上海市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實踐與探索

饒良偉

（上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

上海市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實踐與探索

饒良偉

（上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

隨著上海近年城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，耕地資源逐年減少，耕地后備資源不足，土地資源已成為制約上海市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的施行，有效的緩解了用地供需矛盾，在保護(hù)好有限耕地資源的同時，也為城市發(fā)展尋求了一條可持續(xù)發(fā)展之路。本文通過對上海市已啟動的增減掛鉤試點(diǎn)項目區(qū)整體開展情況進(jìn)行分析，從潛在問題出發(fā)，探求有效的解決方法及途徑。

土地開發(fā)利用；建設(shè)用地；增減掛鉤；實踐與探索

土地是人類生存的基礎(chǔ)，隨著近年工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷的加快，建設(shè)用地逐年增加，耕地日趨減少，土地資源供需形勢日趨嚴(yán)峻。如何在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時，有效地保護(hù)好有限的耕地資源，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，走可持續(xù)發(fā)展道路的必然要求。人多地少的基本國情決定了我國必須實行最嚴(yán)格的土地管理制度，上海市更是率先提出了以“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量調(diào)控”的土地管理策略[1]，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤將作為實行“五量調(diào)控”的有力抓手，既可以有效盤活存量建設(shè)用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，又可擺脫城鎮(zhèn)發(fā)展中土地指標(biāo)不足的困境，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對城鎮(zhèn)建設(shè)的用地需求，一舉多得、多方共贏，是一項創(chuàng)造性的土地利用政策[2]。本文通過對上海市已啟動的增減掛鉤試點(diǎn)項目區(qū)整體開展情況進(jìn)行分析，從潛在問題出發(fā)，探求有效的解決方法及途徑。

1 增減掛鉤的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地及其周邊非建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊，按照建新拆舊建設(shè)用地等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地總量不減少，其它各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是國家在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、支持新農(nóng)村建設(shè)、破解保護(hù)與保障“兩難”困境的一項重要舉措。增減掛鉤實施有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，有利于優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局，促進(jìn)土地集約節(jié)約，有利于改善農(nóng)村生活生產(chǎn)條件，提高農(nóng)民生活水平[3,4]。

2 上海市增減掛鉤工作開展情況

2.1 工作背景

為規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的開展，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）、國土資源部《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見〉的通知》（國土資發(fā)[2005]207號）和《關(guān)于印發(fā)〈城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法〉的通知》（國土資發(fā)[2008]138號）等有關(guān)文件精神，上海市規(guī)劃和國土資源管理局結(jié)合各先行試點(diǎn)省市經(jīng)驗和本地實際情況，于2009年10月制定發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)上海市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》（滬規(guī)土資綜[2009]1084號），正式開啟了上海市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤之路。

2.2 工作開展情況

上海市于2010年啟動第一個增減掛鉤試點(diǎn)項目區(qū)至2016年6月底，共審核批復(fù)了34個增減掛鉤試點(diǎn)項目區(qū)，正式下達(dá)掛鉤置換建設(shè)用地指標(biāo)1.36萬畝，掛鉤周轉(zhuǎn)耕地指標(biāo)1.11萬畝，主要分布于松江、嘉定、金山、奉賢、崇明、閔行和浦東等七個郊區(qū)縣，其中松江區(qū)和嘉定區(qū)掛鉤試點(diǎn)項目區(qū)較多，分別為8個和11個，下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)分別占全市總量的45%和40%。

表1 上海各區(qū)縣增減掛鉤項目區(qū)基本情況Table1 The situation of increase or decrease hook project in Shanghai

圖1 上海市增減掛鉤項目區(qū)布局Fig.1 The layout of increase or decrease hook project in Shanghai

34個已批增減掛鉤項目區(qū)中，有30個掛鉤項目區(qū)開展建新地塊農(nóng)轉(zhuǎn)用征收手續(xù)辦理，共使用置換建設(shè)用地指標(biāo)約8200畝，使用周轉(zhuǎn)耕地指標(biāo)約6800畝，占市批復(fù)下達(dá)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)總量的60%；有18個項目區(qū)按計劃陸續(xù)完成拆舊復(fù)墾項目驗收，歸還置換建設(shè)用地指標(biāo)約5500畝，歸還周轉(zhuǎn)耕地指標(biāo)約5200畝，約為全市周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用量的67%。

圖2 增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用歸還情況Fig.2 Increase or decrease hook turnover index use return situation

