自貿(mào)試驗區(qū)（FTZ）與自由貿(mào)易區(qū)（FTA）“雙自聯(lián)動”的機制與對策

劉恩專

自貿(mào)試驗區(qū)（FTZ）與自由貿(mào)易區(qū)（FTA）“雙自聯(lián)動”的機制與對策

劉恩專

（天津市自由貿(mào)易區(qū)研究院天津300222）

我國的自貿(mào)試驗區(qū)與自由貿(mào)易區(qū)是自主式開放與協(xié)定式開放兩種不同的開放模式，為了打造全方位對外開放新格局，必須實現(xiàn)兩種開放模式的高度統(tǒng)一，保持二者在發(fā)展目標、舉措和推動機制上的諧調(diào)一致，實現(xiàn)貿(mào)易投資自由化與便利化的協(xié)同，有效建立“雙自聯(lián)動”的組織與推動機制，搭建區(qū)域合作與產(chǎn)業(yè)對接平臺，進而構建更高層次的開放型經(jīng)濟新體制。

自貿(mào)試驗區(qū)；自由貿(mào)易區(qū)；雙自聯(lián)動；機制創(chuàng)新

作為構建開放型經(jīng)濟新體制的重要抓手，借鑒國際經(jīng)驗，我國相繼建立了四個自由貿(mào)易試驗區(qū)，與此同時，我國正在加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，以推動新一輪的對外開放，積極參與全球經(jīng)濟治理。如何更好地實現(xiàn)兩種形式的“自貿(mào)區(qū)”的戰(zhàn)略協(xié)同，形成“雙自聯(lián)動”優(yōu)勢，是一個非?，F(xiàn)實的戰(zhàn)略性問題。

一、兩種形式的“自貿(mào)區(qū)”：不同模式、共同使命

1.不同的開放模式：自主式開放與協(xié)定式開放

自貿(mào)試驗區(qū)與自由貿(mào)易區(qū)是兩種不同的開放模式。自貿(mào)試驗區(qū)是利用國外自由貿(mào)易港區(qū)（Free Trade Zone,FTZ，即世界海關組織《京都公約》附約中的“自由區(qū)”）的形式，在國內(nèi)有開放基礎的地區(qū)，劃定范圍，創(chuàng)造“虛擬境外”狀態(tài)，率先進行改革開放的先行先試，以開放倒逼改革，通過制度試驗和創(chuàng)新，逐步形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，帶動國內(nèi)整體的對外開放。其目標是要成為國際一流的自由貿(mào)易園區(qū)（國家商務部建議使用的稱謂）。由此，自貿(mào)試驗區(qū)可稱為“國內(nèi)自貿(mào)區(qū)”，是自主式開放的產(chǎn)物。

而區(qū)域性自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Area，F(xiàn)TA）是基于國家間的自由貿(mào)易協(xié)定而形成的國家間以貨物自由流動引領的區(qū)域經(jīng)濟一體化組織。當然，適應全球價值鏈和國際生產(chǎn)體系的完善的現(xiàn)實，F(xiàn)TA也正在擴展其政策維度，正在向關稅以外的投資政策、競爭政策、工業(yè)標準、知識產(chǎn)權和環(huán)境保護等議題擴展，形成深度一體化狀態(tài)，但就其最終目標來說，還是要建立不同經(jīng)濟體間的自由貿(mào)易區(qū)域，因此可其稱為“國際自貿(mào)區(qū)”，是協(xié)定式開放的產(chǎn)物。

一種全面、成熟的國家對外開放的制度安排，是要實現(xiàn)自主式開放與協(xié)定式開放的高度統(tǒng)一。自主式開放利于充分考慮國內(nèi)制度基礎，發(fā)揮特殊地區(qū)（中心城市和開放口岸）的優(yōu)勢，特別是制度能力優(yōu)勢，帶動整體開放；協(xié)定式開放能夠使國內(nèi)經(jīng)貿(mào)體系與國際規(guī)則體系充分融合，提升國際競爭力和全球治理能力。

