淺談社會投資補充耕地市場的分步發(fā)展

何斌

（郴州市國土資源局，湖南 郴州 423000）

淺談社會投資補充耕地市場的分步發(fā)展

何斌*

（郴州市國土資源局，湖南 郴州 423000）

2015年，湖南省主動引導和規(guī)范社會投資補充耕地項目并建立了省級補充耕地指標交易平臺，補充耕地市場化工作已經(jīng)穩(wěn)步開展。本文立意于補充耕地市場化，分析了補充耕地市場的組成及相關概念，探討了社會投資補充耕地市場運行的核心基礎，嘗試謀劃了社會投資補充耕地市場的發(fā)展步驟，并提出了發(fā)展意見，以期為全省社會投資補充耕地市場的發(fā)展與完善提供理論參考。

社會投資；補充耕地市場；分步發(fā)展

隨著湖南省進入“一帶一部”發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，建設用地總體規(guī)模不斷擴大，耕地保護壓力持續(xù)增加。耕地占補平衡工作作為耕地保護的重要抓手，僅依靠政府出資、國土部門出力、社會參與項目實施的慣用工作模式，已經(jīng)難以滿足經(jīng)濟社會的快速發(fā)展需求，也難以堅守耕地紅線，確保糧食產(chǎn)能穩(wěn)步提升。十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，補充耕地市場化的呼聲不斷升溫，湖南省已經(jīng)做出了積極響應與探索。

必須認識到，補充耕地市場的發(fā)展與完善不可能一蹴而就，更不可能超越現(xiàn)實社會經(jīng)濟環(huán)境與發(fā)展水平一步到位。在鼓勵與扶持社會資

1 補充耕地市場等相關概念界定

補充耕地市場包含補充耕地項目實施、補充耕地項目、耕地占補指標三個子市場，其中耕地占補指標市場是未來市場發(fā)展的核心。就全省補充耕地項目管理體制來看，補充耕地項目實施市場是由政府立項并出資，通過市場競爭確定有資質(zhì)的單位，實施補充耕地項目工程并本、社會力量投入補充耕地的發(fā)展趨勢面前，厘清補充耕地市場的相關概念、明確社會投資補充耕地市場運行的核心基礎、預期社會投資補充耕地市場的發(fā)展步驟，并做好相應工作準備，就顯的尤為重要。形成新增耕地等行為的過程及結果；補充耕地項目市場是由政府立項，通過市場競爭由競得方出資組織項目實施，形成耕地占補指標后由政府進行回購等行為的過程及結果；耕地占補指標市場即圍繞耕地占補指標所發(fā)生的一切交易和使用行為的總和。

簡而言之，社會投資補充耕地市場，是利用社會資金與力量參與補充耕地工作，形成耕地占補指標并進行支配與交易的行為總和。社會投資補充耕地市場，拓展和豐富了現(xiàn)有補充耕地市場。由于資金來源渠道不同于政府投資，其運作方式可以在現(xiàn)有基礎上進行一定的突破與優(yōu)化，使得社會投資補充耕地市場，具有更大的靈活性、簡潔性與高效性。

2 社會投資補充耕地市場運行的核心基礎

社會資金與力量進入補充耕地市場的核心在于利益獲得，包括實體利益、工程利益、指標交易利益和指標使用利益的獲得等等。

這些利益產(chǎn)生的根本來源，一是法律規(guī)定的補充耕地責任與義務，這是社會投資補充耕地市場運轉(zhuǎn)的先決條件。耕地占補平衡制度的確立，客觀上讓耕地的價值和使用價值得到了跨越式提升，使耕地在農(nóng)用用途之外同時被現(xiàn)代經(jīng)濟建設所需要，讓耕地資源進入市場成為了可能；二是耕地占補指標緊缺，這是社會投資補充耕地市場運轉(zhuǎn)的內(nèi)生動力。城市建設用地大量增加，補充耕地指標需求遠超供給。且耕地后備資源總量不足、開發(fā)環(huán)境條件不優(yōu)、指標形成速度較慢，促成耕地占補指標異常緊俏，催生了社會投資補充耕地市場的產(chǎn)生和發(fā)展；三是區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展與地理環(huán)境的非均衡性，這是社會投資補充耕地市場運行的外部保障。由于地域間經(jīng)濟社會發(fā)展速度不平衡，形成了“耕地資源匱乏但資金豐富區(qū)域”和“耕地資源豐富但資金匱乏區(qū)域”持續(xù)分化的趨勢，且補充耕地指標在不同單位或地區(qū)流動時價格不一，隨著資源補償和發(fā)展權補償交易的逐漸放開，耕地資源轉(zhuǎn)移支付渠道的逐步建立，為社會資本進入補充耕地市場，并在其中扮演重要角色構建了基礎。