3 取得的成效

3.1 “減量化”與“城鎮(zhèn)化”共同推進(jìn)

上海市近6年的增減掛鉤試點(diǎn)工作開展，在減量化目標(biāo)下尋求城鎮(zhèn)發(fā)展之路，通過盤活低效、閑置的存量建設(shè)用地，拆與建相掛鉤，總量控制，布局引導(dǎo)，一方面拆舊整理復(fù)墾大力推進(jìn)了規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)外建設(shè)用地的減量化，另一方面通過指標(biāo)騰挪，滿足了城鎮(zhèn)化發(fā)展土地指標(biāo)的需求，“減量化”與“城鎮(zhèn)化”共同推進(jìn)。

3.2 促進(jìn)了土地集約利用

通過增減掛鉤規(guī)劃的實施，逐步將用地粗放、布局凌亂的農(nóng)村建設(shè)用地拆除復(fù)墾成農(nóng)用地，與周邊大片農(nóng)地集中連片，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，極大的提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平；同時，將建新地塊引導(dǎo)選址于規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)內(nèi)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快新農(nóng)村建設(shè)，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局[5～7]，提高了土地的集約節(jié)約利用水平。

3.3 改善了農(nóng)民生活條件

上海市增減掛鉤項目涉及的搬遷農(nóng)戶主要采用城鎮(zhèn)商品房集中安置模式，安置小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善、功能齊全、出行方便、環(huán)境優(yōu)美，與原農(nóng)村“臟、亂、差”、基礎(chǔ)設(shè)施落后的現(xiàn)狀相比，農(nóng)民的居住環(huán)境和生活質(zhì)量得到了極大的改善。

4 實踐中遇到的難點(diǎn)與問題

4.1 存在“重建新、輕拆舊”的心理

部分區(qū)、鎮(zhèn)認(rèn)識不到位，實施增減掛鉤的目的僅僅是追逐建新地塊出讓帶來的實際利益，存在“重建新、輕拆舊”的心理，對拆舊地塊復(fù)墾工作推進(jìn)重視不夠，導(dǎo)致增減掛鉤項目區(qū)普遍出現(xiàn)下達(dá)的周轉(zhuǎn)指標(biāo)已使用過半，而拆舊地塊相關(guān)工作停滯不前的現(xiàn)象。

4.2 前期用地手續(xù)繁瑣，實施周期過長

從實踐情況來看，增減掛鉤的前期用地手續(xù)辦理、農(nóng)戶搬遷、安置建設(shè)、整理復(fù)墾工程建設(shè)等程序復(fù)雜，一般情況下從規(guī)劃批復(fù)到辦理用地手續(xù)再到開工建設(shè)的時間周期就近一年，而且實施過程中存在很多不確定因素，三年時間內(nèi)完成整個項目的實施難度較大。據(jù)上海市增減掛鉤項目進(jìn)展情況來看，34個已批試點(diǎn)項目區(qū)中，已有11個項目區(qū)超出規(guī)定的實施期限，項目總體逾期率達(dá)32%。

4.3 規(guī)劃方案調(diào)整情況突出

在增減掛鉤規(guī)劃編制階段，由于抓進(jìn)度、趕時間，對未來土地市場、拆舊區(qū)實施可操作性預(yù)期不足，為了使拆舊區(qū)復(fù)墾節(jié)余出來的用地指標(biāo)得到充分利用，對項目區(qū)拆舊與建新之間進(jìn)行“飽和化”的掛鉤，以至于在實施過程中，一旦出現(xiàn)絲毫偏差，則導(dǎo)致規(guī)劃方案頻繁調(diào)整。據(jù)統(tǒng)計，上海市已批的34個增減掛鉤項目區(qū)中已有16個項目區(qū)涉及了規(guī)劃方案調(diào)整，規(guī)劃方案調(diào)整達(dá)47%，個別項目甚至反復(fù)調(diào)整2次。

4.4 前期資金投入壓力大

上海市增減掛鉤項目區(qū)的資金平衡多數(shù)倚重建新地區(qū)的土地出讓收益，資金回籠周期長，與農(nóng)民搬遷補(bǔ)償、安置房建造等工作存在一定的時間差，前期資金投入壓力巨大，并且后期土地出讓收益與時間是否達(dá)到預(yù)期，資金能否足額及時到位都具有不確定性。由于項目啟動資金壓力的原因，導(dǎo)致部分有積極性開展增減掛鉤試點(diǎn)的區(qū)、鎮(zhèn)望而卻步。

