關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作的實踐與思考

■薛玲娟

(作者單位院青浦區(qū)農(nóng)村經(jīng)營管理指導(dǎo)站)

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關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作的實踐與思考

■薛玲娟

加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，需要現(xiàn)代金融的支撐，來解決涉農(nóng)企業(yè)“融資難”、“融資貴”的問題。探索建立和規(guī)范發(fā)展由政府支持的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)，是現(xiàn)階段支持“三農(nóng)”的重要手段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是創(chuàng)新財政支農(nóng)機制，放大財政支農(nóng)政策效應(yīng)，提高財政支農(nóng)資金使用效益的重要舉措。本文就青浦區(qū)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保問題的調(diào)研情況，談幾點看法。

一、青浦區(qū)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作現(xiàn)狀

（一）基本做法

1.設(shè)立了擔(dān)?；?，開展擔(dān)保業(yè)務(wù)。2001年，為扶持青浦農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，更好地服務(wù)“三農(nóng)”，由區(qū)財政出資550萬元、各街鎮(zhèn)出資75萬元，成立了農(nóng)業(yè)貸款信用擔(dān)?；?為涉農(nóng)企業(yè)提供信用貸款擔(dān)保。鑒于農(nóng)業(yè)貸款信用擔(dān)保基金無法人資格，基金運作過程中涉及的貸款擔(dān)保、資產(chǎn)保全、債務(wù)追討等環(huán)節(jié)亟待規(guī)范和完善。2006年區(qū)人民政府批準(zhǔn)組建了“上海青浦農(nóng)業(yè)發(fā)展投資管理有限公司”（以下簡稱“公司”）為青浦農(nóng)業(yè)發(fā)展貸款擔(dān)保機構(gòu)（青府辦告[2006]136號），負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)信用擔(dān)?；鸬倪\行管理。2009年，為進一步完善公司運作管理機制，區(qū)政府制定出臺了《關(guān)于青浦區(qū)進一步加強金融支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的實施意見》（青府辦發(fā)[2009]91號）。

公司運作過程中，由區(qū)財政根據(jù)貸款需求和逾期代償資金缺口，及時補充擴大基金盤子，目前，擔(dān)?；鹨堰_1600萬元。公司與青浦區(qū)農(nóng)村商業(yè)銀行簽訂涉農(nóng)貸款信用擔(dān)保協(xié)議，擔(dān)保額按照公司擔(dān)?；鸬?:5比例放大。同時為控制企業(yè)貸款額度、降低貸款擔(dān)保風(fēng)險，避免重復(fù)享受擔(dān)保貸款，公司還對市、區(qū)兩級財政設(shè)立的由安信農(nóng)保提供保證保險的支農(nóng)貸款進行推薦操作。

2.進行了機構(gòu)設(shè)置，明確工作職責(zé)。公司設(shè)立了風(fēng)險控制委員會，主任由分管副區(qū)長擔(dān)任，副主任由區(qū)農(nóng)委主任擔(dān)任，成員由區(qū)農(nóng)委、區(qū)財政局、區(qū)國資委、區(qū)資產(chǎn)經(jīng)營公司、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)商銀行青浦支行分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。風(fēng)險控制委員會承擔(dān)建立風(fēng)險控制制度、審定授信額度、進行風(fēng)險監(jiān)測、審議公司工作計劃和財務(wù)報告、決議公司注冊資本增減、修改公司章程等職責(zé)。

風(fēng)險控制委員會下設(shè)辦公室，辦公室主任由區(qū)農(nóng)委分管副主任擔(dān)任，成員由區(qū)財政局農(nóng)業(yè)科科長、區(qū)農(nóng)委計財科科長組成。辦公室承擔(dān)落實風(fēng)控委各項決定、建立項目評審制度、受理貸款擔(dān)保項目、辦理信用擔(dān)保及向合作銀行推薦手續(xù)、監(jiān)管貸款人經(jīng)營情況和貸款資金使用情況、向風(fēng)控委報告基金運作情況和其他重大事項等職責(zé)。

