論我國區(qū)域環(huán)境管理體系的建立和完善

孫亞運

【摘 要】我國環(huán)境管理創(chuàng)新很重要的方面之一就是建立和完善區(qū)域環(huán)境管理體系。文章從我國區(qū)域環(huán)境管理體系建立的意義、體系的設計原則和體系的完善三個方面進行了具體的論述。

【關鍵詞】區(qū)域環(huán)境問題；區(qū)域環(huán)境管理；區(qū)域環(huán)境管理體系

環(huán)境問題具有長期性、復雜性和廣泛性，這就決定了環(huán)境管理沒有定式可循，必須針對不同的問題和根據情況的變化而進行調整，可以說環(huán)境管理是一個以解決環(huán)境問題為目的的需要不斷創(chuàng)新的過程。環(huán)境管理的創(chuàng)新包括很多方面，例如體制的、方法的等等?？疾煳覈h(huán)境管理工作的歷史和現實績效，筆者認為我國環(huán)境管理創(chuàng)新很重要的方面之一就是建立區(qū)域環(huán)境管理體系。以下筆者將從我國區(qū)域環(huán)境管理體系建立的意義、體系的設計和體系的完善三個方面進行具體的論述。

一、我國建立區(qū)域環(huán)境管理體系的意義

1.解決區(qū)域環(huán)境管理問題

我國長期以來實行的是以行政區(qū)域為單位的環(huán)境管理體制， 這種行政區(qū)域的劃分主要是基于政治和經濟上的考慮， 對自然環(huán)境因素的考慮不多。我國這種以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理體制雖然從歷史上看對環(huán)境保護發(fā)揮了一定的作用，但對于解決今天的環(huán)境問題卻力不從心， 導致環(huán)境管理工作沒有取得應有的效果，環(huán)境問題從整體上看加劇了。環(huán)境管理必須遵循自然規(guī)律，鑒于環(huán)境問題早已跨越行政界限，環(huán)境管理也應突破行政界限，構建起以解決環(huán)境問題為導向的區(qū)域環(huán)境管理體系。

2.強化中央政府的環(huán)境管理能力

在我國現行的以行政區(qū)域為單位的環(huán)境管理體制下，地方政府作為相對獨立的主體在環(huán)境管理上享有很大的權限，對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責。如何才能克服這種地方保護主義行為呢？理論分析以及西方發(fā)達國家的經驗都告訴我們：必須強化中央政府的環(huán)境管理職能， 加強中央政府對地方環(huán)境保護工作的監(jiān)督力度。但中央政府直接管制存在信息質量差和管理成本高的問題，建立區(qū)域環(huán)境管理體系正是解決二者之間矛盾的有效方法，因為這一體系內的區(qū)域環(huán)境保護督察機構作為中央環(huán)境管理機關的派出機構具有公正的效率的雙重優(yōu)勢。

二、我國區(qū)域環(huán)境管理體系的設計思路

體系設計要圍繞環(huán)境管理的一般過程：

作為環(huán)境管理的一部分，區(qū)域環(huán)境管理的一般過程包括五個方面：環(huán)境問題的辨識、環(huán)境責任的分配、環(huán)境法律法規(guī)政策的制定、環(huán)境法律法規(guī)政策的貫徹執(zhí)行和環(huán)境法律法規(guī)政策執(zhí)行的監(jiān)督反饋。與此相適應，區(qū)域環(huán)境管理體系的安排如下：

第一，關于區(qū)域環(huán)境管理的主體。政府與公眾相結合共同作為管理主體這是區(qū)域環(huán)境管理成功的關鍵。而公眾作為與政府相對應的管理主體，其在區(qū)域環(huán)境管理中發(fā)揮的作用絕不是與政府對立的，二者有各自的優(yōu)勢領域、各自作用空間。

第二，關于區(qū)域環(huán)境問題的正確辨識。對環(huán)境問題進行正確的辨識是環(huán)境管理得以良性開展的前提， 區(qū)域環(huán)境管理也不例外。區(qū)域環(huán)境問題的辨識涉及到辨識的主體、依據、過程和方法等。辨識的主體即區(qū)域環(huán)境管理的主體，尤其要發(fā)揮具有公正和效率雙重優(yōu)勢的區(qū)域環(huán)境保護督察中心和對環(huán)境問題有更切身體會的區(qū)域內公眾的作用，辨識除了依靠直觀體驗，應最大限度地尋找科學依據，辨識的過程應圍繞可能發(fā)生什么、為什么發(fā)生和如何發(fā)生等問題展開，辨識的結果要作為進一步分析的基礎，環(huán)境問題辨識的方法包括德爾菲法、頭腦風暴法、情景分析法、基于經驗和記錄的判斷、系統(tǒng)分析法、自由討論法等。

