān)于私人警務(wù)，Joh將其定義為“各種合法的有組織的營(yíng)利性人員服務(wù)，旨在控制犯罪、保護(hù)財(cái)產(chǎn)和生命、維持秩序”［4］，她特別指出，該定義排除了一些旨在控制犯罪、維持秩序的社會(huì)團(tuán)體及活動(dòng)（例如治安委員、志愿者、私人軍隊(duì)等）。約翰斯頓對(duì)警務(wù)私有化的定義更加廣泛，使其包括通過(guò)“負(fù)責(zé)任的公民”（如傳統(tǒng)的鄰里守望）或是通過(guò)“自主公民”（如公民自發(fā)的巡邏活動(dòng)）實(shí)現(xiàn)的自我管理。盡管學(xué)者們對(duì)私人警務(wù)的定義存在著差異，但他們都指出了當(dāng)代警務(wù)的復(fù)雜性。通過(guò)描述美國(guó)的私人警務(wù)，Joh約指出盡管法律對(duì)其做了明確的區(qū)分，但公共和私人警察依然執(zhí)行了很多相同的任務(wù)。約翰斯頓通過(guò)描述公共警察組織和私人保安部門(mén)之間存在的多重聯(lián)系，質(zhì)疑了公私兩分法的效用，他創(chuàng)造了“混合警務(wù)”一詞來(lái)指稱(chēng)那些打破公私警務(wù)界限的準(zhǔn)公共部門(mén)。

謝林通過(guò)三個(gè)連續(xù)階段解釋了私人警務(wù)的演進(jìn)過(guò)程：以國(guó)家為中心的警務(wù)、自由放任模式、多元化警務(wù)。其中，以國(guó)家為中心的警務(wù)階段始于1829年倫敦新型警察的創(chuàng)立，警務(wù)責(zé)任從個(gè)人向公共部門(mén)發(fā)生了移交，警務(wù)開(kāi)始由國(guó)家擔(dān)負(fù)，私人警務(wù)不被贊成。20世紀(jì)60年代以來(lái)，私人警務(wù)的規(guī)模迅速擴(kuò)大，逐漸進(jìn)入自由放任階段，私人安全提供者被概念化為協(xié)助公共警察的合作伙伴。在警務(wù)的多元化階段，警務(wù)責(zé)任從國(guó)家向企業(yè)與個(gè)人的轉(zhuǎn)移暗中挑戰(zhàn)了國(guó)家的權(quán)力，并重新界定了兩者之間的關(guān)系。公私警務(wù)界限的模糊表現(xiàn)在很多方面。首先，各級(jí)政府與部門(mén)（個(gè)人、企業(yè)、組織）都在使用私人安全服務(wù)，例如，政府機(jī)構(gòu)廣泛使用私人公司管理監(jiān)獄，守衛(wèi)軍事基地、核電廠與大使館。其次，出現(xiàn)了包含公共與私人要素的混合警務(wù)，例如公私機(jī)構(gòu)之間的人員交流和流動(dòng)，公共執(zhí)法與安全機(jī)構(gòu)采用企業(yè)管理措施和商業(yè)化服務(wù)等。此外，公私安全機(jī)構(gòu)之間也開(kāi)展協(xié)作與合作。繼“9·11”恐怖襲擊事件和馬德里、倫敦爆炸案之后，這種合作在西方國(guó)家越來(lái)越明顯。隨著對(duì)反恐與國(guó)內(nèi)安全關(guān)注的加深，人們?cè)絹?lái)越多地要求私人安全機(jī)構(gòu)與國(guó)家當(dāng)局一起為可能的攻擊和災(zāi)害（尤其是涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的那些）制定計(jì)劃并相互協(xié)調(diào)，從而很難清楚地界定公共與私人部門(mén)在安全治理中所扮演的角色。