3.明確了擔(dān)保對象，設(shè)定擔(dān)保條件。擔(dān)保對象為區(qū)級及以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、星級農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)婦女等。擔(dān)保條件包括必須經(jīng)工商、稅務(wù)登記具有法人資格并合法納稅、具有與借貸匹配的資產(chǎn)、具有經(jīng)營管理能力和經(jīng)濟效益、會計核算規(guī)范、資產(chǎn)負(fù)債合理、資信程度良好、具有連續(xù)的盈利能力和按期還本付息的能力，同時必須參加農(nóng)業(yè)保險等。

4.制定了擔(dān)保程序，規(guī)范操作流程。擔(dān)保程序為借款人書面提出借款申請，并如實提供資金、財產(chǎn)、財務(wù)狀況資料和納稅情況以及公司要求提供的其他資料；由街鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心審核，經(jīng)街鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后向公司推薦；公司根據(jù)推薦資料進行調(diào)查、核實、評估，經(jīng)風(fēng)險控制委員會審批通過后，向合作銀行推薦；符合貸款條件的，由合作銀行辦理相關(guān)手續(xù)；報公司信用擔(dān)保確認(rèn)后，發(fā)放貸款。

5.確定了擔(dān)保額度，控制擔(dān)保風(fēng)險。擔(dān)保額度為區(qū)級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社一般不超過100萬元，市級產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)一般不超過300萬元；農(nóng)村創(chuàng)業(yè)婦女不超過10萬元。農(nóng)業(yè)貸款信用擔(dān)保期限最長不超過一年。

6.明確了風(fēng)險責(zé)任，落實追債主體。按公司承擔(dān)80%、合作銀行承擔(dān)20%的比例承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。同時，公司所承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任，按照區(qū)、街鎮(zhèn)兩級“風(fēng)險共擔(dān)”的原則，風(fēng)險責(zé)任按7:3分擔(dān)。貸款人逾期還貸，經(jīng)合作銀行和公司共同催討，滿3個月仍不能償還的，由合作銀行向公司申請代償，同時進入司法訴訟。發(fā)生的壞賬損失和各項訴訟費用，按風(fēng)險責(zé)任承擔(dān)的比例分?jǐn)偂?/p>

7.加強了信貸管理，建立跟蹤制度。公司根據(jù)合同對借款人的經(jīng)營狀況及貸款使用情況進行管理和監(jiān)督，確保貸款?？顚Ｓ?；要求借款人對重要事項進行報告；發(fā)現(xiàn)借款人未按合同規(guī)定使用貸款，致使資金流失（損失）或財務(wù)狀況惡化，影響還款能力的，及時與合作銀行協(xié)商預(yù)防風(fēng)險的措施。擔(dān)?；鸪闪⒁詠?，僅發(fā)生3筆壞賬，計92.5萬元，壞賬率0.12%。

8.實行了政策扶持，降低融資成本。對符合中央、市或區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化貸款貼息政策的貸款單位，或由安信農(nóng)保提供信用保證保險的涉農(nóng)貸款，按相關(guān)文件規(guī)定享受貸款貼息或保險補貼的政策扶持，從而緩解了貸款企業(yè)的資金緊張，降低了的它們的融資成本。

（二）取得的成效

自2001年擔(dān)?；鸪闪⒁詠?共發(fā)放農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保貸款74050萬元。平均每年為30多家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、示范合作社等提供信用擔(dān)保貸款，年均擔(dān)保額5000萬元；為市級信用保證保險貸款推薦50多家，年均放貸3500萬元。對引導(dǎo)青浦區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和促進農(nóng)民增收發(fā)揮了積極作用：

1.解決了龍頭企業(yè)、合作社等小微企業(yè)的融資難、融資貴問題。充分發(fā)揮了杠桿作用，用少量的財政資金，撬動了金融支農(nóng)的力度，通過貸款貼息，降低了企業(yè)的融資成本。