5 措施與建議

5.1 提高地方認(rèn)識，建立獎懲機(jī)制

加強(qiáng)對區(qū)、鎮(zhèn)政府宣傳指導(dǎo)、政策解讀，提高認(rèn)識，讓地方政府了解增減掛鉤不僅有增，還有減，在開展建新工作的同時，嚴(yán)格的做好拆舊復(fù)墾工作，不僅是責(zé)任，也是義務(wù)。

建立相應(yīng)的獎懲機(jī)制，對于工作推進(jìn)積極，周轉(zhuǎn)指標(biāo)歸還及時的項目，給予相關(guān)部門一定政策上的優(yōu)惠獎勵；對于工作推進(jìn)無故滯后，周轉(zhuǎn)指標(biāo)拖欠的項目，給予相關(guān)部門相應(yīng)的懲罰，如暫停項目所在區(qū)縣的增減掛鉤新增試點(diǎn)批復(fù)、暫停該項目周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用，扣減年度建設(shè)用地計劃指標(biāo)等。

5.2 科學(xué)規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)

編制科學(xué)規(guī)劃是先導(dǎo)，規(guī)劃的科學(xué)與否很大程度上決定著增減掛鉤工作的成敗[8]。在增減掛鉤規(guī)劃編制過程中，應(yīng)綜合考慮多方因素，對未來實施做好風(fēng)險預(yù)估，土地指標(biāo)、資金平衡等方面留有一定余地，以便應(yīng)對項目實施過程中的不確定因素，避免規(guī)劃重復(fù)調(diào)整。同時，增減掛鉤試點(diǎn)工作的開展應(yīng)本著“先易后難、循序漸進(jìn)”的原則，穩(wěn)步推進(jìn)，不僅僅局限于眼前的利益，急于求成，適當(dāng)?shù)姆怕?jié)奏，總結(jié)經(jīng)驗，更有利于增減掛鉤未來工作的開展。

5.3 搭建資金平臺，融合多方資源

由地方政府組織相關(guān)涉農(nóng)部門，搭建增減掛鉤資金平臺，設(shè)立資金專戶，一方面通過區(qū)財政支持，從土地復(fù)墾專項經(jīng)費(fèi)、土地出讓金等費(fèi)用中理出專項資金，用于增減掛鉤項目的啟動和補(bǔ)貼資金[9]；另一方面通過集體、農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)實體共同集資，整合各類涉地、涉農(nóng)資金，同時吸納社會資金的投入，充分發(fā)揮各項資金的疊加效益，優(yōu)先保障增減掛鉤項目的實施進(jìn)度，待建新地區(qū)土地出讓后，資金回籠，再按照“誰投入，誰收益”的原則給予回饋。

5.4 建立“綠色通道”，優(yōu)化掛鉤政策

市、區(qū)、鎮(zhèn)相關(guān)部門共同支持，整合多方政策，從上至下為增減掛鉤項目開啟一條“綠色通道”，從規(guī)劃申報、相關(guān)手續(xù)辦理、竣工驗收等方面統(tǒng)一協(xié)調(diào)，適當(dāng)精簡審批程序，縮短審批周期，提高審批效率；不斷優(yōu)化完善現(xiàn)行增減掛鉤政策，根據(jù)增減掛鉤項目區(qū)實施的難易程度，在三年實施期限上給予1到2年的延長，以最終圓滿完成掛鉤項目區(qū)工作為主要目標(biāo)。

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Shanghai's urban and rural construction land use and exploration

RAO Liang-Wei
(Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)

In recent years, the rapid pace of urbanization, the reductions in cultivated land resources, and the lack of reserved cultivated land have restricted economic and social development in Shanghai. Increasing or decreasing urban and rural construction land effectively alleviates the contradiction between land supply and demand and, at the same time, protects the limited cultivated land resources. It allows the city to start focusing on sustainable urban development. This article focuses on a pilot program in Shanghai, analyzing the potential problems in order to explore effective solutions.

land exploitation and use; construction land; increase and decrease linked; practice and exploration

F301.24

A

2095-1329(2016)04-0028-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.04.008

2016-09-28

2016-10-17

饒良偉(1986-),男,學(xué)士,助理工程師,主要從事城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策研究.

電子郵箱: mick0913@163.com

聯(lián)系電話: 021-56618359