公私警務(wù)之間存在的重疊、混合現(xiàn)象使傳統(tǒng)的兩分法受到了質(zhì)疑，一些學(xué)者提議用連續(xù)統(tǒng)一體的概念加以取代。瓊斯和紐博恩認(rèn)為，可以從以下五個(gè)層面對(duì)警務(wù)加以區(qū)分，分別對(duì)應(yīng)五個(gè)不同的問(wèn)題：部門(mén)（該組織與國(guó)家和市場(chǎng)的關(guān)系如何？）、空間（該組織在什么樣的空間運(yùn)作？）、法律（該組織的人員擁有哪些法律權(quán)力？）、功能（該組織履行怎樣的功能？）、地域（該組織在哪一級(jí)加以組織？地區(qū)、國(guó)家、還是國(guó)際？）。具體到最常提及的部門(mén)層面，瓊斯和紐博恩認(rèn)為，在公私連續(xù)統(tǒng)一體中存在著一系列服務(wù)交付的制度形式，統(tǒng)一體的一端是國(guó)家的控制與規(guī)定，另一端則是市場(chǎng)供應(yīng)。在這一層面，應(yīng)考慮的區(qū)分因素包括：規(guī)定的模式（集體或其他方式）、資金來(lái)源、服務(wù)提供者與使用者之間關(guān)系的性質(zhì)、服務(wù)提供者的就業(yè)狀況等。據(jù)此，一般認(rèn)為公共警務(wù)的資金來(lái)源于國(guó)家稅收，由國(guó)家雇傭的人員提供服務(wù)，這和為獲取利潤(rùn)在自由市場(chǎng)出售服務(wù)的私人安全業(yè)形成鮮明的對(duì)比。在以后的著作中，瓊斯和紐博恩列舉了以往有能力對(duì)公共生活提供監(jiān)護(hù)的職業(yè)的消失（例如公共汽車(chē)和電車(chē)售票員等），認(rèn)為這些發(fā)展（至少在英國(guó)）是“社會(huì)控制正式化的漫長(zhǎng)進(jìn)程的一部分”［5］。伴隨著安全的私有化，國(guó)家—非國(guó)家的治理網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始形成，盡管還無(wú)法對(duì)各自的職責(zé)進(jìn)行精確劃分。

三、安全治理與民主問(wèn)責(zé)的缺失

面對(duì)安全多元化與公私警務(wù)界限的模糊，安全治理顯然提供了一個(gè)合適的框架，使我們能夠更好地對(duì)國(guó)家以外多種類(lèi)型的安全代理商與提供者的行為進(jìn)行管理監(jiān)控。治理意味著刻意塑造并影響個(gè)人與團(tuán)體在支持某些目標(biāo)時(shí)的行為與活動(dòng)領(lǐng)域。在政策研究中，人們普遍認(rèn)為，在塑造活動(dòng)領(lǐng)域與行為方面不止有一套行為者存在。安全治理領(lǐng)域也是如此。安全不僅由國(guó)家機(jī)構(gòu)提供，也由更廣泛的非國(guó)家行為者（包括志愿團(tuán)體、社區(qū)協(xié)會(huì)、公民論壇、商業(yè)或企業(yè)實(shí)體、民兵、地區(qū)和國(guó)際組織等）提供，后者對(duì)國(guó)家提供的安全加以補(bǔ)充、豐富、替換或完善，進(jìn)而形成多元、分散的安全環(huán)境。