2.幫助了農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社的做強做大。明確擔(dān)保貸款支持的產(chǎn)業(yè)和對象，培育了一批經(jīng)營規(guī)模較大、經(jīng)營產(chǎn)品有特色、市場競爭有優(yōu)勢的龍頭企業(yè)和合作社，這些龍頭企業(yè)和合作社已成為推行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的引領(lǐng)者，發(fā)揮了示范作用。如上海弘陽農(nóng)產(chǎn)品有限公司、上海振鑫蔬菜專業(yè)合作社、上海彰顯漁業(yè)專業(yè)合作社、上海淼鑫水產(chǎn)品專業(yè)合作社、上海梅氏稻米專業(yè)合作社等。

3.推動了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化的發(fā)展。通過信貸支持，鼓勵應(yīng)用先進農(nóng)技和試種或試養(yǎng)新品種，提高產(chǎn)品質(zhì)量和經(jīng)營效益。鼓勵建設(shè)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地、產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證和品牌創(chuàng)建，全區(qū)現(xiàn)已建立國家級、市級、區(qū)級農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地近百個，注冊了“趙屯橋”牌草莓、“淀山湖”牌禽蛋、“練塘”牌茭白、“弘陽蔬菜”等著名商標(biāo)。

（三）存在的不足

青浦區(qū)通過農(nóng)投公司運作政府擔(dān)?；穑c金融機構(gòu)合作開展農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作模式的探索和實踐,積累了一定的經(jīng)驗,取得了一定的成效，但隨著融資擔(dān)保行業(yè)規(guī)范發(fā)展要求，這一模式在體制機制、風(fēng)險控制及業(yè)務(wù)操作等方面的不足日益顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)在：

1.擔(dān)保資質(zhì)問題遙公司屬于區(qū)政府授權(quán)與青浦農(nóng)村商業(yè)銀行合作，對政府出資的支農(nóng)信貸基金進行擔(dān)保運作，因公司不具備融資擔(dān)保經(jīng)營資質(zhì)，業(yè)務(wù)上碰到規(guī)范運作問題。

2.內(nèi)部機制問題遙因公司具有無償、公益性質(zhì)，未完全實行公司化運作管理模式，內(nèi)部機制不夠健全，對貸款人資產(chǎn)、法律訴訟等信息了解渠道不暢，加上缺乏金融、擔(dān)保等方面的專職業(yè)務(wù)人員，可能導(dǎo)致貸款擔(dān)保風(fēng)險防控能力薄弱，隱含一定的操作風(fēng)險。

3.風(fēng)險控制問題遙農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，靠天吃飯，抵御自然災(zāi)害的能力不強，經(jīng)營風(fēng)險大，加上農(nóng)業(yè)企業(yè)不同于工商業(yè)企業(yè)，受制于用地性質(zhì)、規(guī)劃限制等因素，大部分缺乏可供抵押的房屋等固定資產(chǎn)，加上公司不具備擔(dān)保資質(zhì)，無法進行房屋抵押他項權(quán)登記。所以一旦發(fā)生逾期還貸，公司代償后，可追償?shù)碾y度很大，追溯反擔(dān)保第三方（一般多為貸款戶同產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)企業(yè)），可能會引發(fā)連鎖債務(wù)，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險。

二、國際上可供借鑒的信貸模式

美國從上世紀(jì)三十年代開始，逐步形成了農(nóng)村政策性金融、農(nóng)村合作金融和農(nóng)村商業(yè)性金融三位一體的農(nóng)村金融信貸模式,這種模式具有兩個特點：一是在提供農(nóng)業(yè)信貸資金的機構(gòu)中，既有專業(yè)的農(nóng)村金融機構(gòu)，也有其他類型的金融機構(gòu)；二是在金融組織體系上，一般是合作性金融機構(gòu)、政策性金融機構(gòu)及商業(yè)性金融機構(gòu)并存。目前，美國已經(jīng)形成了政府主導(dǎo)的農(nóng)村政策性金融信貸體系、農(nóng)村合作金融體系以及農(nóng)業(yè)保險體系。三大系統(tǒng)都有一套自主經(jīng)營的體制，有明確的職責(zé)范圍,有特定的服務(wù)對象,為美國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的長足發(fā)展提供金融支持。