3 社會投資補充耕地市場發(fā)展的四個階段

3.1 社會投資補充耕地市場對投資主體開放

將社會資本和力量作為投資主體引入補充耕地市場，使社會投資與政府投資相融并行，這是社會投資補充耕地市場開放的初級形式，也是將補充耕地項目市場和補充耕地項目實施市場完全開放的市場形式。

在該階段中，由政府資金壟斷補充耕地市場的局面逐步改變，社會資本成為投資主體的比重將隨著市場的不斷規(guī)范與完善而持續(xù)增加，甚至超過政府的投資比重?；诟睾髠滟Y源的稀缺性與不可再生性，為保障資源的合理高效利用，國土資源部門可以有計劃地拿出一定的補充耕地項目引導社會資本的進入，嚴格規(guī)范社會資本參與補充耕地項目過程中的各種行為，同時準許項目投資主體與項目實施主體分離。國土資源部門在縮減投資比重、減輕項目實施壓力的同時，必須規(guī)范對補充耕地市場的管理，嚴格管控核心目標新增耕地的生成數(shù)量、質(zhì)量與回購；不斷調(diào)整自身角色，作為“看得見的手”在市場中實施宏觀調(diào)控，逐步讓社會資本在補充耕地市場中發(fā)揮其優(yōu)勢與活力。

3.2 耕地占補指標市場限制性開放

耕地占補指標市場限制性開放，是“使市場在資源配置中起決定性作用”，各級政府逐步退出作為市場買賣主體壟斷耕地占補指標交易的重要舉措。這是耕地占補指標市場全面開放的初始階段，也是社會投資補充耕地市場開放的關鍵一步。

在該階段中，原有耕地占補指標跨區(qū)域間無償調(diào)劑使用的壁壘被打破。耕地占補指標作為核心資源，開始發(fā)揮更大的經(jīng)濟價值和使用價值，資源補償和發(fā)展權補償交易在此階段已初步實現(xiàn)。作為指標市場全面開放的初始階段，國土資源部門應做好制度設計并不斷調(diào)整完善。理順交易程序，規(guī)范競價、掛牌或協(xié)議等交易方式，關注耕地后期管護及耕作落實，強化指標交易與使用的監(jiān)督與管理工作，引導、培育交易市場的逐漸發(fā)展與壯大，確保耕地指標交易市場平穩(wěn)運行，發(fā)揮其資源配置優(yōu)勢。

3.3 社會投資補充耕地市場對用地單位開放

用地單位作為市場主體參與耕地占補指標的購買，這是社會投資補充耕地市場趨于完善的重要步驟，也是改進現(xiàn)行占補平衡工作方式的重要推手。

《土地管理法》第三十一條規(guī)定承擔補充耕地義務與責任的主體為用地單位，沒有條件開墾耕地或開墾耕地不合要求的才繳納耕地開墾費，由國土資源部門代為補充。準許用地單位通過自行出資補充耕地或是直接購買耕地占補指標，這是對耕地占補平衡工作的有力補充，也是對現(xiàn)行耕地保護工作方向的重大調(diào)整。補充耕地義務與責任將回歸于建設占用耕地用地單位，經(jīng)濟成本及精力成本將被重新估算，項目選址優(yōu)化成為可能。在此階段中，各級政府依然全面管控著賣方市場，但壓力與責任的有效轉(zhuǎn)移，將促使國土資源部門調(diào)整完善補充耕地管理體制，改變國土資源部門企事不分、集運動員裁判員為一身的管理現(xiàn)狀。投資市場和買方市場的全面打開，相關制度的建立完善，指標交易平臺的順暢運轉(zhuǎn)，將有效推進補充耕地市場化進程。市場價格的調(diào)節(jié)作用一旦發(fā)揮，在資源配置、轉(zhuǎn)移支付、保護現(xiàn)有耕地資源、促進地方特色發(fā)展等方面，均將發(fā)揮其特有活力和積極作用。