兩個(gè)世紀(jì)多以來(lái)，國(guó)家對(duì)內(nèi)部安全領(lǐng)域合法暴力的壟斷主要通過(guò)警察機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)。警察一方面代表著對(duì)安全與秩序的保證，在其上人們得以行使自由；另一方面又對(duì)這些自由構(gòu)成強(qiáng)有力的威脅。為維護(hù)公共利益，政府必須確保在向社會(huì)成員交付警務(wù)與安全的同時(shí)，所提供的安全規(guī)范能夠支持民主價(jià)值觀。這些價(jià)值觀包括公平分配、問(wèn)責(zé)、保護(hù)人權(quán)與公民權(quán)利、制定服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等等。為此，民主國(guó)家的政府普遍建立了相互制衡的各種機(jī)制，警察往往受到各種相互交疊的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制的制約，包括制定法律約束與救濟(jì)機(jī)制，保護(hù)市民社會(huì)及其成員免受警察不當(dāng)行為的侵犯；設(shè)置各種民主體制框架，對(duì)警察行為進(jìn)行約束；通過(guò)行政強(qiáng)制命令、行為守則、違紀(jì)處罰等各種組織內(nèi)部措施，引導(dǎo)警察正確行使自由裁量權(quán)，確?，F(xiàn)行政策在基層得以貫徹；使用政府通告、績(jī)效目標(biāo)、財(cái)務(wù)控制等管理學(xué)手段，確保警察機(jī)構(gòu)提供有效、高效、切合“顧客”需要的各種服務(wù)等。

然而，伴隨著安全多元化的出現(xiàn)，與權(quán)力行使相關(guān)的能力和資源分散到了眾多的國(guó)家、非國(guó)家、超國(guó)家行為者中間?？刂撇辉贋閲?guó)家所獨(dú)享，而是由不同層面（地區(qū)、區(qū)域、國(guó)家、全球）的不同行為者行使。通過(guò)外包國(guó)家的某些安全功能，同時(shí)承認(rèn)私人安全部門(mén)能夠提供該領(lǐng)域必要的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和知識(shí)，國(guó)家在使私人部門(mén)的安全職能合法化過(guò)程中扮演了重要角色。新自由主義改革所激發(fā)的私有化、裁員和重組過(guò)程也增加了提供給非國(guó)家行為者的資源，并因此增強(qiáng)了它們抵抗國(guó)家控制的能力。監(jiān)管?chē)?guó)家（通過(guò)層級(jí)結(jié)構(gòu)進(jìn)行控制）的概念逐漸被新型監(jiān)管?chē)?guó)家或后監(jiān)管?chē)?guó)家（存在著其他控制成分）的概念所取代。換句話(huà)說(shuō)，監(jiān)管不再專(zhuān)門(mén)由國(guó)家承擔(dān)，而是隨著監(jiān)管機(jī)構(gòu)與方法的多元化向整個(gè)社會(huì)彌漫。一方面，在國(guó)家之內(nèi)，行業(yè)協(xié)會(huì)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、工會(huì)等組織可以通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置對(duì)安全交付進(jìn)行規(guī)范；企業(yè)可以對(duì)商業(yè)保安公司的行為進(jìn)行監(jiān)督；銀行和信用評(píng)估機(jī)構(gòu)可以使用一些措施控制企業(yè)的某些行為；企業(yè)內(nèi)部的自我規(guī)管也能夠?qū)?nèi)部問(wèn)責(zé)、培訓(xùn)、專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生積極的影響。另一方面，在國(guó)家之外，一些國(guó)際組織（例如國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等）在全球范圍行使了監(jiān)管職責(zé)，歐盟委員會(huì)在監(jiān)管歐盟成員國(guó)與候選國(guó)的私人保安業(yè)中發(fā)揮著日益重要的作用。然而，受盈利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使，一些私營(yíng)部門(mén)往往不愿發(fā)布可能被其競(jìng)爭(zhēng)者利用的商業(yè)信息，他們只對(duì)購(gòu)買(mǎi)安全的消費(fèi)者負(fù)責(zé)，而不對(duì)政府負(fù)責(zé)，這給監(jiān)管私人公司帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。隨著國(guó)內(nèi)外安全私有化的迅速增長(zhǎng)及其對(duì)廣泛的警務(wù)與安全任務(wù)的參與，問(wèn)責(zé)問(wèn)題日益凸顯，現(xiàn)有的問(wèn)責(zé)模式及其配套思想已經(jīng)不再充分。安全治理中存在的另一個(gè)問(wèn)題是，如何才能確保參與治理的各類(lèi)商業(yè)和民間合作伙伴的行為盡可能地符合集體利益？該問(wèn)題引發(fā)了對(duì)國(guó)家在安全治理中“掌舵”還是“劃船”作用的討論。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)今的安全環(huán)境下，政府應(yīng)該作為提供商品和服務(wù)的推動(dòng)者，通過(guò)制定積極的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)一系列相關(guān)行為者提供監(jiān)督指導(dǎo)，實(shí)行遠(yuǎn)距離控制。換句話(huà)說(shuō)，國(guó)家的作用更應(yīng)該是“掌舵”（指導(dǎo)或確定總體框架與標(biāo)準(zhǔn)）而不是“劃船”（實(shí)際的安全提供）。此外，民主安全治理意味著以公平、合法、有效、負(fù)責(zé)、滿(mǎn)足消費(fèi)者需求的方式提供安全?；谶@些原則，一些人反對(duì)私營(yíng)保安業(yè)的發(fā)展，認(rèn)為安全私有化意味著只有那些買(mǎi)得起它的人可以享受安全，安全因而成為富有者的獨(dú)享商品，在公民之間分配不均。因而，如何使多重行為者在有效交付安全的同時(shí)尊重民主原則和價(jià)值觀也成為有待解決的問(wèn)題。