日本也是世界上最早建立信用擔(dān)保體系的國家之一，積累了許多成功的經(jīng)驗。實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資本和金融資本相結(jié)合的信貸模式，主要包括農(nóng)村民間合作金融、政策性金融和農(nóng)業(yè)保險。日本貸款擔(dān)保方式有信用貸款、擔(dān)保貸款、抵押質(zhì)押貸款。在農(nóng)村金融領(lǐng)域，既有面向農(nóng)業(yè)農(nóng)民的信用保證保險制度，也有針對農(nóng)村中小企業(yè)（主要為工商業(yè)和服務(wù)業(yè)）融資的信用擔(dān)保制度。日本農(nóng)村金融系統(tǒng)中的農(nóng)協(xié)（農(nóng)業(yè)協(xié)同組合）、信農(nóng)聯(lián)（信用農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會）和農(nóng)林中央金庫各司其職，良性互動，切實滿足了農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村的融資需求。

可見，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要建立健全與之相適應(yīng)的農(nóng)村信貸擔(dān)保體系，農(nóng)村金融服務(wù)“三農(nóng)”，需要政府對金融的支持，才能確?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)對金融的多樣化需求。美國和日本政府在農(nóng)村金融發(fā)展中的作用明顯。如美國政府從政策性金融、合作金融以及商業(yè)性金融三個方面全方位對美國農(nóng)村金融進行支持。日本政府也在政策性金融和商業(yè)保險方面給予農(nóng)村金融發(fā)展巨大的支持，同時日本政府直接參與農(nóng)業(yè)保險計劃，并且強制凡生產(chǎn)數(shù)量超過規(guī)定數(shù)額的農(nóng)民和農(nóng)場都必須參加保險。

三、國內(nèi)可供借鑒的信貸模式

近年來，我國許多省市都在積極探索政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保模式。目前主要的模式有“政銀?！焙汀罢y擔(dān)”。

“政銀?！蹦Ｊ绞墙⒁哉r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向，以政府投入的擔(dān)?；鹱鲹?dān)保，以銀行貸款投入為基礎(chǔ)，以保險公司的保險作為保障，構(gòu)建有效控制和分散風(fēng)險的“政銀?！焙献鬓r(nóng)業(yè)貸款體系，有效解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款難問題，促進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。該模式已經(jīng)在上海、廣東、浙江等地推廣，其主要特點為：（1）無需貸款抵押物。（2）保險保障全面。（3）逾期貸款處理體現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)。

“政銀擔(dān)”模式即政府支持的融資擔(dān)保機構(gòu)，包括政府、銀行、擔(dān)保機構(gòu)三方合作，為小微企業(yè)解決融資難問題。如安徽省近年來探索“政銀擔(dān)”模式，著力構(gòu)建覆蓋省、市、縣三級的政策性融資擔(dān)保體系。政府連續(xù)多年對政策性融資擔(dān)保機構(gòu)注資支持，堅持以小微企業(yè)為服務(wù)對象，不以營利為目的，堅持低費率、廣覆蓋，在緩解小微企業(yè)融資難方面起到了重要作用。新型“政銀擔(dān)”合作模式的啟動，將有利于調(diào)動銀行與擔(dān)保機構(gòu)合作的積極性，有效緩解小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資難、融資貴問題。山東濰坊也通過創(chuàng)新“政銀擔(dān)”合作模式,來破解企業(yè)融資瓶頸,助推經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

四、規(guī)范和創(chuàng)新發(fā)展的幾點思考和建議

為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于促進融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》及《財政部農(nóng)業(yè)部銀監(jiān)會關(guān)于財政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的指導(dǎo)意見》等文件精神，主動適應(yīng)融資擔(dān)保行業(yè)改革轉(zhuǎn)型要求，規(guī)范和創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作，現(xiàn)結(jié)合實踐中的一些思考，提出如下建議：