第三，關于區(qū)域環(huán)境管理法律法規(guī)政策的科學制定。區(qū)域環(huán)境管理法律法規(guī)政策的制定權仍在中央國家機關，這是其發(fā)揮的一種宏觀調控作用；區(qū)域環(huán)境保護督察機構和地方政府對法律法規(guī)政策的制定提出建議；公眾也應該積極地參與到制定過程中來。在此基礎上，區(qū)域環(huán)境法律法規(guī)政策的目標必須科學合理，這就要求各主體要結合區(qū)域的實際情況考慮區(qū)域的社會經濟發(fā)展背景，循序漸進，制定可行的環(huán)境保護目標。

第四，關于區(qū)域環(huán)境法律法規(guī)政策的貫徹執(zhí)行。我國現階段環(huán)境法律法規(guī)政策的執(zhí)行存在的問題概括來說就是環(huán)境執(zhí)法能力偏軟、地方保護主義嚴重。為此我們必須首先組建一支高素質的區(qū)域環(huán)境管理督察隊伍，做到既能運用科學手段進行環(huán)境管理，又能杜絕濫用職權、以權謀私的行為。此外，還要拓展環(huán)境法律法規(guī)政策的實施手段，尤其要注意運用有效的市場手段來鼓勵公眾和企業(yè)自覺遵守和維護相關的法律法規(guī)和政策，以提高執(zhí)法效率。

三、我國區(qū)域環(huán)境管理體系的完善

1.完善區(qū)域環(huán)境管理的法律法規(guī)體系

要以法律形式確認各級各類環(huán)境管理機構的管轄分工、職權范圍和活動規(guī)范，尤其要以法律形式明確區(qū)域環(huán)境保護督察機構與國家環(huán)?？偩趾透髀毮芩揪洲k和各省級環(huán)保部門的關系，進一步明確區(qū)域環(huán)境保護督察機構的執(zhí)法權，以使其工作能合法有效地開展。

目前我國關于區(qū)域環(huán)境管理方面的立法包括自然資源歸屬、環(huán)境污染預防、環(huán)境資源利用規(guī)劃、環(huán)境影響評價以及跨區(qū)域環(huán)境糾紛管轄及解決等內容，也體現了預防、管理、監(jiān)督、救濟的法律控制思維，但卻散見于不同的環(huán)境法律法規(guī)之中，且在具體控制制度方面存在諸多缺陷，導致實施效果欠佳。有鑒于此，我國應在明確區(qū)域環(huán)境管理立法的基本原則的基礎上，加強獨立的區(qū)域環(huán)境法律法規(guī)體系建設，同時健全相關的具體控制制度，改變目前這種實體法與程序法不配套、權利與義務不一致的局面。

此外，我們還應加快環(huán)境公益訴訟、失職責任追究等新型法律制度建設，調動公民維護自身及國家環(huán)境權益的積極性，以司法審判手段完善國家環(huán)境管理。

2.發(fā)揮公眾參與在區(qū)域環(huán)境管理中的作用

我國的經濟改革正向縱深推進，作為經濟改革所引發(fā)的產物，公眾的界限越來越清晰，公眾的力量正呈現出逐漸壯大的趨勢。將是環(huán)境管理資源的一種巨大浪費，最終必將導致區(qū)域環(huán)境管理無法取得實效一個完善的風險投資中介服務體系能夠有效解決投資方和受資方之間的信息不對稱，是風險投資健康迅速發(fā)展必不可少的一個重要條件。

四、結語

目前，環(huán)境監(jiān)測工作作為我國環(huán)境保護工作中一項重要環(huán)節(jié)，成為我國全面協調可持續(xù)發(fā)展中的一項重要工作，同時也是社會發(fā)展的必然趨勢。在環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境影響評價過程中，應不斷提高相關技術人員的自身水平，以此來提高我國環(huán)境監(jiān)測工作的質量，通過建立完善的管理機制，保證監(jiān)測數據的準確性，為環(huán)境影響評價工作的順利開展提供重要的保障。

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