四、對(duì)警務(wù)改革的啟示

在安全治理的視域下，警務(wù)變革該何去何從？在眾多的安全治理文獻(xiàn)中，一個(gè)核心想法是將關(guān)注重點(diǎn)從提供警務(wù)的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到警務(wù)活動(dòng)上來(lái)，也就是說(shuō)，從警察轉(zhuǎn)移到警務(wù)上來(lái)。這種觀念變革將對(duì)國(guó)家的公共安全預(yù)算與協(xié)調(diào)框架產(chǎn)生重大影響，并對(duì)安全治理網(wǎng)絡(luò)提供切實(shí)的支持。

第一，各級(jí)政府應(yīng)該從戰(zhàn)略角度入手，承認(rèn)能夠填補(bǔ)安全功能的行為者的多元化，在安全治理中轉(zhuǎn)變職能。從吞并目前各種警務(wù)形式的笨重的大供應(yīng)商，轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^政策法規(guī)的制定者、行動(dòng)的組織協(xié)調(diào)者和問(wèn)責(zé)監(jiān)管者。在所管轄的行政區(qū)劃范圍內(nèi)負(fù)責(zé)制定公共安全政策以及監(jiān)管的總體目標(biāo)和優(yōu)先事項(xiàng)（這在多元警務(wù)的背景下應(yīng)該包括：為警察設(shè)置政策目標(biāo)與警務(wù)范圍、設(shè)立各級(jí)警務(wù)計(jì)劃、構(gòu)建以社區(qū)為基礎(chǔ)的安全伙伴關(guān)系、就所在地區(qū)需要怎樣的警務(wù)以及如何最為合理地交付警務(wù)達(dá)成明確的戰(zhàn)略決策）；協(xié)調(diào)整個(gè)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)交付；確定并執(zhí)行警務(wù)與安全提供者應(yīng)當(dāng)遵守的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，以便使構(gòu)成該網(wǎng)絡(luò)的公共、市政、商業(yè)及志愿機(jī)構(gòu)接受問(wèn)責(zé)，確保在多機(jī)構(gòu)的、分散的警務(wù)體系中繼續(xù)維護(hù)公共利益。政府還應(yīng)該創(chuàng)建警務(wù)預(yù)算，而不是單純的警察預(yù)算，將公共警察、私人保安機(jī)構(gòu)、社區(qū)基層組織以及個(gè)人在內(nèi)的一系列安全提供者納入預(yù)算范圍；同時(shí)在法律公義原則的支持下，參與或協(xié)助組建國(guó)家、區(qū)域和地方各級(jí)警務(wù)委員會(huì)，對(duì)警務(wù)預(yù)算進(jìn)行管理。委員會(huì)的部分成員應(yīng)該由選舉產(chǎn)生，以便最大限度地提高公眾對(duì)決策的參與度，尊重弱勢(shì)群體的積極權(quán)利，確保委員會(huì)的社會(huì)代表性。