3.4 耕地占補指標市場全面開放

耕地占補指標市場全面開放是社會投資補充耕地市場發(fā)展完善的最終階段。

在此階段中，補充耕地項目的出資人、監(jiān)管者、中介服務機構、項目承擔者等角色分離到位、責任明晰，相關制度基本完善，交易平臺順暢運行。社會投資補充耕地市場主要由社會資本和社會力量推動運轉(zhuǎn)，耕地占補指標交易由補充耕地項目投資主體與用地單位直接完成，進一步提升了交易效率、市場活力和生產(chǎn)力。交易獲得的指標在國土資源部門的監(jiān)督及引導下得到合理利用，并通過防控機制防止指標交易前后可能發(fā)生囤積、炒作等行為，確保耕地價值與效用得到最大化發(fā)揮。國土資源部門不再作為市場主要參與者，而是作為行業(yè)主管部門行使監(jiān)管、防范潛在風險、宏觀調(diào)控等職能職責，讓社會經(jīng)濟建設與發(fā)展在“保資源、保發(fā)展”的目標下，通過市場配置耕地占補資源進而獲得最大公約數(shù)。

4 發(fā)展湖南省社會投資補充耕地市場的建議

4.1 做好社會投資補充耕地市場的頂層設計

市場化運作是耕地補充工作發(fā)展的必然趨勢。作為一項新生事物，國土資源部門應主動擔當、仔細謀劃、引領潮流，做好社會投資補充耕地市場的頂層設計，從政策層面上謀求耕地占補資源短缺的解決之道。應將高大上的長遠目標與短平快的操作方式相統(tǒng)一，進一步健全相關法律法規(guī)，謀求合理可靠的資金籌措方式，完善補充耕地項目的科學管理模式，規(guī)范市場交易中的各種行為，拓展耕地占補指標交易的公開度與透明度，努力建立一個合法安全、規(guī)范有序的社會投資補充耕地市場。

4.2 做好國土資源部門及相關部門的職能轉(zhuǎn)變

在構建政府監(jiān)管、企業(yè)為市場主體的補充耕地機制的基礎上，各級國土資源部門應轉(zhuǎn)變現(xiàn)有管理體制，立足于服務市場、服務發(fā)展，改變國土資源部門政務、事務、責任、壓力一肩挑的現(xiàn)狀。應聚焦于監(jiān)督監(jiān)管工作，嚴把項目立項及驗收審核，嚴控指標的合法規(guī)范交易及使用，嚴查相關人員腐化苗頭。同時通過優(yōu)化補充耕地工作程序、簡化補充耕地項目資料要求等措施，為社會投資補充耕地市場的發(fā)展創(chuàng)造更為寬松的投資環(huán)境。

4.3 強調(diào)新增耕地的實用質(zhì)量評定與后期耕種落實

新增耕地質(zhì)量及后期耕作落實情況等，要作為耕地占補指標交易的核心要素參與交易。國土資源部門應制訂優(yōu)惠政策鼓勵對新開耕地質(zhì)量的改良，加強對新增耕地的質(zhì)量建設并實施動態(tài)監(jiān)管。新增耕地質(zhì)量應作為制定耕地指標交易基準價格的重要因素進入交易市場。應配合農(nóng)業(yè)等相關部門強化新增耕地的后期管護，強調(diào)責任人或責任單位對新增耕地耕作情況的落實，加速新增耕地熟化進程、提高單位生產(chǎn)水平和生產(chǎn)率，確保耕地數(shù)量、質(zhì)量及糧食產(chǎn)能不減少、不降低。

Study on the Development of Farmland Supply Market which Invest by Social Fund

He Bin
（Chenzhou Bureau of Land and Resources，Chenzhou Hunan 423000）

Hunan was leading social fund invest in farmland supply market and also built an index trade platform in 2015.This paper analysis the concept and the component part of farmland supply market，discuss the core and forecast several develop steps，and also propose advices by hoping make help to the development of farmland supply market which invest by social fund.

social investment； farmland supply market； develop steps

F301

A

1672-5603（2016）02-060-3

*第一作者簡介 何斌，1987年生，碩士研究生，主要從事耕地保護工作。E-mail:iokl_99@163.com

2016-1-18；改回日期：2016-5-10。