（一）探索信貸擔(dān)保模式

在當(dāng)前經(jīng)濟形勢下,“政銀?！焙汀罢y擔(dān)”合作模式，有效整合了政府、銀行、保險、擔(dān)保機構(gòu)等多方資源，參與對農(nóng)業(yè)項目的信貸業(yè)務(wù)，助力降低企業(yè)融資成本,進一步提升企業(yè)融資能力，是目前我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融創(chuàng)新的兩種典型模式?？山梃b“政銀保”或“政銀擔(dān)”模式，由區(qū)政府授權(quán)公司以政府投入的擔(dān)?；?，通過向?qū)I(yè)融資擔(dān)保機構(gòu)或安信農(nóng)業(yè)保險公司推薦擔(dān)保，再由合作的金融機構(gòu)擴大倍數(shù)進行放貸。或采取改制方式，將公司改制成政府出資為主、專注服務(wù)“三農(nóng)”、具備融資擔(dān)保資質(zhì)的政府性融資擔(dān)保機構(gòu)，改制后的擔(dān)保機構(gòu)堅持政策性、專業(yè)性和獨立性，堅持以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為主，優(yōu)先支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。與合作銀行建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機制和利益分享機制，通過政策支持，降低銀行農(nóng)業(yè)貸款成本和風(fēng)險，銀行在政策規(guī)定信貸擔(dān)保倍數(shù)范圍內(nèi)進行放貸。

（二）健全內(nèi)部管理機制

按照政府主導(dǎo)、專業(yè)管理、市場運作的原則，依法依規(guī)建立健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，組建專業(yè)化管理團隊，實行市場化運作，承擔(dān)市場經(jīng)營的相應(yīng)風(fēng)險，實現(xiàn)銀擔(dān)合作共贏、財政金融協(xié)同支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的良好局面。同時，通過加強自身能力建設(shè)，做好信用擔(dān)保業(yè)務(wù)，控制信用擔(dān)保風(fēng)險，運用互聯(lián)網(wǎng)金融等新型金融業(yè)態(tài)，提升擔(dān)保工作管理水平。

（三）建立風(fēng)險補助制度

探索建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保經(jīng)營風(fēng)險補助機制，包括擔(dān)保費補助、代償補助和風(fēng)險準(zhǔn)備金救助，應(yīng)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險導(dǎo)致公司出現(xiàn)資本流動性危機，幫助及時化解風(fēng)險。擔(dān)保機構(gòu)自身也要強化擔(dān)保業(yè)務(wù)風(fēng)險評估和管控，審慎開展擔(dān)保業(yè)務(wù)，同時要不斷提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信用意識和法制意識，探索完善違信處罰制度，確保農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作可持續(xù)健康發(fā)展。

（四）推動農(nóng)村金融創(chuàng)新

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)，而且農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不斷延伸，農(nóng)業(yè)不再是單純的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，還包括與農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品物流、商貿(mào)、農(nóng)業(yè)科技等二、三產(chǎn)業(yè)鏈接的產(chǎn)業(yè)，對資金的需求面更廣，需求量更大，需求期更長。通過政府加大對金融的支持，拓寬貸款對象，提高貸款額度，延長貸款期限，探索豐富信貸擔(dān)保物，可嘗試將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)及房屋產(chǎn)權(quán)等權(quán)利作為申請貸款的抵押擔(dān)保。通過農(nóng)村金融創(chuàng)新，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對金融的多樣化需求。

（五）明確部門職責(zé)分工

財政部門負(fù)責(zé)制定對農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)的財政支持政策和資金管理辦法，會同農(nóng)業(yè)部門、銀監(jiān)部門研究確定信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)范圍界定、信貸擔(dān)保資格認(rèn)定條件等。農(nóng)業(yè)部門在擔(dān)保機構(gòu)申請財政經(jīng)營風(fēng)險費用補助時確認(rèn)擔(dān)保對象是否屬于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持對象、擔(dān)保業(yè)務(wù)是否屬于支持范圍，對于信貸支持的項目，農(nóng)業(yè)部門在其后續(xù)發(fā)展中予以積極的支持，降低貸款的風(fēng)險。銀監(jiān)部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)的推動與指導(dǎo)。政府監(jiān)管部門對信貸擔(dān)保機構(gòu)進行日常監(jiān)管?！?/p>

(作者單位院青浦區(qū)農(nóng)村經(jīng)營管理指導(dǎo)站)