第二，各級(jí)警務(wù)委員會(huì)應(yīng)該具備兩大職能。一是對(duì)各類(lèi)安全供給者進(jìn)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)并提供補(bǔ)貼。委員會(huì)負(fù)責(zé)批準(zhǔn)私人保安公司的運(yùn)營(yíng)，要求這些企業(yè)提供人員背景、培訓(xùn)以及服務(wù)交付的最低標(biāo)準(zhǔn)，并就企業(yè)的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)管；委員會(huì)也負(fù)責(zé)向希望提供警務(wù)計(jì)劃中所要求的安全服務(wù)的各類(lèi)公共、市政、商業(yè)或志愿機(jī)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)，對(duì)其簽發(fā)合同，確保后者交付有效的安全服務(wù)；委員會(huì)還應(yīng)通過(guò)管理警務(wù)預(yù)算，彌補(bǔ)各地警務(wù)與安全供應(yīng)中存在的不平等現(xiàn)象，合理分配國(guó)家警務(wù)資源，為弱勢(shì)群體“買(mǎi)進(jìn)”安全服務(wù)。二是通過(guò)對(duì)各類(lèi)安全供給者進(jìn)行監(jiān)測(cè)、檢查和評(píng)估，使警務(wù)供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的每個(gè)構(gòu)成節(jié)點(diǎn)（尤其是公私警務(wù)交疊的灰色地帶）能夠接受問(wèn)責(zé)。為此，委員會(huì)首先應(yīng)該征求并考慮所有安全提供者的意見(jiàn)，確保達(dá)成最廣泛層面的公共協(xié)議，保證所有公民都能享有同等份額的警務(wù)資源。然后就有關(guān)警務(wù)事項(xiàng)作出明智的決策，通過(guò)設(shè)置具體的問(wèn)題研究項(xiàng)目來(lái)分析、評(píng)估安全網(wǎng)絡(luò)中存在的問(wèn)題，確?；鶎泳瘎?wù)從業(yè)者執(zhí)行各項(xiàng)政策，同時(shí)對(duì)破壞公平、效率和民主的安全供應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整改或取締。

第三，應(yīng)該明確警察在公共安全網(wǎng)絡(luò)中扮演的重要角色。警察部門(mén)應(yīng)該成為安全供應(yīng)和警務(wù)交付的主力軍，但絕不應(yīng)該像伊恩·布萊爾曾經(jīng)建議的那樣，成為警務(wù)“協(xié)調(diào)系統(tǒng)的中心點(diǎn)”，負(fù)責(zé)“培訓(xùn)和認(rèn)證”在基層交付各種警務(wù)活動(dòng)的私營(yíng)、市政和志愿機(jī)構(gòu)［6］。應(yīng)該看到，布萊爾的建議雖然把握住了在分散的多組織系統(tǒng)中出現(xiàn)的協(xié)調(diào)與問(wèn)責(zé)問(wèn)題，卻無(wú)異于將安全監(jiān)管任務(wù)分配給了權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，而不是讓整個(gè)網(wǎng)絡(luò)及其組成節(jié)點(diǎn)服從于公共安全的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃。從社會(huì)學(xué)的角度看，在服務(wù)交付者當(dāng)中挑選出監(jiān)管者也并不現(xiàn)實(shí)，絕非應(yīng)對(duì)警務(wù)碎裂化、網(wǎng)絡(luò)化挑戰(zhàn)的最為妥當(dāng)?shù)拇胧ǘ瘎?wù)委員會(huì)的創(chuàng)設(shè)無(wú)疑解決了這個(gè)難題）。有效的警務(wù)需要在公、私安全提供者之間進(jìn)行不斷的交流與合作，為此需要明確各類(lèi)安全交付者的職能。應(yīng)該將警察的主要職責(zé)界定為執(zhí)行并維護(hù)法律、打擊和偵破犯罪、威懾和懲治罪犯，而將犯罪預(yù)防和秩序維護(hù)的大部分職責(zé)逐漸轉(zhuǎn)由其他安全供應(yīng)者乃至個(gè)人承擔(dān)。警察和各類(lèi)安全供應(yīng)者應(yīng)該各就其位，各盡其能，協(xié)調(diào)配合，共同鍛造強(qiáng)大而有效的公共安全網(wǎng)絡(luò)。