2.共同使命：構建開放型經(jīng)濟新體制

承載國家使命，服務國家戰(zhàn)略，是我國自貿(mào)試驗區(qū)區(qū)別于國外自由區(qū)的鮮明特征，自貿(mào)試驗區(qū)與FTA的“雙自聯(lián)動”，共同推動著我國開放型經(jīng)濟新體制的形成和完善。

按照構建開放型經(jīng)濟新體制的戰(zhàn)略部署，要“推動對內(nèi)對外開放相互促進、引進來和走出去更好結合、促進國際國內(nèi)要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度整合、加快培育引領國際經(jīng)濟合作競爭新優(yōu)勢，以開放促改革”。因此，為了完成“構建更高層次的開放型經(jīng)濟新體制”的共同使命，需要在未來一段時期做好以下幾方面工作：（1）以“雙自聯(lián)動”推動建立內(nèi)、外開放相互促進的模式，適應國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則從邊界規(guī)則向邊界內(nèi)規(guī)則擴展的趨勢，要加大國內(nèi)改革開放的力度，以自貿(mào)試驗區(qū)為實踐路徑，通過自貿(mào)試驗區(qū)建設和制度試驗，促進內(nèi)陸、沿邊開放，形成全方位的、內(nèi)外結合的開放模式。（2）以自貿(mào)試驗區(qū)為平臺，更好地實現(xiàn)引進來和走出去相結合，實現(xiàn)中國貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，提升中國在全球價值鏈中的地位。（3）促進國際國內(nèi)要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，提高國內(nèi)市場規(guī)則與高標準國際貿(mào)易投資規(guī)則的一致性。（4）加快培育引領國際經(jīng)濟合作競爭新優(yōu)勢，包括產(chǎn)業(yè)綜合競爭新優(yōu)勢、全方位開放新優(yōu)勢、營商環(huán)境新優(yōu)勢和參與、引領國際規(guī)則和標準制定的新優(yōu)勢。

二、“雙自聯(lián)動”的機制

自貿(mào)試驗區(qū)與自由貿(mào)易區(qū)“雙自聯(lián)動”的機制主要體現(xiàn)在戰(zhàn)略協(xié)同和政策協(xié)同兩個方面。

1.戰(zhàn)略協(xié)同：自貿(mào)試驗區(qū)與FTA戰(zhàn)略在目標、措施和推動機制上的協(xié)調(diào)一致

自貿(mào)試驗區(qū)以制度創(chuàng)新為核心任務，旨在建設貿(mào)易投資便利、高端產(chǎn)業(yè)聚集、金融服務完善、法治環(huán)境規(guī)范、監(jiān)管高效便捷、輻射帶動效應明顯的國際一流自由貿(mào)易園區(qū)，更好地服務于國家戰(zhàn)略。它的方案形成和任務措施維度的確定是“自下而上”的，而在政策推動方面是由國家部委和“一行三會”發(fā)揮實質(zhì)性主導作用，因此推動機制的形成到貫徹實施過程是“自上而下”的。因此，自貿(mào)試驗區(qū)目標實施和推進機制是一個國內(nèi)利益集團的“博弈”過程。

我國推行FTA的戰(zhàn)略目標十分明確，那就是：重新確定中國在全球貿(mào)易治理和規(guī)則制定中的角色，提高對外談判能力，減少參與全球價值鏈分工的壁壘，助力“一帶一路”建設，促進制造業(yè)對外轉(zhuǎn)移和加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級，以對外開放促國內(nèi)改革。FTA戰(zhàn)略目標實施和推進機制是一個國際利益集團的“博弈”過程。新時期FTA戰(zhàn)略環(huán)境極為復雜，面對美國主導的國際貿(mào)易新規(guī)則體系的壓力，以及國內(nèi)經(jīng)濟“新常態(tài)”的挑戰(zhàn)，提高了實現(xiàn)這些目標、參與國際貿(mào)易投資自由化進程的難度系數(shù)，因此，需要自貿(mào)試驗區(qū)給予有力配合，通過試點、試驗和壓力測試，提升FTA戰(zhàn)略效果。