第四，安全治理框架為我們理解復(fù)雜多變的安全環(huán)境提供了一種全新的角度。我們應(yīng)當(dāng)適應(yīng)安全領(lǐng)域的新變化，在理論和實(shí)踐中不斷探索，在以人為本、尊重人權(quán)與法治的基礎(chǔ)上加深對(duì)警務(wù)本質(zhì)的理解。在當(dāng)今風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的信息化時(shí)代，實(shí)施公共安全治理，要以理念、體制機(jī)制、方式手段創(chuàng)新為動(dòng)力,以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為引領(lǐng),以基層基礎(chǔ)建設(shè)為支撐,不斷提升公共安全工作精細(xì)化、信息化、法治化水平，有效防范、化解、管控各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患，提高維護(hù)公共安全的能力水平。要在深入把握“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”和現(xiàn)代公共安全治理規(guī)律特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建適應(yīng)信息化時(shí)代治理特點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾有序參與的公共安全治理體系，健全完善風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合作治理的公共安全治理體制機(jī)制，努力打造全方位、立體化的公共安全網(wǎng)，有效提升公共安全治理現(xiàn)代化水平，促進(jìn)社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安。

［1］Garland,D.The Culture of High Crime Societies:Some Preconditions of Recent"Law and Order"Policies［J］，British Journal of Criminology,2000.40（3）:359.

［2］Shearing,C.D.and Stenning,P.C.Modern Private Security in M.Tonry and N.Morris（eds.）Crime and Justice（vol.3）［M］.Chicago,University of Chicago Press.1981：193-245.

［3］Shearing,C.D.and Berg,J.South Africa in T.Jones and T.Newburn（eds.）Plural Policing:A Comparative Perspective［M］,London,Routledge.2006：190-221.

［4］Joh,E.E.The Paradox of Private Policing［J］.Journal of Criminal Law and Criminology,95（2004）：49-131.

［5］Jones,T.,&Newburn,T.The Transformation of Policing:Understanding Current Trends in Policing Systems［J］. The British Journal of Criminology,42（2002）：129-146.

［6］Blair,I.'Where do the Police Fit into Policing？［S］speech to Association of Chief Police Officers'Conference,July.1998：3.

責(zé)任編輯：農(nóng)學(xué)熙

On Policing Reform:A Perspective of Security Governance

XUE Xiang-jun
（Dpartment ofPublic SecurityManagement,Jiangsu Police Academy,Nanning210031,China）

The contemporarysocial securitydiversification trend alongwith increasinglyblurringboundaries between public and private policing breed unprecedented challenges for security governance.Much too narrow attentions to state institutions'functions in security delivery confine our understanding of security governance.The policy makers must be adapted to the change of the security environment as soon as possible,incorporate the newsecurity suppliers into the governance models,and strive to make security accessible to all citizens so that security suppliers of all kinds should be accountable for their own behaviors.Policing reform is imperative under a perspective of security governance.

diversification；supervise；accountability；policingreform

D914

A

1008-9438（2016）04-0079-05

2016-04-11

http://www.cnki.net/kcms/detail/45.1333.D.20160729.1503.028.html

2015年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目（15JD710026）；江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（2015JDXM016）；江蘇省公安廳公安理論與軟科學(xué)研究項(xiàng)目（201507014）；江蘇警官學(xué)院科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目（2015SJYTX03）

薛向君（1971-），女，安徽宿州人，江蘇警官學(xué)院公安管理系副教授，主要從事治安管理與現(xiàn)代警務(wù)理論研究。