2.政策協(xié)同：自貿(mào)試驗區(qū)政策便利化與FTA貿(mào)易投資自由化的互相配合

自貿(mào)試驗區(qū)政策的核心是貿(mào)易投資便利化，即在貿(mào)易監(jiān)管、投資審查、金融改革和服務業(yè)開放等方面，以簡化、協(xié)調(diào)、透明為原則，簡政放權，推行以“單一窗口”和AEO制度為主的貿(mào)易便利化改革試驗，實施以“準入前國民待遇+負面清單”為主的外資管理模式。在此基礎上，積極推進金融改革創(chuàng)新和人民幣國際化進程，為實現(xiàn)國際國內(nèi)要素有序自由流動、市場主體進行國際資源配置，創(chuàng)造開放的金融條件。這些制度試驗為推進FTA戰(zhàn)略創(chuàng)造了國內(nèi)制度條件。

而FTA的核心則是貿(mào)易投資自由化。區(qū)域深度一體化已使FTA涵蓋領域越來越寬，在致力于貨物貿(mào)易零關稅的同時，在投資、競爭政策等領域?qū)ξ覈鴺嫵蓢谰魬?zhàn)。TPP、TTIP主張的投資自由化模式，即超短負面清單、企業(yè)對國家的投資爭議解決方式等，以及TPP針對國有企業(yè)的“競爭中立”原則的采納，我們都需要主動應對，自貿(mào)試驗區(qū)為此提供了不可多得的試驗場。

可見，“雙自聯(lián)動”下政策協(xié)同的本質(zhì)，是貿(mào)易投資自由化與便利化的協(xié)同，也是國內(nèi)利益集團和國際利益集團“雙博弈”的過程。總之，國內(nèi)便利化改革為參與國際自由化進程創(chuàng)造條件、奠定基礎，提高我國參與多邊和區(qū)域貿(mào)易投資自由化進程的“話語權”。

三、“雙自聯(lián)動”的對策建議

1.重視戰(zhàn)略協(xié)同的頂層設計

（1）要加快實現(xiàn)“雙自聯(lián)動”下戰(zhàn)略設計的對接

FTA實施步驟和談判目標的設定，要充分考慮自貿(mào)試驗區(qū)先行先試的進展與效果。要在國家層面成立“中國自由貿(mào)易試驗區(qū)領導小組”，負責方案的制定、修訂及具體實施細則的頒布，改變以往由地方主導方案制定的“自下而上”機制，提高制度試驗的高度和與FTA一體化的程度，加快推出與FTA戰(zhàn)略相配合的自貿(mào)試驗區(qū)方案升級版。同時，要形成自貿(mào)試驗區(qū)與FTA一體化的戰(zhàn)略區(qū)位布局，自貿(mào)試驗區(qū)的空間布局要服從、服務于FTA戰(zhàn)略布局。

（2）要建立“雙自聯(lián)動”的組織與推動機制

建議商務部國際司和外資司共同建立“自貿(mào)區(qū)政策溝通機制”，實現(xiàn)開放政策制定和實施的協(xié)同一致，定期通報“雙自”進展、重大動向和變化趨勢，向自貿(mào)試驗區(qū)管理當局、國內(nèi)外企業(yè)進行有關政策的宣講、培訓。

2.提升政策協(xié)同的戰(zhàn)略層級

“雙自聯(lián)動”的目標，是通過自主式開放與協(xié)定式開放的相互促進機制，構建國際經(jīng)貿(mào)新戰(zhàn)略，實現(xiàn)我國在全球貿(mào)易治理中的角色由參與者向主導者轉(zhuǎn)變，F(xiàn)TA戰(zhàn)略由經(jīng)貿(mào)合作平臺向全面提高開放型經(jīng)濟水平的戰(zhàn)略平臺轉(zhuǎn)變，開放布局由偏重沿海開放向以內(nèi)陸、沿邊開放為重點的全方位開放轉(zhuǎn)變，貿(mào)易發(fā)展由傳統(tǒng)貿(mào)易模式為基礎向以價值鏈為基礎的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，貿(mào)易增長目標由以數(shù)量擴張為主的貿(mào)易大國向提升質(zhì)量的貿(mào)易強國轉(zhuǎn)變。這意味著政策協(xié)同的戰(zhàn)略層級的全面、實質(zhì)性提升。

因此，從政策協(xié)同的角度來說，自貿(mào)試驗區(qū)要盯住TPP，瞄準新規(guī)則，打造自貿(mào)試驗區(qū)方案升級版。四個自貿(mào)試驗區(qū)總體方案的原有設計理念是，以已有海關特殊監(jiān)管區(qū)域為基礎，借鑒國外自由貿(mào)易港區(qū)經(jīng)驗，“對標”國際貿(mào)易投資新規(guī)則，實現(xiàn)開放倒逼改革的目的。從構建國際經(jīng)貿(mào)新戰(zhàn)略的高度看，這一設計理念要進行微調(diào)，即利用自貿(mào)試驗區(qū)劃定范圍、“虛擬境外”的監(jiān)管條件，直面TPP挑戰(zhàn)，直接與FTA對接。

（1）在貿(mào)易政策上，由便利化向自由化推進，凡實施中的FTA，其早期收獲或階段性貨物貿(mào)易零關稅的項目，可超前在自貿(mào)試驗區(qū)實施，實現(xiàn)真正意義上的自貿(mào)區(qū)。

（2）在投資政策上，要研究和密切跟蹤美國FTA和雙邊投資協(xié)議（BIT）關于投資的負面清單模式及調(diào)整趨勢，要向與我國已簽署FTA協(xié)定的國家（如韓國）看齊，大幅縮短負面清單（至少接近韓國水平，即由122條縮減至90條以內(nèi)），同時加大備案制的實施力度。

（3）對于深度一體化議題以及成為FTA談判的通行規(guī)則，自貿(mào)試驗區(qū)升級版應主動跟進，要在TPP關注的競爭政策和知識產(chǎn)權領域?qū)崿F(xiàn)政策突破，按照國民待遇和公平競爭原則，加大國有企業(yè)有效利用自貿(mào)試驗區(qū)的力度；自貿(mào)試驗區(qū)方案升級版要增加監(jiān)管一致性、合作能力建設和支持中小企業(yè)發(fā)展的內(nèi)容，使之成為FTA國際合作的試驗田。

3.搭建“雙自聯(lián)動”的平臺

（1）積極構建區(qū)域合作平臺。中韓自貿(mào)協(xié)定已包含有威海和仁川作為示范區(qū)的內(nèi)容，并寫入?yún)f(xié)定文本，因而更具區(qū)域性和國際性。建議將這一模式普遍推廣、延伸至自貿(mào)試驗區(qū)，各個自貿(mào)區(qū)根據(jù)自身地緣和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，可同F(xiàn)TA國家的特定城市和區(qū)域建立示范區(qū)，使自貿(mào)試驗區(qū)真正成為國際合作平臺。

（2）構建產(chǎn)業(yè)合作對接平臺。包括產(chǎn)能合作平臺、企業(yè)境外并購重組示范平臺、高端制造業(yè)產(chǎn)品保稅交易平臺、科技創(chuàng)新研發(fā)設備保稅展示平臺、跨境電商服務平臺等。

（3）構建能力建設平臺。目前，與我國簽訂FTA協(xié)定的國家既有巴基斯坦等發(fā)展中國家，也有澳大利亞等發(fā)達國家，通過“雙自聯(lián)動”機制，以自貿(mào)試驗區(qū)為基地，在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)和教育、文化等領域的合作和能力建設空間極大，要盡快在自貿(mào)試驗區(qū)搭建起針對不同國家、不同領域的合作平臺。

4.建立“雙自聯(lián)動”下的國家安全與風險防控體系

無論是自貿(mào)試驗區(qū)，還是FTA，都會給國家安全帶來新的挑戰(zhàn)，因此，要建立起一體化的國家安全機制，使之成為貿(mào)易投資便利化的保障；要建立起一體化的風險防控體系，科學評估自貿(mào)試驗區(qū)和FTA的社會經(jīng)濟影響。同時，要有效防止發(fā)達國家以傳播本土價值觀為主的FTA文化滲透。

責任編輯：張明